Le débat s’intensifie depuis quelques mois entre partisans d’un Québec « lucide » et défenseurs d’un Québec « solidaire ». Par sites Internet interposés, chaque partie avance ses arguments : pour les uns, le train de vie trop dispendieux de l’État menacerait la bonne santé économique du pays, alors que pour les autres, au contraire, l’État doit maintenir son roÌ‚le pour assurer l’égalité entre les citoyens à une époque de dérégulation économique massive. Des personnalités politiques ayant connu de récents succès électoraux, comme Pauline Marois ou Nicolas Sarkozy, s’inscrivent pleinement dans cette polémique, prenant ou non position en faveur d’un plus grand libéralisme économique.
Dans les débats publics, il est frappant de constater que partisans et détracteurs de l’État-providence partent parfois d’un mé‚me postulat : celui-ci freinerait la compétitivité économique, mais permettrait en contrepartie une répartition plus équitable des richesses. à partir de là, les approches divergent : la gauche estime qu’il est juste que les transferts sociaux— fussent-ils au détriment de la performance des entreprises— bénéficient aux plus pauvres ; la droite jugeant de son coÌ‚té qu’une telle politique favorise l’assistanat et pèse sur les éléments les plus productifs de la société. Le terme de « lucide » laisse d’ailleurs supposer un plus grand pragmatisme, une approche plus réaliste des défis économiques à venir, nous enjoignant de renoncer à certains avantages de nos systèmes sociaux pour mieux assurer notre futur. La concurrence internationale (de la Chine et de l’Inde notamment) est alors brandie comme une menace pour le confort des pays industrialisés, contraints de s’adapter ou de périr face aux nuées de travailleurs à bas salaires qui ne s’encombrent pas d’artifices tels que l’assurance-maladie et le congé parental.
Derrière cette polémique, la question du devenir et de la légitimité de l’État-providence apparaiÌ‚t en filigrane. Le débat semble ainsi partagé par une stricte dichotomie pour/contre allant parfois jusqu’à la caricature. Le phénomène n’est d’ailleurs pas limité au seul Québec, mais traverse l’ensemble des pays industrialisés : aux États-Unis, en Italie, en France et en Allemagne, droite et gauche s’opposent sur le thème de la pérennité de l’État-providence.
J’entends montrer ici que, si certains arguments avancés par l’un et l’autre camp sont pertinents, la virulence du débat nuit à la clarté des concepts. Ainsi, le discours des « solidaires » (avec, dans leur sillage, une partie de la gauche européenne) semble trop souvent considérer l’État-providence comme une fin en soi et mesurer le degré d’équité d’une société au montant de ses dépenses sociales. La droite, quant à elle, au lieu de souligner le caractère fallacieux de cette analogie, argumente souvent en opposant dogmatiquement performance économique et État-providence.
En réalité, ce dernier n’est pas toujours synonyme de solidarité, et nous verrons que les pays dont les dépenses sociales sont les plus fortes ne sont pas nécessairement les plus égalitaires. à l’inverse, des prélèvements sociaux élevés n’entravent pas obligatoirement la performance économique, comme le prouve l’exemple des pays d’Europe du Nord.
Afin de dissiper ces confusions, un détour par le vieux continent peut s’avérer instructif pour mieux saisir la portée des politiques publiques menées ces dernières années.
Loin de constituer une entité homogène, l’État-providence renvoie à des systèmes de protection sociale différents, émanant eux-mé‚mes d’histoires nationales différentes. Le chercheur danois Gà¸sta Esping-Andersen regroupe ceux-ci en fonction de trois idéal-types : le modèle social-démocrate qui comprend les pays scandinaves, le modèle libéral correspondant aux pays anglo-saxons et le modèle corporatisteconservateur d’Europe continentale. S’appuyant sur une quantité impressionnante de données, l’auteur démontre que les systèmes de protection sociale n’impliquent pas tous une redistribution efficace des richesses, certains entretenant mé‚me les inégalités.
