L’affirmation selon laquelle les micro-organismes  s’apparentent à la bombe atomique du pauvre prend tout son sens avec la fin de la guerre froide, alors que la supériorité militaire des États-Unis encourage l’emploi de stratégies ou de tactiques visant à exploiter leurs vulnérabilités. Convoités ou utilisé par des groupes antigouvernementaux, des groupes religieux ou des « États voyous », les agents biologiques suscitent dès lors une crainte grandissante, culminant avec les attentats à l’anthrax de 2001.

Depuis, la menace bioterroriste reçoit une attention renouvelée de la part des dirigeants et chercheurs américains. Très peu d’entre eux considèrent cependant sa dimension sanitaire. Or, le bioterrorisme ne représente pas qu’un problème de nature purement militaire ou criminelle, il comporte également une dimension sanitaire : à l’instar d’une infection naturelle, il exige des dispositions de surveillance et de détection liées à la protection de la sécurité collective, telles que la mise en quarantaine ou la recherche médicale.

En d’autres termes, à la vision traditionnelle militaire ou criminelle des armes biologiques s’ajoute une vision associée à la santé publique, contenue dans le concept de biosécurité. Alors que ce dernier demeure sans véritable écho aux États-Unis, le Canada semble disposé à l’appliquer dans le cadre de sa préparation contre les différentes menaces biologiques et ce, particulièrement depuis l’épisode du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS). Cette ouverture du Canada envers l’aspect sanitaire du bioterrorisme est d’autant plus intéressante qu’elle se fait en parallèle avec l’intégration nord-américaine et le désir du Canada de ne pas représenter une menace pour ses alliés, comme on peut le voir dans sa politique de sécurité nationale.

La biosécurité consiste à gérer ensemble les menaces naturelles et militaires ou criminelles qui se posent à la santé. Ce concept s’insère facilement dans la définition canadienne de la santé publique, soit la protection de la santé de la population par des efforts organisés de la société, une définition large qui inclut le bioterrorisme parmi les autres menaces à la santé de la population. Plus précisément, les fonctions confiées aux autorités de la santé publique englobent implicitement la menace bioterroriste (protection et surveillance de la santé, prévention des maladies et des blessures, évaluation de la santé de la population et promotion de la santé). Seul le rapport Leçons du SRAS : renouvellement de la santé publique au Canada (2003) fait clairement état du bioterrorisme en mentionnant, parmi les difficultés de la lutte contre les maladies émergentes et réémergentes, le risque de libération intentionnelle ou non d’agents biologiques.

Ce rapport conduit d’ailleurs, en 2004, à la création de l’Agence de santé publique du Canada (ASPC). Cette dernière représente en fait le principal étendard de la biosécurité au Canada, son mandat consistant à prévenir et à controÌ‚ler les maladies infectieuses ainsi qu’à réagir aux urgences qui menacent la santé collective. Plus précisément, un peu plus du tiers seulement des ressources financières de l’ASPC sont consacrées aux mesures et interventions d’urgence et celles-ci ne sont pas destinées uniquement à la lutte contre le bioterrorisme, mais plutoÌ‚t à toute menace urgente à la santé des Canadiens, tels un déversement accidentel d’un pathogène dangereux ou une épidémie.

Si une menace s’avère de nature bioterroriste, l’ASPC intervient en participant à l’Équipe mixte d’intervention en cas d’urgence chimique, biologique, radiologique ou nucléaire (CBRN), avec la GRC et le ministère de la Défense nationale, ainsi qu’en appuyant le Système national des mesures et des interventions d’urgence. La nature et le roÌ‚le de l’ASPC correspondent ainsi à la définition du concept de biosécurité, en présentant de manière indissociable les dimensions sanitaire et traditionnelle du bioterrorisme ; son mandat consiste à protéger la santé des Canadiens en luttant contre des menaces non spécifiques, urgentes ou non, naturelles ou terroristes.

