Après maintes améliorations, le projet de loi C-11 modifiant la Loi sur la radiodiffusion de 1991 constitue une mise à jour qui encadre les entreprises de programmation en ligne et exige qu’elles contribuent au contenu canadien. Elle précise aussi que le système canadien de radiodiffusion doit répondre aux besoins et aux intérêts de la population multiethnique et multiculturelle qu’il dessert. Or, des changements au projet sont nécessaires pour s’assurer que le système canadien de radiodiffusion continue bel et bien à offrir « un service public essentiel pour le maintien et la valorisation de l’identité nationale et de la souveraineté culturelle » du pays, comme le stipule la loi actuelle.

Connu aussi par son titre abrégé, Loi sur la diffusion continue en ligne, le projet de loi C-11 a repris la dernière version du projet de loi C-10, morte au feuilleton au moment du déclenchement des dernières élections fédérales. Il a été modifié à la suite du rapport du comité permanent du patrimoine canadien, avant d’être adopté en troisième lecture à la Chambre des communes le 21 juin 2022. À l’heure actuelle, le projet de loi se trouve devant le Sénat canadien qui menace de le soumettre à un examen tatillon l’automne prochain, retardant davantage son adoption.

Le projet de loi propose au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) d’intégrer des géants du web (comme Netflix, Amazon Prime ou Disney) au système canadien de radiodiffusion tout en respectant la liberté d’expression des internautes. En principe, il ne s’appliquerait pas aux médias sociaux, quoique le CRTC pourrait utiliser son pouvoir discrétionnaire dans certains cas exceptionnels. Mais le projet de loi fait deux poids, deux mesures en traitant différemment les entreprises canadiennes et étrangères.

D’abord le projet de loi C-11 établit une distinction entre les entreprises canadiennes et étrangères. Au lieu d’affirmer que « toutes les entreprises de radiodiffusion sont tenues de faire appel au maximum, et dans tous les cas au moins de manière prédominante, aux ressources — créatrices et autres — canadiennes pour la création et la présentation de leur programmation […] », comme le veut la présente loi, C-11 propose des objectifs distincts pour les entreprises étrangères et les entreprises canadiennes. Pourtant, l’actuel alinéa 3(1)f) offre déjà une échappatoire aux entreprises étrangères en concédant que l’usage de ressources créatrices et autres puisse s’avérer « difficilement réalisable en raison de la nature du service » auquel cas toutes les entreprises de radiodiffusion « devront faire appel aux ressources en question dans toute la mesure du possible ». La Coalition pour la diversité des expressions culturelles (CDEC) suggère une solution de rechange qui réunit les deux composantes de l’alinéa 3(1)f) du projet de loi C-11 en un seul libellé non différencié.

Des exigences parallèles néfastes

La mise en œuvre de cette vision dualiste du projet de loi C-11 risque d’avoir des effets néfastes sur la réglementation de notre système, car elle engendra une course vers le bas entre les entreprises canadiennes et étrangères vis-à-vis les obligations de programmation canadienne. Déjà, les radiodiffuseurs canadiens revendiquent des assouplissements relatifs aux obligations de contenu canadien qui leur sont imposées en conformité avec la loi actuelle. La nouvelle loi leur permettrait d’aligner leurs revendications futures sur des exigences réduites en faveur des géants du Web qui seraient assujetties à un régime minceur parallèle. L’idée d’instaurer une distinction entre les objectifs politiques que devraient poursuivre les entreprises canadiennes et étrangères comporte des dangers pour la création, la production et la présentation d’émissions canadiennes, et par conséquent pour notre identité nationale.

Qui plus est, toute inégalité de traitement entre les entreprises canadiennes et les entreprises étrangères risque de faire l’objet d’un litige avec les États-Unis relatif à la l’Accord Canada–États-Unis–Mexique (ACEUM) — même si la formulation dans le projet de loi C-11 favorise les entreprises étrangères par rapport aux canadiennes.

