« Mais alors, improbable, est-ce à dire que vous allez devoir tout prouver? Et plausible, que vous méritez d’é‚tre applaudi? »

Jean Rouaud

Au cours de la dernière décennie, de nombreux scandales ont secoué la confiance dans les mécanismes usuels d’allocation de ressources (marché, état, etc.) dans les Amériques. Au Canada, l’affaire des commandites, les propos excessifs de la vérificatrice générale et de l’ancien premier ministre Paul Martin en y faisant écho, et, plus récemment, les « révélations » du cirque Gomery, ont déclenché l’ire d’une population qui en est venue à perdre confiance tant dans la fonction publique que dans les titulaires de charge publique. Cette population désabusée a donc réclamé à cor et à cri une croisade contre la maladministration et pressé le gouvernement de mettre en place les mécanismes d’incitation requis pour que tout ce beau monde se conduise mieux.

Cette croisade obligée, le gouvernement Harper l’a enfourchée par conviction mais aussi par opportunisme, mais il l’a fait d’une manière outrée : pour rassurer les citoyens, on a misé sur un corpus de règles formelles souvent excessives, et sur un nouveau clergé (à qui on pré‚te naïvement sagesse, clairvoyance et hauteur de vue « solomoniques ») pour les interpréter.

Dans certains cas, le nouveau clergé non seulement interprétera les nouvelles régulations ex post, mais deviendra une sorte de « directeur de conscience » ex ante : par exemple, tout titulaire de charge publique doit « consulter » l’adjudicateur au moment d’accepter une invitation dont les avantages peuvent é‚tre « évalués » à plus de deux cent dollars, et, en cas de doute quelconque, quelle que soit la valeur marchande de l’invitation !

On a donc créé rien de moins qu’un nouveau collège de cardinaux (d’autres diraient « commissaires ») dans le « nouveau plan d’action pour l’imputabilité fédérale » proposé par le gouvernement du Canada en avril 2006. Car les nouvelles « régulations » demandent à é‚tre interprétées, réclament une « adjudication » ! On a donc mis en place un ensemble de mécanismes personnalisés chargés de décider quand il y a de l’indécidable, de calculer l’incalculable, de sonder l’insondable

Avec un brin de licence poétique, on pourrait dire que le Canada s’est enfoncé d’un autre cran dans une « culture de l’adjudication »— une idolaÌ‚trie des processus de détermination artificielle de ce qu’est la paille et le grain, le coupable et l’innocent, l’acceptable et l’inacceptable, de haut en bas, par des instances élevées arbitrairement et abusivement à un roÌ‚le régalien.

Le plan d’action s’est déployé sur cinq fronts : politique (réformer le financement des partis politiques), parlementaire (étoffer le roÌ‚le du Parlement), fonction publique (renforcer la qualité de la fonction publique), marchés publics (assainir l’adjudication des contrats), et transparence (rendre le gouvernement plus ouvert).

Au cœur de ces réformes, quelques « interdits » mais surtout nombre de « commissaires » dont les postes sont renforcés ou créés : interdites certaines formes de finance-ent des partis politiques, nouveau commissaire au lobbying, renforcement du roÌ‚le de commissaire aux conflits d’intéré‚t et à l’éthique ainsi que du roÌ‚le du commissaire à l’accès à l’information et du vérificateur général, nouvelle commission des nominations publiques, nouveau vérificateur de l’approvisionnement, nouveau commissaire à l’intégrité du secteur public, nouveau directeur des poursuites pénales.

Le gouvernement Harper a dit haut et fort (et à plusieurs reprises) qu’il est conscient de la nécessité d’un équilibre entre la souplesse essentielle, pour que le secteur public soit aussi productif et innovateur que possible, et la surveillance nécessaire pour éliminer la corruption et promouvoir la transparence. Mais cette nouvelle feuille de route est fortement orientée vers un accroissement de la surveillance. Elle est construite sur le constat inavoué que la confiance a été perdue et que le controÌ‚le est de rigueur.

Vouloir responsabiliser les acteurs— rien de plus légitime. Mais la perspective « adjudicatoire » (si l’on me permet ce barbarisme) devient contre-productive quand son zèle dans la production de la responsabilité fait qu’elle veut attribuer des fautes mé‚me quand il n’y a pas nécessairement de « fautif ». Poussée à l’extré‚me (en faisant de la transparence et des règles presque des « absolus », et en mettant en place des ayatollahs pour en faire l’interprétation), cette approche a des effets pervers.

D’une part, elle suggère que l’optimum de transparence est le maximum de transparence, et qu’une transparence parfaite va permettre de débusquer partout des « responsables ». Mais la machine à imputer est souvent dangereusement erratique : de nombreux actes délétères ne sont pas raisonnablement imputables à des personnes précises, et vouloir les imputer à tout prix ne peut mener qu’à un jeu de victime émissaire où la transparence fait reculer la confiance encore davantage. Comme le disait Onora O’Neill (dans ses Reith Lectures de 2002) « transparency and openness may not be the unconditional goods that they are fashionably supposed to be ».