La biosécurité telle qu’appliquée par l’agence se heurte toutefois à la vision traditionnelle du bioterrorisme adoptée par le gouvernement fédéral dans la Stratégie en matière chimique, biologique, radiologique et nucléaire de 2005. Ce document accorde en effet un roÌ‚le prédominant dans la gestion du bioterrorisme à des organismes sans lien avec la santé publique, soit le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile (SPPC) et celui de la Défense nationale. Alors que ce dernier occupe une fonction de soutien technique et scientifique, la SPPC joue le roÌ‚le de chef d’orchestre, veillant à la mise en œuvre de la politique de sécurité nationale, ainsi que du plan d’action antiterroriste du gouvernement du Canada. La SPPC assure autrement dit un leadership fédéral ; elle est à la fois l’auteure et le maiÌ‚tre d’œuvre de la stratégie. En cas d’attaque terroriste, l’Agence de santé publique se trouve ainsi sous l’autorité de Sécurité publique et Protection civile Canada.

Un examen attentif de la relation entre ces deux institutions révèle toutefois que l’ASPC ne joue probablement pas un roÌ‚le si effacé derrière la SPPC. Les deux institutions occupent des fonctions similaires de coordination et de planification, la principale différence tenant au fait que la SPPC agit en matière de terrorisme et l’ASPC dans le cas d’urgences sanitaires. Or, selon la définition canadienne de la santé publique et du concept de biosécurité auquel se rattache l’agence, ces urgences incluent déjà les incidents terroristes biologiques. En d’autres termes, les fonctions de l’agence et celles de la SPPC se chevauchent. Le mandat de l’ASPC est en outre beaucoup plus détaillé et semble donc plus concret. Il est question de mobilisation des ressources nationales, de capacité d’intervenir et de prestation de l’expertise, des fonctions réunies dans le Centre des mesures et d’intervention d’urgence de l’Agence. Désigné comme l’autorité en ce qui a trait aux services de santé d’urgence et au bioterrorisme, ce centre élabore des consignes et définit des mesures de soutien destinées aux organisations susceptibles d’intervenir lors d’un incident. En somme, la confusion entre les roÌ‚les de la SPPC ainsi que de l’Agence de santé publique montre que, si la première représente l’autorité principale en cas d’incident terroriste, la seconde tient les ré‚nes lors des situations d’urgences sanitaires, dont les incidents bioterroristes.

Cette application du concept de biosécurité à travers l’ASPC signifie que le Canada emprunte une voie différente de celle des États-Unis où on néglige la dimension de santé publique que renferme le bioterrorisme. Cette différence s’explique sans doute par le sentiment de peur qui domine aux États-Unis depuis septembre 2001, le gouvernement Bush cherchant à se montrer pré‚t à faire face à la préoccupation croissante envers le bioterrorisme. Les Centers for Diseases Control (CDC) ont ainsi été particulièrement sollicités en matière d’urgences et les plans détaillés de préparation contre le bioterrorisme, à la maison, au travail et à l’école se sont multipliés. En 2001, les CDC ont également reçu 166 millions de dollars supplémentaires afin d’améliorer la préparation contre le bioterrorisme. Celle-ci ne vise cependant que l’anthrax, la variole, la tularémie, la peste, le botulisme et les hémorragies virales : ces menaces très spécifiques sont exclues de la préparation plus générale contre les menaces à la santé collective et traduisent donc une vision traditionnelle de la menace.

Au Canada, c’est plutoÌ‚t l’épidémie du SRAS qui a stimulé la préoccupation nouvelle envers la santé publique et entraiÌ‚né la réorganisation des dernières années. Le rapport sur les Leçons sur la crise du SRAS recommande en effet la création d’une entité dont le mandat devrait couvrir de manière large la santé publique, soit l’Agence de santé publique du Canada. Cette dernière évolue donc dans un contexte où la biosécurité n’est pas entravée par les mé‚mes craintes qu’on connaiÌ‚t aux États-Unis, où les programmes sont uniquement axés sur les urgences.