Attardons-nous sur le modèle corporatiste-conservateur, dominant en Europe occidentale. L’analyse de son fonctionnement laisse apparaiÌ‚tre que les inégalités résultent en partie des politiques menées par l’État. Je retiendrai ici trois domaines dans lesquels l’Étatprovidence joue un roÌ‚le préjudiciable : le mode de financement des mesures sociales, la limitation du temps de travail et la création d’entreprises.
Premièrement, le système de solidarité sociale de type européen continental est financé par le biais de prélèvements fiscaux effectués principalement sur les charges sociales et sur les salaires : employeurs et employés se partagent la note et allouent une partie de leurs revenus à la collectivité. à titre d’exemple, en France, lorsqu’un patron débourse 100 euros (charges patronales comprises) pour rémunérer un employé, ce dernier perçoit seulement 34,72 euros après avoir payé impoÌ‚ts et charges. Ce mode de fonctionnement constitue un obstacle considérable à l’embauche, spécialement pour les travailleurs non qualifiés (un quart de la population active) qui se trouvent exclus des mécanismes du marché de par le couÌ‚t prohibitif de leur main-d’œuvre.
à l’inverse, le modèle d’Étatprovidence social-démocrate privilégie une structure de financement des dépenses publiques radicalement différente : les prélèvements obligatoires, qui sont d’ailleurs parmi les plus élevés au monde, reposent essentiellement sur la taxe de vente et l’impoÌ‚t sur le revenu (qui représente près de 30 p. 100 du PIB au Danemark contre 9,5 p. 100 en Allemagne, 10,1 p. 100 en France et 12,9 p. 100 en Italie selon les chiffres de l’OCDE de 2004) et non pas sur les cotisations des employeurs (ces dernières atteignant seulement 9,3 p. 100 des recettes de protection sociale au Danemark contre 45,9 en France). Financée par l’impoÌ‚t, la solidarité ne pèse pas sur l’emploi dans les mé‚mes proportions qu’en Europe continentale et permet aux moins qualifiés un meilleur accès au travail. Ces pays échappent ainsi au cercle vicieux du modèle corporatiste-conservateur : charges sociales trop élevées engendrant le choÌ‚mage, lui-mé‚me faisant obstacle au financement de la protection sociale.
Deuxièmement, en France, le couÌ‚t du travail non qualifié est encore accru par une spécificité nationale : la limitation du temps de travail. Promulguée en 1998, cette loi sur la réduction du temps de travail a eu pour effet, selon l’économiste Nicolas Baverez, d’accroiÌ‚tre le couÌ‚t de la main-d’œuvre de 14,3 p. 100 : là encore, les jeunes, les femmes et les populations immigrées sont les premiers à en faire les frais. L’OCDE parle à propos de cette mesure de « résultats incertains », et il s’avère en effet que les principaux bénéficiaires ont été les travailleurs les plus stables, occupant déjà un emploi, qui ont vu leur qualité de vie augmenter.
Les défenseurs du modèle continental, toujours prompts à condamner la précarité des « Mc jobs » anglo-saxons, ne réalisent pas que le fait d’é‚tre exclu du marché du travail pour une longue période constitue la pire forme de précarité, car elle enferme les choÌ‚meurs dans une spirale d’inactivité et de paupérisation qui les tient à l’écart de la société. La difficulté de pays comme l’Allemagne, la Belgique ou la France à intégrer les travailleurs peu qualifiés (quitte à compenser les bas salaires par des crédits au logement ou des prestations familiales, comme cela a déjà été fait aux Pays-Bas) constitue l’une des clés du choÌ‚mage de masse et l’un des échecs les plus marquants de l’État-providence européen.
L’accès à la fonction publique devient alors un refuge face aux risques de choÌ‚mage. Malheureusement, de par la vive concurrence qui caractérise les concours de recrutement, ces emplois reviennent le plus souvent à des surdiploÌ‚més plutoÌ‚t qu’à leurs véritables destinataires, généralement de condition sociale plus modeste. En France, par exemple, huit personnes sur dix ayant satisfait à l’examen de controÌ‚leur des impoÌ‚ts sont titulaires de l’équivalent d’un B.A., alors qu’en théorie le concours s’adresse aux diploÌ‚més de l’enseignement secondaire. Et le fort choÌ‚mage dissuade les travailleurs de quitter un emploi choisi moins par passion que pour les avantages statutaires qu’il confère, privant ainsi la société d’un capital humain qui gagnerait à é‚tre mieux investi.