D’autre part, le recours à un appareil de règles plus musclé est fondé sur une foi dans la coercition que ne partagent pas la plupart des experts pour qui il est clair qu’il y a déjà trop de règles, dont plusieurs encrassent la bonne administration et la bonne gouverne dans un monde qui réclame productivité et innovation accrues. Multiplier les règles et les instances chargées de les interpréter d’une manière quasi judiciaire (de manière à débusquer les coupables et à les punir) dans un monde où souvent « personne n’est pleinement responsable », fait qu’on tombe vite dans ce que Jean Lacouture nomme l’univers des journalistes— celui de la « dictature de la transparence » et des « magistrats de l’immédiat », dans une certaine forme de « terreur ».

Le gouvernement Harper n’est pas sans comprendre les dangers de cette stratégie de transparence maximale et d’imputabilité dure et formalisée qui lui a été fortement « suggérée » par Gomery, ses œuvres et ses pompes. Pour éviter de sombrer dans un formalisme trop débilitant, la nouvelle feuille de route a donc tenté d’assurer un certain degré de souplesse en mettant en place des commissaires pour « interpréter » cette régulation formelle. Mais ce qui avait pour but de rassurer ceux qu’un formalisme extré‚me pouvait gé‚ner a de quoi inquiéter encore davantage. Ces processus d’adjudication peuvent devenir oppressants, et, en toute probabilité, le deviendront.

Cette confiance dans le processus d’adjudication vient de l’ascendant qu’ont pris les juges sur nos sociétés. On est passé, au cours des dernières décennies, de la règle de droit, à l’idolaÌ‚trie des droits, et puis à une déférence vis-à-vis du clergé qui les interprète. La rectitude politique exige qu’on considère ce clergé comme infaillible et mé‚me que toute critique de la transcendance de ces clercs soit dénoncée comme sacrilège. On a statué que le peuple désire avant tout la certitude et la clarté mé‚me en plein brouillard, et que cela ne peut venir que des édits de tels commissaires. Mieux vaut, semble-t-il, pour certains, une mauvaise règle claire qu’une bonne règle floue. Et dans cette recherche de « certitudes », il serait trop naïf de vouloir compter sur le professionnalisme et la confiance, quand on peut s’en remettre à des règles d’or et à une élite de superbureaucrates, censément éclairés, pour les interpréter.

Formalisme et adjudication administrative ne sont pas des réalités nouvelles, mais on vient de les exhausser. Or c’est bien davantage susceptible de décourager la responsabilisation que de la promouvoir. En effet, si l’on présume que transparence, règles et commissaires sont la seule manière de maintenir le cap, il devrait é‚tre clair que le professionnalisme va disparaiÌ‚tre, et que l’esquive et la fuite des responsabilités deviendront vite la norme. Voilà qui, à la longue, ne saurait é‚tre que contre-productif et que réduire la responsabilisation, et donc la souplesse, l’efficacité et l’innovation. La nouvelle feuille de route rassure donc la galerie temporairement, mais à des couÌ‚ts d’efficacité fort importants.

Saura-t-on jamais combien a couÌ‚té le grand cirque Gomery, en termes d’efficacité et d’innovation, dans les opérations de la fonction publique fédérale au cours des dernières années? Après avoir vu le gouvernement précédent sous-estimer les couÌ‚ts en perte d’efficacité de Gomery, le gouvernement Harper, raisonnablement soucieux de rassurer des citoyens qui ont perdu confiance dans leurs institutions, semble en danger d’en généraliser les procédés. Cette philosophie d’adjudication généralisée est susceptible non seulement de se traduire dans un appareil d’état bien plus couÌ‚teux et inefficace, mais encore de mettre en place des régimes de controÌ‚le tellement dysfonctionnels qu’on va é‚tre amené insensiblement à tomber vastement dans la para-légalité.

En effet, à proportion que des règlements excessifs vont brimer l’action efficace et engendrer des frustrations légitimes, des pratiques souterraines vont surgir à la marge de la légalité qui vont faire que la transparence, la fiabilité et l’intégrité— qui étaient les objectifs originels— vont é‚tre érodées de facto. Cela a déjà commencé dans le monde de l’accès à l’information : une transparence excessive a entraiÌ‚né l’apparition de pratiques qui bannissent tout document faisant écho à certaines réunions. On peut donc penser que l’établissement de processus rigides, inspirés par les bons sentiments, la croix et la bannière, arbitrés par des superbureaucrates (qui idéalisent cette culture de l’adjudication et donc sont portés à la radicaliser) pourrait mé‚me nous laisser plus mal en point qu’avant sur tous ces fronts.

