Absent du Conseil de sécurité de l’ONU depuis 20 ans, le Canada tente de s’y faire réélire, mais plusieurs facteurs nouveaux militent contre lui.

Le Canada a fait du multilatéralisme une des pierres angulaires de sa politique étrangère. Dans cet esprit, il a régulièrement cherché à figurer parmi les 15 membres du Conseil de sécurité des Nations unies (5 permanents, plus 10 élus pour deux ans) en sollicitant l’un des deux sièges non permanents réservés au groupe « Europe de l’Ouest et autres États » dont il fait partie. Le Canada a réussi à obtenir un siège au Conseil une fois au cours de chaque décennie passée (1948, 1958, 1967, 1977, 1989 et 1999) jusqu’à son échec en 2010. À l’été 2016, le gouvernement libéral de Justin Trudeau a de nouveau présenté la candidature du Canada, pour la période 2021-2022. La pandémie de COVID-19 n’empêchera pas l’élection de se tenir le 17 juin 2020 ; elle mettra en compétition le Canada, la Norvège et l’Irlande.

Il existe une géopolitique du vote, et le Canada n’a pas en main toutes les cartes maîtresses, loin de là. Il est difficile de recenser l’ensemble des facteurs qui entrent en ligne de compte lors d’une pareille élection, mais on peut en déterminer certains dont le poids est significatif : la géographie, la promotion des valeurs, la force de l’engagement en faveur de la paix et de la sécurité internationales, la présence dans le monde et la prise en compte des intérêts et demandes particulières des États appelés à voter. Aucun de ces éléments ne peut à lui seul faire pencher la balance, mais la combinaison de plusieurs d’entre eux peut se révéler déterminante.

Le facteur géographique

À l’ONU, le Canada est membre d’un étrange groupe régional, associé qu’il est avec l’Australie, la Nouvelle-Zélande et Israël, aux 24 pays de l’Europe de l’Ouest. Au sein de cet ensemble, le Canada a très peu d’amis naturels, au contraire de ses deux compétiteurs, la Norvège et l’Irlande. Qui plus est, les 23 pays d’Europe orientale, dont 10 sont maintenant membres de l’Union européenne et 14 de l’OTAN, tendent à s’aligner sur ceux de l’Europe occidentale. Il est de notoriété publique que les 47 États européens appuient généralement aux élections les candidats européens au détriment des autres. Ainsi, Israël n’a jamais été élu au Conseil de sécurité ; en 2018, il a retiré sa candidature devant le peu d’enthousiasme qu’elle suscitait.

Jusqu’à son élection pour la période 1999-2000, le Canada a constamment bénéficié de l’appui européen, principalement à cause de son importante contribution aux opérations de maintien de la paix et de son activisme diplomatique. Lors de l’élection pour la période 2011-2012, sa défaite a pourtant été cuisante au deuxième tour face au Portugal. Les causes en sont multiples, mais on constate un appétit croissant de certains pays européens pour siéger régulièrement au Conseil. Au moment où le Canada avait annoncé sa candidature en 2004, il n’y avait qu’un autre pays sur les rangs, le Portugal. L’élection avait toutes les apparences d’une formalité puisqu’il y avait deux sièges à combler. Mais deux ans plus tard, l’Allemagne annonçait subitement son entrée dans la course, sans même informer les autres membres du groupe régional, et fut élue.

Bien entendu, certains pays européens n’ont siégé qu’une seule fois au Conseil, voire pas du tout, mais il est problématique qu’une puissance moyenne comme le Canada, membre du G7, du G20 et de l’OTAN, peine à s’y faire une place.

Cette diplomatie plus combative n’est pas propre à l’Allemagne. On l’a observée aussi chez d’autres pays européens désireux de siéger le plus souvent possible au Conseil de sécurité afin de promouvoir le multilatéralisme et de défendre leurs intérêts politiques et diplomatiques ; elle s’exerce au détriment des États non européens du groupe régional. Ainsi, au cours des 20 années où le Canada a été absent du Conseil, l’Allemagne a été élue trois fois, l’Italie, la Belgique et l’Espagne l’ont été deux fois, mais l’Australie et la Nouvelle-Zélande seulement une fois. Bien entendu, certains pays européens n’ont siégé qu’une seule fois au Conseil, voire pas du tout, mais il est problématique qu’une puissance moyenne comme le Canada, membre du G7, du G20 et de l’OTAN, peine à s’y faire une place. Il faut maintenant se demander si la défaite du Canada il y a 10 ans était un simple accident de parcours ou plutôt le symptôme d’un problème structurel plus profond lié à son appartenance à ce groupe régional. 

La promotion des valeurs

Le Canada s’est taillé au fil des décennies une solide réputation de défenseur des droits de la personne, de l’égalité homme-femme et de la démocratie, et de promoteur du développement du droit international.