Troisième exemple : la création d’entreprises. Les PME, qui emploient un salarié du secteur privé sur cinq, constituent un important vivier d’activité et nourrissent la vitalité de l’emploi. Pourtant, en Europe continentale, une réglementation excessive rend particulièrement laborieuse la démarche de créer sa propre entreprise : difficulté de constituer un capital de départ, insuffisance de l’aide publique et obstacles administratifs de toutes sortes viennent souvent à bout des candidats les plus tenaces. Il n’existe pas véritablement en Europe d’équivalent de la « Small Business Administration » américaine, organisme public apportant une aide technique aux entrepreneurs.
Parmi les pays de l’OCDE, l’Allemagne et la France arrivent ainsi en queue de peloton pour la création d’entreprises avec un taux de 1,8 p. 100 contre 6,9 p. 100 pour les États-Unis et le Canada. Lorsqu’on sait que c’est le département de la Seine-Saint-Denis, à forte population immigrée, qui est le champion national de la création d’entreprise en France, on mesure à quel point la situation de l’emploi serait meilleure si cette réglementation excessive ne bridait pas la créativité et le dynamisme des milieux modestes. Le phénomène est d’autant plus navrant quand on connaiÌ‚t le roÌ‚le capital que jouent les petites entreprises dans l’essor des technologies de pointe.
On voit ici que le mode de fonctionnement de l’État-providence de type continental-conservateur comporte des effets pervers : charges sociales prohibitives et lois malthusiennes limitant le temps de travail se conjuguent pour créer une situation qui tend à exclure les plus précaires. Mais qu’en est-il de la redistribution des richesses, fonction principale de l’État-providence? Timothy B. Smith, professeur à l’Université Queen’s, avance que celle-ci s’effectue en faveur de la frange la plus aisée de la société.
Le système des retraites illustre bien ce point. Son financement représente de loin la plus grosse partie des dépenses sociales: 20 p. 100 du salaire en Allemagne, 24 p. 100 en France et 32,7 p. 100 en Italie. Dans les années 1960, l’aide aux retraités constituait une urgence absolue : le montant moyen des pensions s’élevait à seulement 28 p. 100 du revenu moyen, et une grande partie des retraités dépendaient des revenus d’assistance. Des mesures ont donc été prises, et peu à peu, chacun a pu bénéficier d’un revenu à part entière après sa vie professionnelle. Il s’agit là d’une des grandes conqué‚tes sociales de l’époque.
Mais la crise économique qui sévit au début des années 1980 et l’augmentation des revenus de retraites à un rythme bien supérieur au salaire moyen (4 p. 100 par an de 1980 à 1995, alors que le revenu net des actifs ne progressait que de 0,5 p. 100 par an) ont eu pour effet de changer le visage de la pauvreté. Elle touche aujourd’hui essentiellement les moins de 35ans. Pourtant, les dépenses sociales continuent d’é‚tre dirigées principalement vers les plus aÌ‚gés : en France, le total des indemnités de choÌ‚mage, des programmes de réinsertion et d’aide à l’emploi totalisent à peine plus de 10 p. 100 des dépenses sociales en 2003, soit moins d’un quart du montant des dépenses de retraite. L’Italie, quant à elle, dépense 15,8 p. 100 de son PIB pour les retraites et seulement 0,8 p. 100 pour les allocations familiales.
De surcroiÌ‚t, il existe une forte disparité de statuts au sein de la population retraitée. Chaque profession cotisant pour une caisse de retraite spécifique, il y a un écart de revenu abyssal entre les différents régimes, selon le type de profession qu’a exercé une personne durant sa vie. Puisant son origine dans le système de protection sociale héritée de Bismarck, les systèmes allemand, italien et français bénéficient en priorité aux travailleurs ayant eu une carrière stable et n’ayant pas connu de période de choÌ‚mage. Ainsi, l’argent prélevé sur les actifs profite plus souvent à un cadre supérieur du secteur public ayant bénéficié au cours de sa vie d’un confortable salaire plutoÌ‚t qu’à l’ancienne ouvrière du textile, susceptible d’avoir eu un parcours plus erratique. Les femmes, qui ont plus fréquemment connu des interruptions de carrière pour cause de grossesse et d’enfants à élever, sont ainsi particulièrement pénalisées.