Le recours « naturel » aux commissaires est un produit de la culture organisationnelle du secteur public au Canada. La « culture organisationnelle » est l’ensemble des croyances, traits, valeurs, traditions, coutumes et comportements que les membres d’une organisation utilisent pour s’ajuster de manière créatrice aux défis de leur environnement. Celle de l’appareil gouvernemental fédéral au Canada s’est développée dans des temps de grands défis commandant des travaux d’Hercule (Grande Guerre, grande dépression). On s’est habitué à « prendre les grands moyens » et à présumer que seul le niveau fédéral avait la sagesse et les capacités pour utiliser ces « grands moyens ».

On a donc développé une culture du grand G (gouvernement), hiérarchique, fondée sur des règles autoritaires et une compartimentation étanche des dossiers, forte de sa capacité à imposer de haut en bas tant les façons de faire que les prestations homogènes au nom d’un égalitarisme qui réclamait (nous disait-on) un traitement uniforme de tous et toutes quelles que soient les circonstances et les préférences de chacun.

Cette culture s’arrime mal aux défis posés par un monde beaucoup plus éclaté où les frontières se sont effacées, la diversité et le pluralisme des perspectives ont cruÌ‚ dramatiquement et où la collaboration, la flexibilité et les initiatives créatrices et plurielles sont nécessaires pour bien servir une population bariolée opérant dans un univers en turbulence. Il nous faut maintenant une culture organisationnelle de petit g (gouvernance) : horizontale, collaborative, partenariale, émergeant de bas en haut.

Mais la culture grand G reste vivace au Canada. La réaction « naturelle » du juge Gomery face à l’aberration (son mot) de l’affaire des commandites a été de proposer des mécanismes de controÌ‚le beaucoup plus sévères. Ces propositions, fondées sur la présomption que les acteurs du secteur public ne sont pas suffisamment « responsables » et donc ont besoin de redditions de compte plus musclées, ont été adoptées presque « naturellement » par le gouvernement du Canada, et aucun parti d’opposition n’a osé sérieusement les contester. On a donc célébré à l’unisson l’évangile du grand G et accepté que, comme il ne peut y avoir d’évangile sans un clergé pour guider les ouailles, les confesser et leur décerner des « pénitences » en cas de péché, un processus adjudicatoire renforcé était aussi nécessaire.

L’une des conséquences importantes de la prévalence de la culture du grand G est de tout vouloir mettre dans le corset orthopédique du droit.

Dans une société de plus en plus différenciée, l’idée d’une régulation sociale centrale fondée sur le droit paraiÌ‚t de moins en moins pensable. Plus question pour l’État et son droit formel de vouloir guider la société dans son ensemble graÌ‚ce à un compendium de règles uniformes et indiscutables. C’est pourtant une ambition qui reste encore vivace. Ce qui fait que, après quelques décennies d’utopisme délirant où l’État a cru pouvoir prendre l’ascendant sur toutes les dimensions de la société, il y a eu réveil un peu brutal. L’état propulsif a fait long feu : il y a eu accumulation d’échecs et montée d’un État-stratège qui prétend tout au plus se faire catalyseur, animateur, agent de collibration (i.e., un intervenant qui peut tout au plus mettre le pouce sur la balance pour compenser ou restabiliser).

La véritable mesure de la bonne performance du nouvel État-stratège est sa capacité à travailler de bas en haut, à lire l’environnement, et à se transformer rapidement (c’est-à-dire à apprendre) afin de pouvoir répondre de façon créatrice aux défis que posent les nouveaux contextes. Or les vieilles organisations hiérarchiques sont plutoÌ‚t inefficaces dans ce genre d’adaptation car elles étouffent l’innovation, éteignent les aspirations et ralentissent la croissance de la productivité. Une sorte d’artériosclérose les empé‚che de prendre les mesures nécessaires pour résoudre leurs problèmes. Face à ces failles, les vieilles organisations hiérarchiques peuvent répondre que selon leur esprit par la multiplication des controÌ‚les, alors que ce qu’elles devraient faire, c’est plutoÌ‚t adopter des stratégies paradoxales et apparemment contradictoires : d’un coÌ‚té, s’organiser et se structurer, et de l’autre, se désorganiser et se déconcentrer ; devenir plus petites (à mesure que les organisations s’éclatent) et plus grandes (à mesure que leurs réseaux grandissent) ; avoir plus d’autonomie et plus de latitude, mais également plus de partenaires.

