Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 ont nettement changé les perceptions de l’environnement international de la défense et de la sécurité et ont mis l’accent de nouveau sur le besoin de favoriser la coopération entre les nations afin de protéger leurs citoyens et leur économie. Le renforcement de la coopération est surtout essentiel pour le Canada et les États-Unis, deux nations à sensibilités culturelles analogues qui partagent des approches maritimes et une frontière commune de 8 891 kilomètres. Deux nations qui ont une longue histoire de soutien mutuel en tant que bons voisins et alliés, et dont les économies ont des relations d’interdépendance supérieures à celles pouvant exister entre deux autres pays dans le monde.

Le changement dans le contexte de la menace et l’interdépendence économique entre nos deux pays sont les deux principales raisons qui justifient le renforcement de nos relations sur le plan de la défense et de la sécurité et qui requièrent une vision pour le futur reflétant ces réalités. Alors que l’on se doit de demeurer alerte contre la menace stratégique nucléaire symétrique illustrée par l’affrontement bipolaire de l’ère de la guerre froide, la menace asymétrique de notre époque est beaucoup plus complexe. Cette nouvelle menace couvre tous les domaines, est sans frontières, et nécessite des ajustements substantiels au niveau stratégique, opérationnel et tactique. Dans ce contexte, les aspects de défense et de sécurité ne peuvent é‚tre abordés séparément si notre objectif commun est de diminuer les écarts et de remplir les vides qui pourraient é‚tre exploités par un adversaire pour causer la peur, l’instabilité et l’interférence dans nos échanges commerciaux. Compte tenu du volume de ces échanges évalué à 1,8 milliard de dollars par jour, notre intégration économique peut donc é‚tre considérée comme notre centre de gravité sur le plan binational. Dans ce sens, le partage d’information entre le Canada et les États-Unis est donc essentiel pour renforcer notre défense et notre sécurité combinées.

Les relations de défense actuelles entre les États-Unis et le Canada datent de 1938. Lors d’un discours spécial à l’université Queen’s, le président Franklin Roosevelt avait annoncé que le people américain ne resterait pas immobile si la souveraineté du territoire canadien était menacée par un autre empire. Le premier ministre Mackenzie King avait répondu quelques jours plus tard que nous aussi avions nos obligations, à titre de voisins et de bons amis. L’une d’entre elles était de voir à mettre notre pays à l’abri de toute attaque ou invasion, dans toute la mesure où nous pouvions le faire, et, si jamais l’occasion se présentait, de faire en sorte que des forces ennemies ne puissent pas atteindre les États-Unis par terre, par mer ou par air en passant par le territoire canadien.

Ces déclarations ainsi que la Déclaration d’Ogdensburg de 1940 constituent le fondement des relations de défense que partagent aujourd’hui nos deux pays. Les points essentiels établissent que l’Amérique du Nord constitue un théaÌ‚tre militaire unique, que chaque pays a le devoir d’aider l’autre à se défendre et que cela s’accomplira ensemble.

En ce qui concerne la période des 47 ans précédant les attaques du 11 septembre, trois organismes ont formé le noyau du cadre de défense Canada–États-Unis : la Commission permanente mixte de défense (CPMD) ; le Comité de coopération militaire (CCM) ; et le Commandement de la défense aérospaciale de l’Amérique du Nord (NORAD).

Suite aux attentats du 11 septembre, la mission de NORAD s’est ajustée pour aborder les menaces tant internes qu’externes au continent et la déclaration « Smart Border » entre le Canada et les États-Unis a été signée dans les trois mois qui ont suivi. En plus de ces initiatives, nos deux nations ont créé indépendamment de nouveaux organismes nationaux de défense et de sécurité. Nous comptons maintenant six principaux organismes de défense et de sécurité au Canada et aux États-Unis : NORAD ; United States Department of Justice/Federal Bureau of Investigation (DOJ/FBI) ; Department of Homeland Security (DHS) des États-Unis ; Sécurité publique et Protection civile Canada (SPPCC) ; Commandement Canada (COM Canada) ; US Northern Command (USNORTHCOM).