L’analyse des transferts sociaux met en évidence le roÌ‚le que l’État joue dans la perpétuation des inégalités. On pourrait ainsi multiplier les exemples : les allocations familiales, l’enseignement supérieur, la santé. Dans de nombreux domaines, l’apparente solidarité masque bien souvent des injustices criantes. Dans sa version européenne continentale, l’État-providence s’apparente à un « système de stratification sociale » (pour reprendre l’expression d’EspingAndersen) qui privilégie certains groupes sociaux aux dépens des autres. Le bénéfice va à ceux qui profitent déjà d’avantages acquis et qui savent peser sur les gouvernements en s’organisant en groupes de pression.
Face au choÌ‚mage endémique auquel est confrontée l’Europe, politiciens et journalistes, avec, dans leur sillage, une bonne partie de l’opinion publique, pointent du doigt des phénomènes exogènes : la compétition internationale, l’immigration ou la mondialisation. Cette dernière constitue d’ailleurs le bouc émissaire favori des Filip Dewinter, José Bové ou Jean-Marie Le Pen.
D’une certaine manière, ce discours relève de la mé‚me vision de la mondialisation que celle des « lucides » québécois : les deux partent du postulat que la concurrence internationale des pays du Sud est un des facteurs clés du choÌ‚mage dans les pays développés, ou, du moins, constitue une menace sérieuse.
Si la mondialisation pose de nouveaux défis, lui imputer toute la responsabilité du choÌ‚mage dans les pays développés relève bien souvent du parti pris idéologique ou de la rhétorique politicienne. Dans son livre Pop Internationalism, Paul Krugman dénonce les discours visant à imputer des problèmes endogènes au commerce international. Invoquée par la droite comme prétexte pour justifier des mesures impopulaires (au nom de la compétitivité), ou caricaturée par une gauche soucieuse de prouver que le marché est la source de tous les maux, la mondialisation est souvent au cœur des débats sur les inégalités dans les pays développés.
Krugman avance qu’aux États-Unis seulement 5 p. 100 de la main-d’œuvre est directement affectée par la concurrence des pays émergents. En Europe, ce chiffre ne dépasse guère 4 p. 100. Ajoutons à cela que 80 p. 100 des échanges des pays de l’OCDE s’effectuent avec des pays de l’OCDE, si bien que la concurrence étrangère concerne un nombre restreint d’activités : le textile, l’industrie lourde et le secteur manufacturier au sens large. De surcroiÌ‚t, le couÌ‚t de la main-d’œuvre (majoré par les différences de salaire et de protection sociale) ne constitue qu’une des nombreuses variables de l’implantation d’une entreprise sur un territoire donné : la qualité des infrastructures, le couÌ‚t du transport et la productivité entrent davantage en ligne de compte. Ainsi, les corrélations entre le taux de choÌ‚mage et l’ouverture à la mondialisation sont discutables, comme le prouve l’exemple de la Suède, qui est l’une des nations les plus égalitaires au monde tout en étant très ouverte au commerce international.
Tel qu’il existe en Europe continentale, l’État-providence constitue donc un vecteur non négligeable d’inégalités entre les sexes, les générations et les classes sociales. Élaboré pour répondre aux besoins de solidarité des années 1960 où le mode de production taylorien prévalait, il apparaiÌ‚t mal adapté à la société postindustrielle et ne parvient pas à lutter contre les nouvelles formes de pauvreté.