Malgré cette différence, le Canada et les États-Unis collaborent dans le domaine de la santé publique d’une manière qui s’apparente à la biosécurité. Partant du principe que les virus ne respectent pas les frontières, les deux pays comptent notamment sur l’Accord Canada/États-Unis sur la planification d’urgence (1986). Mieux encore, l’ASPC a récemment établi un lien en temps réel entre sa base de données informatisée et celle des CDC. Cette initiative, datant du 12 aouÌ‚t 2005, a pour but d’améliorer la surveillance en général des maladies, tel que préconisé par le rapport Leçons sur la crise du SRAS. En somme, si les États-Unis n’adoptent pas le concept de biosécurité dans le cadre de leur préparation contre le bioterrorisme, cette réalité ne paraiÌ‚t pas se répercuter, non seulement sur la préparation canadienne, mais aussi sur la collaboration qu’entretiennent les deux pays.

Par ailleurs, la biosécurité progresse au Canada, non seulement à travers la nouvelle institution que représente l’ASPC, mais également dans le cadre des relations fédérales, provinciales et territoriales. Si on remarque effectivement des efforts dans la mise en place d’une capacité de répondre aux menaces biologiques qui soit pancanadienne, cette volonté se heurte néanmoins au partage des compétences entre les différents paliers de gouvernement.

L’autorité fédérale en matière de santé publique découle de la législation sur le ministère de la Santé, qui lui confère un mandat élargi incluant le bioterrorisme. Les compétences provinciales demeurent cependant essentielles, la planification et la prestation des services se réalisant aux niveaux local ou régional. Ainsi, dans chaque province ou territoire existe une loi sur la santé publique et tout transfert de données sur la surveillance des maladies vers les autorités fédérales se réalise sur une base volontaire, puisque Santé Canada ne possède aucun mandat juridique clair lui permettant d’exiger le partage d’information.

Or, outre la dimension de santé publique que renferme le bioterrorisme, la dimension traditionnelle relative à la sécurité fait également l’objet d’un partage des compétences : elle correspond à un événement qui met gravement en danger la vie, la santé ou la sécurité des Canadiens. En outre, toujours selon la loi, sont considérés comme crise nationale l’état d’urgence ainsi que l’état de crise internationale, deux situations permettant à Ottawa d’outrepasser les compétences provinciales de santé publique (désignation et aménagement de lieux protégés, controÌ‚le de services publics, ordre aux personnes compétentes de fournir des services essentiels). La loi mentionne également que la consultation des provinces et des territoires n’est possible que s’il n’y a pas de contre-indication apparente et qu’elle peut avoir lieu uniquement a posteriori. En somme, le gouvernement fédéral détient le pouvoir de se substituer aux autorités provinciales et territoriales en cas d’incident bioterroriste. Dans sa Stratégie en matière chimique, biologique, radiologique et nucléaire, le gouvernement fédéral reconnaiÌ‚t malgré tout que les compétences provinciales et territoriales de santé publique ne peuvent é‚tre ignorées en matière de bioterrorisme. Il opère alors un « compromis » entre compétences fédérales sécuritaires et compétences provinciales de santé publique en développant une capacité de répondre intégrée, c’est-à-dire qui n’est pas concentrée uniquement entre les mains du fédéral.

Dans la pratique, ce compromis se heurte toutefois à plusieurs obstacles, comme le note la vérificatrice générale du Canada dans son rapport de 2005. Par exemple, en 2001, Santé Canada annonçait la formation d’équipes d’interventions médicales d’urgence dans les provinces et territoires, afin d’appuyer les intervenants locaux. Toutefois, en dépit des ressources supplémentaires apportées par l’ASPC, le ministère n’a toujours pas assuré le recrutement de ces équipes dans les provinces et territoires.

De mé‚me, la Réserve nationale de secours, dont la mission a été révisée au lendemain des attentats de 2001, n’a pas encore réalisé ses objectifs : elle dispose d’un délai de 24 heures pour livrer, partout au pays, des équipements médicaux et des produits pharmaceutiques destinés à contrer toute menace sanitaire, terroriste ou non. Or, malgré les 7,9 millions de dollars octroyés en 2001 pour renflouer ses stocks, la vérificatrice générale observe que la Réserve ne contient aucune combinaison de protection, aucun détecteur, douche ou appareil de décontamination.