Étant donné que les quatre derniers organismes de défense et de sécurité sont nouveaux, bon nombre de mécanismes de communication et de coordination parmi ces six organismes doivent é‚tre améliorés afin d’assurer la meilleure réponse possible à des menaces ou à des sinistres communs.

Contrairement au NORAD, au CCM et à la CPMD qui sont centrés sur l’échelle binationale, les organismes nationaux de défense et de sécurité nouvellement créés sont centrés sur l’échelle nationale. Il y a donc un besoin nouveau et continu de coopération binationale, multinationale et/ou continentale parmi ces nouveaux organismes afin de mener des efforts outre-frontière de façon systématique.

Les attaques du 11 septembre ont également poussé les hauts responsables à discuter des moyens permettant d’améliorer la sécurité des citoyens des deux pays. Un résultat de ces discussions a été la création d’un groupe de planification binational (GPB) par l’entremise d’un « Accord d’amélioration de la coopération militaire » signé en décembre 2002 par le ministre canadien des Affaires étrangères et par le secrétaire d’État des États-Unis. L’accord et le mandat ont donné comme taÌ‚che au GPB d’élaborer des plans d’urgence détaillés binationaux de soutien maritime, terrestre et civil, ainsi que des arrangements de prise de décision dans l’éventualité où des menaces, des attaques, des incidents ou des situations d’urgence nécessiteraient des réponses binationales militaires ou civiles/militaires afin de préserver la sécurité du Canada ou des États-Unis.

Dans le cadre de son mandat défini par le chef d’état-major de la Défense canadienne et le président de l’instance collégiale des chefs d’étatmajors américains, le GPB s’est vu attribuer les taÌ‚ches suivantes :

• Procéder à des examens de tous les plans et protocoles de soutien militaire actuels liant le Canada et les États-Unis ;

• Préparer des plans d’urgence binationaux afin de répondre à des menaces, à des attaques et à d’autres urgences de grande ampleur ;

• Maintenir la prise de conscience des situations susceptibles de s’aggraver par l’entremise d’activités de surveillance maritime ;

• Concevoir et planifier des exercices et des programmes d’entraiÌ‚nement conjoints et y participer ; valider les plans avant approbation ;

• Établir des mécanismes de coordination appropriés auprès des organismes fédéraux canadiens et américains pertinents.

Au cours de son mandat de trois ans et demi, couvrant une période difficile dans les relations entre le Canada et les États-Unis, le GPB a eu un impact important sur la coopération en matière de défense et de sécurité Canada–États-Unis. Parmi ses réalisations clés, on retrouve les suivantes :

• a rédigé un nouveau document de base sur la défense canadoaméricaine pour approbation supérieure et coordonné l’élaboration d’un plan de défense combiné, ainsi que d’un plan conjoint d’aide aux autorités civiles afin de coordonner le soutien militaire binational aux autorités civiles ;

• a assuré la présence des Forces canadiennes au Centre des opérations interarmées du Commandement de l’Amérique du Nord, qui a porté fruit au cours de l’opération Katrina, lorsque les militaires, l’équipement et les navires des Forces canadiennes ont été déployés dans la région de La Nouvelle-Orléans ;

• a mis sur pied une bibliothèque de documents binationale renfermant plus de 850 documents et accords entre divers niveaux de gouvernement et organismes gouvernementaux, une compilation réussie pour la première fois ;

• a publié deux rapports : un intérimaire en octobre 2004, énumérant 42 domaines supplémentaires à étudier, et un autre final en 2006 avec 32 recommandations importantes sur la façon de renforcer la coopération Canada–États-Unis en matière de défense et de sécurité ;

• a amélioré la mise en commun du renseignement stratégique sur la détection et l’alerte maritimes entre le Canada et les États-Unis, a joué un roÌ‚le clé dans la revitalisation du Comité de coopération militaire et exercé une influence sur l’avenir de la Commission permanente mixte de défense ;

• a élaboré des exercices et des directives binationaux conçus pour éprouver des plans en cours d’élaboration et de l’entraiÌ‚nement dans le cadre d’opérations interarmées et y a participé ;

• a aidé à définir la relation entre le NORAD, le US Northern Command et le Commandement Canada ;

• a aidé à renforcer les relations entre les organismes existants.