En effet, les inégalités d’aujourd’hui sont principalement attribuables à la transition d’un mode de production de type seconde révolution industrielle à une économie de services. Le système de protection sociale reste calqué sur le schéma du travailleur masculin du secteur secondaire ayant eu le mé‚me emploi tout le long de sa vie. Or, un tel système ne tient pas compte de la métamorphose du marché de l’emploi des 20 dernières années : les effectifs du secteur tertiaire ont explosé, représentant maintenant la majorité des actifs. à titre d’exemple, dans la plupart des pays occidentaux, les services dans la catégorie « conseils et assistance aux entreprises » créent plus de richesses que l’agriculture et les industries de biens d’équipement réunies. Pourtant, paralysé par les promesses faites au cours des décennies passées, l’État peine à se désengager des ayants droit pour se tourner vers les victimes de ces bouleversements macroéconomiques.
Cette incapacité à proposer une solution aux inégalités contemporaines conduit au procès de l’État-providence auquel on assiste un peu partout dans le monde occidental ; ironie de l’histoire, les néolibéraux reprennent à leur compte les critiques qu’adressaient les marxistes à l’État. Pour une bonne partie de la droite, l’inefficacité des mesures keynésiennes pour retrouver une situation économique saine constitue la preuve de l’obsolescence de la social-démocratie. De fait, s’évertuer à proposer des réponses classiques aux nouveaux problèmes revient à laisser la voie libre aux mesures néolibérales. L’alternative consiste plutoÌ‚t à proposer de nouvelles formes de solidarité et à reconsidérer le roÌ‚le de l’État.
Dans cette perspective, on peut s’inspirer des politiques menées ces dernières années dans les pays du nord de l’Europe qui, à défaut d’instaurer une égalité idéale, permettraient de sortir du schéma conservateur-corporatiste et ouvriraient la voie à une distribution plus juste des richesses. Les tableaux 1 et 2 montrent que ces pays sont parmi ceux qui réussissent le mieux à partager la richesse et à combattre la pauvreté. Les pays scandinaves caracolent en té‚te du classement en ce qui concerne le degré d’inégalité alors que les pays d’Europe continentale ont des résultats plus mitigés (l’Italie se démarquant par ses mauvaises performances). Ils se classent également en té‚te avec leur indice de pauvreté peu élevé, contrastant avec les pays appartenant au modèle corporatiste-conservateur dont le système de prélèvements sociaux ne parvient pas à lutter aussi efficacement contre la pauvreté.
Face aux dysfonctionnements que nous avons relevés dans les systèmes continentaux, les pays nordiques ont su mettre en place des mesures prometteuses depuis le début des années 1990. Je mentionnerai brièvement trois aspects de ces politiques : l’investissement dans la formation et la recherche, l’accompagnement aux choÌ‚meurs et la recherche d’un taux d’activité élevé.
L’investissement dans la formation est une des composantes essentielles de la lutte contre le choÌ‚mage : selon une enqué‚te de l’OCDE datée de 2002, le Danemark dépense trois fois plus que la France pour la formation professionnelle des adultes. Les ajustements du système productif sont ainsi accompagnés de vastes opérations, prévues en amont, visant à aider la reconversion des salariés que l’entreprise a licenciés. Cette initiative contraste avec la solution retenue par les gouvernements d’Europe continentale qui ont longtemps repoussé l’échéance d’une restructuration pourtant inévitable en subventionnant des secteurs condamnés par le progrès technologique (le cas de la sidérurgie dans les années 1970 est édifiant), laissant une situation insoluble se dégrader de plus en plus. Il eut probablement été préférable de procéder aux licenciements nécessaires tout en garantissant des allocations généreuses ainsi qu’une forte aide à la reconversion.
à cet investissement dans la formation s’ajoute l’investissement dans la recherche et l’éducation : la Suède enregistre les plus fortes dépenses dans ce domaine avec plus de 4 p. 100 du PIB contre une moyenne de 2 p. 100 dans l’Union européenne. Les pays nordiques avec un total de 25 millions d’habitants déposent plus de brevets que le Royaume-Uni ou la France auprès de l’Office européen des brevets. Associée à un système éducatif performant, cette politique permet une meilleure adaptabilité de la main-d’œuvre aux évolutions technologiques. Les travailleurs qualifiés trouvent plus rapidement un emploi que les autres : le choÌ‚mage de longue durée représente seulement 1 p. 100 de la population active en Suède contre 4,1 p. 100 en moyenne pour l’Union européenne.
