À l’instar des politiciens provinciaux du Canada, les élus européens souhaiteraient bien ne plus parler de constitution. Échaudés par les échecs référendaires du printemps 2005, ils préféreraient eux aussi en demeurer à des problèmes immédiats, dénués de connotations trop émotives.
Mais contrairement aux Canadiens, les Européens ne peuvent tout simplement pas faire semblant que tout est réglé. L’Union, en effet, doit au minimum renouveler ses modes de fonctionnement, pour les rendre compatibles avec un élargissement qui porte maintenant le nombre de pays membres à 27. Il faut notamment repenser les règles qui président aux votes à majorité qualifiée et aux procédures de codécision entre les différentes instances de l’Union. Le Conseil européen a donc adopté, en juin, un projet de traité modificatif, pour discussion et adoption avant la fin de 2007.
Comme le traité constitutionnel de 2004, que les Français et les Néerlandais ont rejeté mais qui avait tout de mé‚me été approuvé par 18 pays comptant les deux tiers de la population européenne, le nouveau traité ferait passer le mandat de la présidence du Conseil européen de six mois à deux ans et demi, afin d’assurer une plus grande stabilité à l’institution intergouvernementale qui est en quelque sorte la voix des États membres. Le Conseil serait par ailleurs régi par une nouvelle règle de décision, qui demanderait une double majorité (55 p. 100 des États membres et 65 p. 100 de la population) et qui s’appliquerait à un ensemble élargi de domaines, l’unanimité demeurant la règle pour la politique étrangère, la fiscalité, la politique sociale, les ressources de l’Union et la révision des traités. Ces nouvelles modalités, auxquelles la Pologne s’objecte, n’entreraient toutefois pleinement en vigueur qu’en 2017. Le fonctionnement du Parlement européen (la voix des peuples) et celui de la Commission (le moteur exécutif et administratif de l’Union) seraient également amendés.
En substance, les institutions de l’Union européenne évoluent donc dans la direction envisagée en 2004. Tous les signes associés à une plus grande intégration, voire à une fédéralisation, sont par contre écartés, à commencer par le terme mé‚me de constitution. Ce nettoyage symbolique concerne également le drapeau bleu à douze étoiles, la devise de l’Union (« Unie dans la diversité ») et son hymne (l’Ode à la joie), qui continuent d’exister mais sans reconnaissance formelle. Le nouveau projet parle plutoÌ‚t de renforcer les parlements nationaux. Il élimine aussi le poste envisagé de ministre européen des affaires étrangères, la référence explicite à une « concurrence libre et non faussée » et l’affirmation de la primauté du droit européen.
Quoi qu’il advienne des négociations de cet automne, l’Europe qui se reconstruit sera donc plus une entité intergouvernementale que supranationale. Ceci n’est pas un tort. D’une part, les citoyens européens eux-mé‚mes se sont montrés réfractaires à l’idée d’une Europe trop intégrée, qui risquerait de miner l’autonomie des États tout en demeurant difficilement imputable. D’autre part, à 27, et incluant maintenant des pays éloignés et très différents par leur histoire, leur tradition et leur niveau de développement, l’Europe peut de plus en plus difficilement se penser comme un super État en devenir. Le moment fondateur espéré par certains— un « We, the people » européen— apparaiÌ‚t désormais inconcevable.
Le défi pour les Européens est de trouver un mode de fonctionnement ne reposant ni sur cet impossible idéal fédéral, ni sur un repli purement gradualiste et technocratique, qui susciterait des soupçons chez ceux qui craignent de voir le projet constitutionnel réintroduit subrepticement.
Pour aborder le problème de façon fructueuse, il faudra sans doute revenir sur les objectifs ultimes de l’Europe. Fruit de négociations laborieuses, le traité constitutionnel de 2004 éludait tout simplement ces questions, en évitant de définir les frontières de l’Europe, le partage des compétences entre les États et les institutions communes, ou mé‚me les finalités de l’intégration.
L’enjeu au cœur de la discussion est maintenant la démocratie. Comment, en effet, les peuples du continent peuvent-ils préserver le controÌ‚le démocratique dont ils disposent sur le plan national, pour des éléments de souveraineté qu’ils mettent en partage?
Si on écarte une improbable démocratie à l’échelle européenne, la clé consiste sans doute à préserver l’autonomie des États tout en permettant des mises en commun sectorielles, pour les États membres qui y consentent. Le politologue italien Giandomenico Majone parle d’une approche confédérale pour décrire cette option, qui permettrait des coopérations renforcées (en termes canadiens des « opting in ») sur une base asymétrique. Olivier Costa et Paul Magnette présentent la mé‚me avenue comme une version rajeunie de la méthode fonctionnaliste utilisée dans les premières années de la Communauté.
En un mot, il s’agit de privilégier des objectifs communs et consentis, avec possibilité de dissidence, plutoÌ‚t qu’un modèle unique, imposé et uniforme. Le résultat ne serait ni pur ni net, mais, comme l’Union européenne actuelle, il permettrait de consolider les acquis et de faire avancer l’intégration, sans réduire tout le projet à sa simple dimension commerciale et monétaire. Éventuellement, le Canada, qui a ses propres blocages politiques et constitutionnels, pourrait peut-être aussi apprendre de l’expérience.