Ce positionnement lui a été bénéfique. Ainsi, lors de son élection au Conseil pour la période 1999-2000, le Canada a récolté les fruits de l’activisme diplomatique qui l’avait placé au cœur de la signature des traités sur l’interdiction des mines antipersonnel (1997) et sur la création de la Cour pénale internationale (1998). Pendant son mandat au Conseil, il a aussi lancé le débat sur la « responsabilité de protéger », un concept visant à protéger les populations en danger que l’ONU a adopté quelques années plus tard.

La promotion de la justice et du droit internationaux peut-elle de nouveau être un facteur de succès pour le Canada à l’élection de juin 2020 ? Le monde est devenu plus dur ces derniers temps, et le pouvoir de contraindre (« hard power ») a déclassé le pouvoir de convaincre (« soft power ») dans les relations internationales. Les États sont devenus moins réceptifs aux discours en faveur de valeurs et de normes. En même temps, le « soft power » est aussi au cœur des programmes de l’Irlande et de la Norvège dans leur quête d’un siège au Conseil de sécurité. Dans ces circonstances, il se peut que cet aspect ne soit pas déterminant au moment du vote.

L’engagement en faveur de la paix et de la sécurité internationales

Selon la Charte de l’ONU, un des critères dont doit tenir compte l’Assemblée générale dans l’élection d’un membre à un siège non permanent est sa contribution au maintien de la paix et de la sécurité internationales. D’abord centré sur la participation aux opérations de maintien de la paix, ce critère a recouvert d’autres activités (lutte contre le terrorisme et la prolifération nucléaire, protection des civils, etc.) au fur et à mesure que le Conseil élargissait ses attributions. À l’heure actuelle, le Canada fait sa part au chapitre de ces nouvelles activités, mais il a complètement délaissé les missions de maintien de la paix qu’il avait pourtant contribué à créer en 1956 lors de la crise de Suez. En octobre 2019, le Canada comptait 45 Casques bleus déployés dans le monde, la Norvège 135 et l’Irlande 623.

Le conflit israélo-palestinien est une autre question de paix et de sécurité où le Canada s’est éloigné du consensus international depuis une quinzaine d’années en s’alignant sur les positions israéliennes et américaines. Dans la majorité des résolutions adoptées à l’Assemblée générale chaque année concernant la Palestine et d’autres questions proche-orientales, le Canada vote désormais contre. L’Irlande et la Norvège votent généralement pour. Ce comportement est largement connu à l’ONU, et il est l’un des facteurs ayant contribué à la défaite du Canada il y a 10 ans.

Enfin, depuis une vingtaine d’années, le Conseil a élargi la notion de sécurité pour y inclure les questions sanitaires. Il a qualifié le sida en 2000 et l’épidémie d’Ebola en Afrique de l’Ouest en 2014 de « menaces à la paix et à la sécurité internationales ». La COVID-19, qui touche 195 pays, relève aussi de cette définition. Face à ce nouveau virus, le Canada a tardé à réagir. La Norvège a rapidement soumis une résolution sur ce sujet à l’Assemblée générale de l’ONU, et l’Irlande a annoncé qu’elle quadruplait sa contribution au financement de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) après la décision des États-Unis de geler la leur. Le Canada a été le dernier pays occidental à défendre l’utilité de l’OMS.

La présence canadienne dans le monde

Les anglophones ont une belle expression pour inciter une personne ou un pays à marquer sa présence : « show the flag ». À ce chapitre, le Canada, puissance moyenne de 37 millions d’habitants, tire de l’arrière par rapport à ses deux concurrents, l’Irlande et la Norvège, peuplés chacun de 5 millions d’habitants. Sur deux plans, l’aide au développement et la présence diplomatique, le contraste est saisissant.

Il y a plus de 40 ans, l’ancien premier ministre Lester B. Pearson a formulé le vœu que les pays développés consacrent 0,7 % de leur PNB à l’aide au développement. La contribution du Canada, elle, est aujourd’hui à 0,26 %, derrière celles de l’Irlande (0,32 %) et de la Norvège (1,0 %).