Le GPB a conclu qu’un nouveau cadre de défense et de sécurité est nécessaire pour synchroniser tous les intervenants dans le contexte de l’après 11 septembre, qui est caractérisé par des changements continus et le besoin de réponses plus rapides dans les domaines aérospatial, maritime, terrestre et électronique. Trois niveaux distincts, chacun avec son propre ensemble défini de fonctions, caractérisent ce cadre de défense Canada-U.S. (CANUS).

Le niveau politique/diplomatique met l’accent sur la coordination stratégique parmi les dirigeants politiques et militaires supérieurs CANUS. La CPMD constitue l’organisme binational de niveau supérieur sur le plan politique et diplomatique et sa fonction essentielle consiste à veiller à la coordination et à la synchronisation entre les instruments de pouvoir nationaux canadiens et américains. La CPMD fournit l’occasion aux décideurs CANUS de haut rang de discuter de questions de défense et de sécurité binationales en temps opportun, présente des recommandations clés et relève directement du premier ministre du Canada et du président des États-Unis en ce qui concerne les questions liées à la défense et à la sécurité.

Le niveau stratégique/national met l’accent sur la coordination stratégique/nationale entre les intervenants militaires supérieurs de l’État-major stratégique interarmées des Forces canadiennes (EMSI FC) et le U.S. Joint Staff. Parmi les fonctions importantes au niveau stratégique/national, on retrouve : l’élaboration de politiques et de documents binationaux ou multinationaux tels que la mise à jour du document de base sur la défense CANUS, les programmes de coordination binationaux (p. ex., le partage d’information), les besoins en matière d’interopérabilité (p. ex., l’architecture de commandement et de controÌ‚le ou la coordination d’exercices communs), les initiatives de transformation et la doctrine— interarmées et combinées. Le CCM s’est récemment vu attribuer un nouvel objectif en tant que lien stratégique principal entre l’EMSI canadien et le U.S. Joint Staff et coordonnera maintenant les questions militaires binationales parmi les intervenants clés au niveau stratégique.

Le niveau théaÌ‚tre stratégique/opérationnel met l’accent sur la coordination parmi NORAD, le Commandement Canada et le US Northern Command. Parmi les fonctions importantes à ce niveau, on retrouve le partage d’information et de renseignement, la planification collaborative/coopérative, la coordination d’opérations quotidiennes, l’instruction et les exercices interarmées et combinés, la capacité réseaucentrique et la coopération entre organismes. Les mécanismes de coordination entre ces trois organismes commencent à se formaliser, mais il est important de signaler qu’ils ne sont pas symétriques. Le NORAD est un organisme binational qui met l’accent sur le domaine aérospatial et qui est organisé régionalement ; sa mission a récemment été étendue pour comprendre l’alerte maritime. Commandement Canada, de son coÌ‚té, est un organisme national centré sur l’échelle régionale. Il est organisé avec des forces opérationnelles interarmées subordonnées avec des forces affectées. Enfin, le US Northern Command est également un commandement national centré sur l’échelle régionale qui comprend neuf pays dans sa zone de responsabilité. Il est organisé avec des commandants fonctionnels et des forces opérationnelles interarmées subordonnées.

Étant donné que le Groupe de planification binational ne constituait pas un organisme de prise de décisions, son objectif consistait à trouver des occasions d’amélioration, à les transmettre et à fournir des concepts ou des recommandations sur chacune des taÌ‚ches. Voici un bref résumé des conclusions et recommandations clés du GPB.