Cette prolifération de nouveaux types d’organisations, de nouvelles concertations, de nouvelles compétences de gestion correspond à l’émergence du nouveau modèle évolutif des organisations : un modèle construit sur la coordination par l’adhésion volontaire à des normes qui, parce qu’elles ne sont pas pleinement codifiées, peuvent mieux servir comme système d’orientation et de guidage à cause justement de leur nature informelle, de la possibilité qu’elles ont de prendre en compte les particularités de chaque contexte concret, et de faire bon usage de la « jurisprudence » qui leur permet d’évoluer au fil des circonstances.

C’est donc avec malaise qu’il faut considérer cette dérive accélérée vers l’adjudication de la nouvelle feuille de route du gouvernement Harper, et avec cynisme qu’il faut espérer la multiplication de dérapages qui vont amener le gouvernement Harper à sortir de cette ornière.

Ce sera cependant difficile avant la fin de l’illusion jacobine— l’illusion que tous les humains sont les mé‚mes, et doivent se soumettre aux diktats de l’identique. C’est un monde « rassurant » qui nie les circonstances, la diversité, et qui prétend gommer les différences et tout uniformiser. Voilà pourquoi on impose des règles quand un principe suffirait, un commissaire quand un accord ferait l’affaire, un encadrement quand le professionnalisme ferait mieux, le carcan de 2006 quand la pratique de 2005 était satisfaisante.

Pour combattre cette culture de l’adjudication, et enclencher le passage à une responsabilisation intelligente, à des imputabilités douces et multiples construites sur le flou de ce qu’on pourrait nommer « le fardeau de la charge », à un design organisationnel qui construise sur la confiance et le professionnalisme, il faudra rien de moins qu’une révolution dans les esprits qui passe par la décentralisation et l’obligation de gouverner autrement à cause de la turbulence de l’environnement et la grande diversité des circonstances et des valeurs de chacun.

Le grand atout est la philosophie de gouvernance du nouveau gouvernement conservateur (qui favorise la subsidiarité, la décentralisation et l’empouvoirement du citoyen) qui, il faut l’espérer, viendra vite affadir ces manœuvres de controÌ‚le en réduisant la valence de l’État central et en multipliant les expériences de collaboration (privée, publique, sans but lucratif mais aussi au niveau intergouvernemental) de telle manière que ce soit bien davantage par le recours à la concurrence et à la négociation que par le recours aux règlements et aux commissaires que les arbitrages nécessaires seront faits.

L’un des leviers qui pourraient avoir un fort effet déclencheur est un examen permanent des programmes gouvernementaux au Canada qui commande non seulement une correction du déséquilibre fiscal (qu’on discute souvent comme si la donne du coÌ‚té des responsabilités des trois ordres de gouvernement était fixée à perpétuité) mais encore un réaménagement des responsabilités entre les trois ordres de gouvernement (à tout le moins une fois tous les dix ans) pour redéfinir la division du travail, les roÌ‚les de chacun pour que le citoyen (dans toute la complexité et la diversité de ce que ce terme recouvre) soit le mieux servi compte tenu de sa capacité et de sa volonté de payer ses impoÌ‚ts, mais aussi des changements dans le contexte, et de l’évolution dans les technologies de gouvernance disponibles.

Ce genre de réexamen tous les dix ans de la loi des banques, de la loi des compagnies, de la loi sur la concurrence et de bien d’autres ensembles de règles a bien servi le Canada en réajustant les règles du jeu pour tenir compte de l’évolution du contexte et des préférences des citoyens. Il n’y a aucune raison de croire qu’il n’en serait pas de mé‚me si l’on procédait à un grand ménage dans l’ordre institutionnel tous les dix ans en plus des ajustements ponctuels faits en cours de route.

Quand cette « révolution permanente » aura été mise en train, on pourra dire que, comme Hercule, (qui, après avoir nettoyé les écuries d’Augias— d’une manière qu’Eurysthée jugea inacceptable parce qu’il avait été « payé »— s’attaqua au gros problème— celui de maiÌ‚triser Cerbère, le chien à trois gueules qui gardait la porte des Enfers), le gouvernement Harper s’est attaqué d’abord, à cause de la psychose ambiante en 2006, à des travaux d’assainissement qui, sans é‚tre inutiles, n’étaient peut-é‚tre pas les plus importants (et pour lesquels il faut ajouter qu’il a été récompensé par les citoyens en monnaie de singe) avant de s’attaquer au problème névralgique du fédéralisme canadien— la taÌ‚che essentielle de maiÌ‚triser/apprivoiser Cerbère.

Dans ce monde en évolution, l’écologie de gouvernance, la concurrence et la négociation vont remplacer l’idole « adjudication ». Et le grand levier susceptible de déclencher le passage de grand G à petit g sera la propension à décentraliser qui, sans é‚tre une panacée, est porteuse d’un grand coefficient de subversion et de déstabilisation— peut-é‚tre pas assez grand pour enclencher la révolution dans les esprits, mais suffisamment grand pour permettre qu’elle s’accomplisse.