Enfin, le Programme conjoint de planification des urgences (PCPU) doit financer l’achat d’équipements d’urgence sanitaire pour les premiers intervenants du pays. Le Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile, responsable du programme, attend cependant des administrations provinciales et territoriales qu’elles lui présentent une demande de financement. Par conséquent, les fonds n’ont pas été distribués en fonction d’une analyse de risques ou des régions les plus populeuses : les villes de moins de 30 000 habitants, plutoÌ‚t que les grands centres urbains, disposent ainsi de 40 p. 100 des ressources disponibles. Par ailleurs, aucune ligne directrice n’a été présentée afin de faciliter l’achat d’équipements. Les prix et les types d’équipements choisis par les provinces et les territoires varient ainsi bizarrement, le couÌ‚t d’une combinaison contre les risques biologiques allant de 700 à 7 200 dollars, alors que les niveaux de protection et d’autonomie de ces vé‚tements sont également très différents.

Néanmoins, la préparation canadienne contre le bioterrorisme demeure différente de celle des ÉtatsUnis, où la biosécurité se heurte à la volonté centralisatrice de Washington. Cette dernière puise ses origines dans la fin de la guerre froide et la préoccupation grandissante du gouvernement Clinton envers les armes de destruction massive. à partir de 1995, les agences fédérales possèdent ainsi le monopole de la lutte contre le bioterrorisme : le Federal Bureau of Investigation et la Federal Emergency Management Agency héritent du programme antibioterroriste PDD-39 (1995), la Defense against Weapons of Mass Destruction entreprend la formation des intervenants fédéraux de 120 villes (1996), etc. Depuis 2001, le Department of Homeland Security accentue cette tendance centralisatrice, qui ne rencontre aucune véritable opposition, les attentats de septembre ayant apparemment eu un effet rassembleur autour de la Maison Blanche.

Bien que la SPPC puisse é‚tre considérée comme l’homologue du Department of Homeland Security, la recherche du monopole en matière de sécurité, par Ottawa, semble moins évidente que ne l’est celle de Washington. Elle est en effet atténuée par la reconnaissance des compétences provinciale et territoriale de santé publique ainsi que le développement de programmes pancanadiens. La recherche d’un monopole en matière de sécurité, par Ottawa, est également moins évidente en raison du désir des provinces et des territoires de voir le gouvernement fédéral prendre le leadership en matière d’urgences de santé publique ou, autrement dit, qu’il exerce sa compétence de sécurité.

Au Canada, c’est donc l’absence de modalités officielles de collaboration entre les différents intervenants, une situation bien documentée dans le rapport sur la crise du SRAS, qui constitue le principal obstacle à la biosécurité au Canada, plutoÌ‚t qu’une quelconque imitation du modèle américain. Un exemple de cette situation est rapporté par l’Association canadienne des médecins d’urgence, selon laquelle les hoÌ‚pitaux ne peuvent faire face à un afflux important de patients, provoqué par une épidémie ou un attentat terroriste, en raison du trop faible financement destiné aux services d’urgence. L’Accord sur la santé conclu en 2004 entre Ottawa et les provinces prévoit en effet un investissement fédéral vers des besoins autres que les urgences, une situation qui peut é‚tre associée à l’absence d’une collaboration duÌ‚ment établie au niveau fédéral, provincial et territorial en matière d’urgences sanitaires.

La préparation canadienne contre le bioterrorisme se distingue de celle des États-Unis en marquant une ouverture certaine vers la biosécurité. Si ce concept se retrouve dans la définition canadienne de la santé publique, il est également appliqué de manière concrète au sein de l’Agence de santé publique et des mesures pancanadiennes pour lutter contre le bioterrorisme. Malgré les engagements contenus dans sa politique de sécurité nationale, le Canada emprunte donc une voie différente de celle de son voisin : la biosécurité y progresse certes difficilement, mais suffisamment pour permettre de prendre en considération les rapports qui existent entre bioterrorisme et santé publique. On peut y voir le signe que les autorités canadiennes de santé publique s’adaptent aux risques qu’entraiÌ‚ne la mondialisation : l’application du concept de biosécurité résulte en une préparation qui s’intéresse moins à la nature accidentelle ou intentionnelle des infections qu’à la capacité de les gérer toutes, qu’elles soient connues ou inconnues, par une organisation intégrée et des connaissance diversifiées.