Le Groupe de planification binational a conclu que, d’un point de vue national, tant le Canada que les États-Unis ont exprimé le besoin de renforcement de la coopération en matière de sécurité dans leurs documents de stratégie nationale ainsi que dans le partenariat pour la prospérité et la sécurité signé par le Canada, les États-Unis et le Mexique en 2005. Cependant, une vision d’ensemble pour les organismes de défense et de sécurité continentale entre le Canada et les États-Unis n’existe pas. La plus importante recommandation consiste donc en l’élaboration d’un énoncé de vision combinée des gouvernements du Canada et des États-Unis. Cette vision combinée a pour objectif de fournir l’orientation et l’autorité permettant le renforcement de la coordination et de la coopération parmi nos organismes de politique étrangère, de défense et de sécurité afin d’atteindre un niveau de renforcement de coopération dans tous les domaines (terre, mer, et « cyber ») comparable à celui qui existe actuellement dans le NORAD.

Cette vision combinée devrait é‚tre mise en œuvre par un « Accord global en matière de défense et de sécurité » entre le Canada et les États-Unis qui met l’accent sur une approche continentale à la défense et à la sécurité CANUS. Ce nouvel accord fournirait une orientation, une direction et une autorité au Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord, au Commandement Canada, au US Northern Command, ainsi qu’à certains organismes de sécurité pour l’élaboration de plans, la mise en place du partage d’information binational continu, l’élaboration d’architectures de communication, la tenue d’instruction et d’exercices interarmées, combinés et interorganismes, ainsi que l’élaboration de mécanismes de coordination, y compris des accords parmi les intervenants militaires et les communautés de sécurité intérieure et de politique étrangère. Ce nouvel accord permettrait un changement de paradigme et de cultures dépassées, créant des plans, des politiques, des procédures et des exercices plus efficaces. Le résultat est que les peuples canadien et américain deviendraient moins vulnérables aux menaces d’origine humaine et naturelle.

En plus de l’élaboration d’une vision combinée et d’un accord global en matière de défense et de sécurité, le GPB a présenté 31 autres recommandations dans les domaines suivants :

• Le partage d’information : Élaborer un accord et des procédures de partage d’information parmi des organismes gouvernementaux clés de défense et de sécurité de façon que ces organismes passeraient d’un paradigme « besoin de savoir » à un paradigme « besoin de partager ».

• Le commandement, le controÌ‚le, les communications, l’architecture d’ordinateur et l’interopérabilité : Élaborer des initiatives et des architectures compatibles d’interopérabilité afin de permettre un partage d’information plus opportun et efficace.

• La vision des trois commandements : Au niveau stratégiquenational, élaborer et diffuser une vision continentale de l’avenir des relations militaires entre le Canada et les États-Unis. Elle devrait donner un aperçu de la relation voulue entre le NORAD, le US Northern Command et le Commandement Canada, ainsi que fournir une vision de la relation future parmi ces commandements.

• L’examen et l’élaboration de plans CANUS : Établir des mécanismes de coordination ou des organismes de planification afin de faciliter la planification délibérée, efficace et effective afin de combler les lacunes aux niveaux stratégique-théaÌ‚tre et opérationnel parmi le NORAD, le COM Canada et le US NORTHCOM.

• Les exercises, l’instruction et la validation : Élaborer une liste de taÌ‚ches essentielles de missions combinées et interarmées, interorganismes, intergouvernementale et binationale qui soutient un programme d’exercice pluriannuel qui créerait une synergie dans les efforts de soutien civil et de défense.

Les dirigeants politiques et militaires doivent évaluer, dans son ensemble, le cadre Canada et États-Unis qui se dessine. Au fur et à mesure que les organismes évoluent, il est important de s’assurer que les fonctions essentielles demeurent en place et qu’elles soient rationalisées dans le contexte de ce cadre de défense CANUS. Les changements dans les organismes nationaux ou binationaux auront une incidence sur le cadre dans son ensemble et les effets de ces changements doivent é‚tre examinés et évalués de façon continue. Le cadre CANUS dispose d’organismes de défense et de sécurité nouveaux et anciens.