Il y a plus de 40 ans, l’ancien premier ministre Lester B. Pearson a formulé le vœu que les pays développés consacrent 0,7 % de leur PNB à l’aide au développement. Plusieurs pays occidentaux ont depuis atteint sinon dépassé cet objectif. La contribution du Canada, elle, est aujourd’hui à 0,26 %, derrière celles de l’Irlande (0,32 %) et de la Norvège (1,0 %). En fait de représentation diplomatique, le Canada a une légère avance sur ses deux concurrents, mais sa taille devrait lui permettre de faire beaucoup mieux. En 2019, selon une compilation de l’Institut Lowy, un centre de recherche australien sur les affaires internationales, le Canada comptait dans le monde 96 ambassades, la Norvège 79 et l’Irlande 66. Ces chiffres masquent toutefois certaines données intéressantes pour l’actuelle campagne pour le Conseil de sécurité. Ainsi, en Europe, l’Irlande a une présence très forte. Elle dispose d’une ambassade dans chacun des 27 autres pays membres de l’Union européenne (avant le départ du Royaume-Uni), ce qui n’est pas le cas de la Norvège et du Canada. En Afrique, bloc comptant le plus grand nombre d’électeurs à l’ONU avec 54 États membres, le Canada possède 22 ambassades, la Norvège 20 et l’Irlande 12.

Les demandes des États électeurs

La campagne pour un siège non permanent au Conseil de sécurité est une campagne électorale comme les autres : il faut serrer des mains et offrir quelque chose aux électeurs. Dans le cas présent, on remarque un contraste étonnant entre le comportement du Canada et celui de la Norvège et de l’Irlande. Tous les candidats qui aspirent à un siège au Conseil se doivent de courtiser les pays africains. En quatre ans au pouvoir, Justin Trudeau a passé quelques heures au Liberia et s’est rendu à Madagascar, au Sénégal et en Éthiopie. Après avoir refusé une première invitation, il a finalement assisté en février 2020 au sommet de l’Union africaine à Addis-Abeba pour y rencontrer les leaders du continent. Par contraste, Angela Merkel avait organisé un sommet de chefs d’État africains à Berlin même et s’était rendue dans 10 pays africains avant l’élection de l’Allemagne pour la période 2019-2020.

Le premier ministre irlandais est allé seulement en Éthiopie, mais sur un autre plan, son gouvernement n’a pas chômé : il a ouvert deux nouvelles ambassades sur le continent en 2019 et promet d’en ouvrir deux autres dans les prochaines années. Cette offensive diplomatique n’est qu’un aspect d’un vaste plan décrit dans un document de 73 pages, Global Ireland, publié il y a deux ans et détaillant toute la stratégie de politique étrangère et de défense du gouvernement pour les prochaines années. Chaque continent, presque chaque pays, s’y voit offrir quelque chose. Aucun document de la sorte n’existe pour le Canada.

Pourtant, les États formulent régulièrement des demandes bien précises au Canada, et je peux en témoigner. En 2016, j’ai accompagné le ministre des Affaires étrangères, Stéphane Dion, à des rencontres avec une trentaine de ses homologues d’Amérique latine, d’Afrique et d’Europe. Chaque fois, plusieurs des sujets suivants sont revenus dans les conversations : allégement des procédures d’obtention de visas, ouverture d’une mission diplomatique, signature d’un accord sur la promotion et la protection des investissements étrangers et d’un accord sur la double imposition, et obtention ou augmentation d’une assistance humanitaire ou technique. Les idées comptent dans une campagne, mais c’est aussi à propos d’avantages très concrets qu’une élection se gagne ou se perd

Les États-Unis de Donald Trump voteront-ils pour le Canada ? Nos mauvaises relations avec la Chine, l’Inde, la Russie et l’Arabie saoudite inciteront-elles ces puissances à nuire au Canada le jour du vote à l’Assemblée générale ?

Si certains facteurs susceptibles d’influencer l’élection peuvent être assez bien cernés, d’autres relèvent de la supposition. Les États-Unis de Donald Trump voteront-ils pour le Canada ? Nos mauvaises relations avec la Chine, l’Inde, la Russie et l’Arabie saoudite inciteront-elles ces puissances à nuire au Canada le jour du vote à l’Assemblée générale ? Le Canada a besoin de 129 votes sur 193 pour être élu ; il ne faut donc que 65 votes hostiles pour empêcher sa victoire au premier tour et forcer un deuxième tour, lequel pourrait se révéler fatal. Il faut rappeler ici le résultat du scrutin d’octobre 2010. Lorsque le ministre des Affaires étrangères Lawrence Cannon est arrivé à New York pour assister au vote, il a déclaré disposer de 135 lettres d’appui, donc amplement de quoi être élu (il fallait 128 votes sur 192 membres à cette époque). Au premier tour, l’Allemagne a obtenu 128 votes et a emporté l’un des deux sièges, suivie du Portugal avec 122 votes et du Canada avec 114. Au deuxième tour, le Portugal a recueilli 113 votes contre 78 pour le Canada, lequel s’est alors retiré de la course.

Le scrutin de juin 2020 est secret et les surprises sont toujours possibles. On peut toutefois affirmer sans risque de se tromper que l’élection du Canada est loin d’être acquise.

Photo : Débat au sommet sur le maintien de la paix au Conseil de sécurité de l’ONU, New York, le 20 septembre 2017. Shutterstock / Drop of Light.