Cette dualité d’approche se poursuit au niveau du cadre réglementaire qui régirait les entreprises traditionnelles et les entreprises en ligne, surtout américaines. Le projet de loi C-11 propose d’accorder de nouveaux pouvoirs au CRTC pour réglementer par ordonnance, pouvoirs qui seraient utilisés d’abord pour régir les grandes entreprises en ligne, mais qui pourraient aussi s’appliquer éventuellement à des entreprises traditionnelles autorisées par licence (comme les réseaux de TVA ou de la SRC). Or, de telles ordonnances ne seraient pas subordonnées à la tenue d’audiences publiques, alors que l’attribution, la révocation ou la suspension de toute licence continueraient à l’être en conformité avec le paragraphe 18(1) de la loi. Cette inégalité de traitement entre licences et ordonnances risque de soustraire les entreprises en ligne d’un examen public et de contribuer à la création de deux univers fort différents pour les entreprises traditionnelles et les entreprises en ligne.

Des privilèges pour les géants du Web

Le même problème se manifeste sur le plan des appels au Conseil des ministres des décisions du CRTC. Quoique la loi actuelle permette aux membres du public de demander au Conseil des ministres de renvoyer au CRTC une décision pour réexamen, le projet de loi C-11 ne permettrait pas le renvoi d’une ordonnance. Une fois de plus, les entreprises en ligne obtiendraient un privilège qui ne serait pas accordé aux entreprises traditionnelles régies par licence.

Qui plus est, selon la loi actuelle, le Conseil des ministres peut donner des instructions générales au CRTC sous forme d’un décret après avoir invité les intéressés à faire leurs observations à cet égard au ministre du Patrimoine canadien. Or, d’après le paragraphe 8(2) de la loi actuelle, un tel décret doit être renvoyé avant son adoption devant le comité que la Chambre des communes juge approprié. Le projet de loi C-11 élimine cette étape, enlevant au comité de la Chambre l’occasion de l’examiner et privant ainsi les députés de l’opposition d’avoir un véritable mot à dire sur tout projet de décret.

Ce dernier amendement nous préoccupe d’autant plus que le gouvernement refuse de déposer devant la Chambre des communes le texte de décret qu’il affirme vouloir envoyer au CRTC une fois que le projet de loi C-11 sera adopté. De toute évidence, le gouvernement craint une réaction négative des partisans du projet de loi, réaction semblable à celle qui a suivi la divulgation du décret provisoire associé au projet de loi C-10. Comme nous l’avons expliqué dans un article antérieur, ce décret provisoire envoyait au CRTC un message favorisant la dérèglementation du système canadien de radiodiffusion et défaisant ainsi plusieurs des avancés du projet de loi C-11.

Les effets se font déjà sentir

Déjà, le CRTC semble avoir saisi ce message de déréglementation et, voulant devancer le passage du projet de loi C-11 et le décret qui suivra, il a rédigé une décision fort décevante de renouvellement des licences de Radio-Canada pour les cinq prochaines années, décision qui témoigne d’un laissez-faire alarmant. Cette décision a été endossée par seulement trois des cinq membres du panel de conseillers responsable de la décision et a été rejetée par la vice-présidente, radiodiffusion, du CRCT et la conseillère de l’Ontario, qui ont rédigé des opinions dissidentes.

Il est donc crucial que le Sénat, qui étudie en ce moment le projet de loi C-11, mette fin à la vision dualiste qui y est exprimée, et exige le dépôt des instructions provisoires que le gouvernement entend éventuellement mettre en œuvre, et ce, avant sa troisième lecture. 

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Robert Armstrong
Robert Armstrong est conseiller en radiodiffusion auprès des associations de créateurs francophones. Il a été cadre supérieur au CRTC et à Téléfilm Canada, et est l'auteur de Broadcasting Policy in Canada (2e édition, UTP, 2016) et de La télévision au Québec : miroir d’une société (PUL, 2019).

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