Dans son rapport final, le GPB a donc proposé quatre concepts pour étude par les intervenants et décideurs clés afin de déterminer les relations futures parmi les organismes de défense et de sécurité CANUS. Ces concepts ont pour but de stimuler la discussion parmi les communautés de défense et de sécurité. Ils fournissent également une analyse des impacts politiques et opérationels de chacun afin que des choix informés pour l’avenir puissent é‚tre dévelopés par les intervenants clés des divers organismes impliqués. Tous ces concepts se fondent sur les principes qui ont contribué à la réussite de NORAD au cours des dernières décennies : la flexibilité, une approche continentale de la défense mutuelle et des Canadiens et des Américains travaillant coÌ‚te à coÌ‚te pour aborder des questions de préoccupation commune. Parmi les critères clés énoncés dans chaque concept, le roÌ‚le central que joue le partage de renseignement et d’information est vital et se doit de refléter de façon concrète le besoin de partager et non de protéger l’information, et ce, tout en respectant les législations nationales. Et finalement, tous les concepts présentés dans le rapport final dépendent de l’établissement de mécanismes de coordination robustes parmi tous les partenaires de défense et de sécurité.

En élaborant les options pour définir les relations futures entre les organismes de défense et de sécurité des deux pays, les intervenants et décideurs clés peuvent utiliser les éléments spécifiques et d’analyse de chacun des concepts trouvés dans le rapport final du GPB. D’ailleurs, le GPB suggère que chacune des options découle d’une vision commune pour l’avenir de la défense et de la sécurité CANUS afin de fournir une unité d’efforts pour nos institutions et nos organismes de façon à mieux faire face aux menaces actuelles et futures auxquelles les deux nations sont ou seront confrontées. Sans une vision concrète qui reflète le vouloir politique et la fermeté d’action, les relations organisationnelles peuvent évoluer au hasard plutoÌ‚t que de façon planifiée.

Une analogie du début de la guerre froide peut nous aider à mieux comprendre l’évolution et l’ampleur des changements dont nous sommes témoins en matière de défense et de sécurité continentales depuis les attaques terroristes du 11 septembre 2001. Il aura fallu treize années après la Deuxième Guerre mondiale pour que NORAD soit établi, et ainsi formaliser la relation canado-américaine en matière de défense dans l’esprit de la Déclaration d’Ogdensburg de 1940 et la suite de la montée en puissance de l’Union soviétique. Ainsi, cinq ans après les événements du 11 septembre, on peut qualifier d’évolutionniste la relation Canada-US sur le plan défense et sécurité. On peut également caractériser les ajustements sur le plan défense et sécurité d’ad hoc et principalement motivés par des enjeux nationaux et en réponse aux attentats du 11 septembre.

De façon générale, le rapport final du GPB a été très bien reçu par les principaux intervenants supérieurs des deux pays et fait l’objet d’une révision détaillée. Plusieurs des recommandations au niveau tactique et opérationnel sont déjà en voie d’é‚tre mises en application dans la mesure du possible. Cependant, il est important de garder en perspective les facteurs temps, technologiques, et politiques qui viennent tous jouer un roÌ‚le compte tenu des réalités actuelles. Les conclusions et les recommandations du rapport surviennent à une période de grandes transformations au sein des Forces canadiennes et d’ajustements organisationnels au niveau national des deux coÌ‚tés de la frontière.

L’articulation d’une vision combinée et sa mise en œuvre par le biais d’un « Accord global en matière de défense et de sécurité » sur le plan stratégique représentent un défi de taille, compte tenu de la complexité de ce dossier et du nombre d’intervenants et d’organismes impliqués. Néanmoins, le GPB est convaincu de leurs importances pour adopter formellement et consolider la relation canado-américaine en matière de défense et de sécurité dans le contexte de la menace asymétrique et de la protection de nos échanges commerciaux pour des décennies à venir.

Le renouvellement récent de l’accord NORAD, introduisant l’extension de sa mission pour inclure l’alerte maritime, constitue une étape importante pour améliorer la défense et la sécurité de l’Amérique du Nord. Cependant, il ne représente pas un état final de notre relation avec les

États-Unis en matière de défense et de sécurité— il y a encore beaucoup à faire. Dans ce sens, le rapport final du GPB devrait avoir un effet catalyseur pour renforcer nos relations transfrontalières avec les États-Unis.

Le rapport complet (en anglais seulement) est disponible à www.canadianally.com/bpg