L’aide au choÌ‚mage, quant à elle, ne se limite pas à une allocation assortie d’un suivi laxiste. Le chercheur d’emploi, en échange de services de qualité, s’engage à une prospection active, un encadrement strict permettant à la fois de prévenir les fraudes et de le conseiller dans ses démarches.
Pour assurer des dépenses sociales aussi élevées, les pays d’Europe du Nord ont opté pour une politique active de l’emploi, qui constitue la véritable clé de vouÌ‚te de l’État-providence socialdémocrate. On cherche à inclure un maximum d’individus dans le marché de l’emploi pour que la solidarité soit financée par le plus grand nombre : le fort taux d’activité permet ainsi de répartir les dépenses sociales sur l’ensemble des travailleurs et non sur un groupe précis. Cette politique contraste fortement avec celle menée dans les années 1980 en Europe continentale, alors que les gouvernements, dans le but de réduire le choÌ‚mage, ont choisi d’écarter certaines catégories de personnes du marché du travail en finançant des départs massifs en préretraite (pour « faire de la place aux plus jeunes ») ou en favorisant le retour des femmes au foyer par le biais d’un système fiscal rendant peu attractifs les emplois à temps partiel (pérennisant une des sources principales de l’inégalité entre les sexes). Ces mesures, si elles ont diminué artificiellement les chiffres de choÌ‚mage, ont fait chuter le taux d’activité et ont eu pour conséquence de faire peser le fardeau des prélèvements sociaux sur un nombre restreint d’actifs. Sur le long terme, les inégalités générationnelles s’en sont alors trouvées accrues.
Au contraire de cette politique, le Danemark et la Suède ont plutoÌ‚t répondu en favorisant un taux d’activité élevé parmi les personnes aÌ‚gées. C’est graÌ‚ce à son fort taux d’emploi des jeunes, des femmes et des plus de 60 ans que la société peut supporter une telle charge sociale.
Nous pourrions multiplier les exemples attestant de la clairvoyance des gouvernements d’Europe du Nord. La réforme drastique de la fonction publique, la politique sociale envers les femmes ou tout simplement l’importance des dépenses pour les programmes d’emploi (4,3 p. 100 du PIB au Danemark contre 2,7 p. 100 en France) sont autant de mesures qui s’inscrivent dans une mé‚me logique de recherche d’une justice sociale pour le 21e siècle.
Les politiciens continentaux qui prétendent s’inspirer du modèle social-démocrate nordique se drapent à bon compte des oripeaux de la vertu, car l’imiter impliquerait une rupture courageuse avec leur clientèle politique traditionnelle, première bénéficiaire des faveurs de l’État-providence conservateur.
Au Québec, la ligne de front partageant « lucides » et « solidaires » sous-tend de part et d’autre des partis pris qu’il faut nuancer. Ni bon géant généreux, ni dinosaure inefficace, l’Étatprovidence s’apparente à un puissant levier qui peut creuser ou niveler les inégalités. Le vanter par principe est malhabile : l’augmentation des dépenses sociales n’engendre pas forcément une société plus juste, encore faut-il que les transferts sociaux échappent au jeu du clientélisme électoral et s’effectuent en faveur des plus nécessiteux.
L’exemple nordique montre que l’État peut é‚tre un partenaire efficace pour le marché, sur lequel repose la solidarité. Ce constat vient écorner les clichés tendant à opposer croissance économique et redistribution des richesses, ouverture des marchés et paupérisation galopante. Dès lors, accuser l’aide sociale, les impoÌ‚ts ou l’allocation de choÌ‚mage d’é‚tre incompatibles avec la compétitivité, c’est s’engager sur une fausse piste, que certains adeptes des « lucides » ont parfois tendance à emprunter.
Loin d’é‚tre un instrument figé, l’État-providence doit se comprendre comme un outil en perpétuelle évolution, dynamique et évolutif, devant s’adapter aux transformations économiques contemporaines. à une époque où le système de solidarité post-taylorien reste à inventer, il semble que le modèle scandinave comporte de nombreux atouts, au-delà de ses imperfections et des problèmes d’adaptabilité que sa transposition dans les pays étrangers peut poser.
