La relation entre le milieu de la recherche universitaire en sciences sociales et le monde des politiques publiques s’est considérablement transformée au Canada au cours des dernières années. à la suite des coupures budgétaires des années 1990, le gouvernement a eu de plus en plus recours à l’expertise de consultants externes afin de produire la recherche nécessaire au développement des politiques. Si le recours à une expertise externe peut s’avérer un exercice utile et pertinent, les analyses produites par des chercheurs habitués aux standards universitaires plutoÌ‚t qu’aux exigences gouvernementales sont parfois désincarnées par rapport aux contraintes inhérentes au développement des politiques publiques. D’où le besoin de consolider les liens entre le milieu scientifique et les spécialistes des politiques publiques afin de favoriser la production de connaissances pertinentes au développement des politiques gouvernementales.

Aboriginal Conditions est en quelque sorte un produit de ces nouveaux efforts. Cet ouvrage collectif est le fruit de la collaboration entre un groupe de chercheurs de l’Université Western en Ontario et des analystes du gouvernement fédéral œuvrant au sein de la Direction de la recherche stratégique et de l’analyse des affaires indiennes et du nord. L’objectif des auteurs est d’identifier certains traits socio-économiques qui caractérisent la « condition autochtone » par rapport à l’ensemble de la population canadienne, afin de fournir aux intervenants gouvernementaux et aux leaders autochtones un corpus empirique devant servir à orienter le développement des politiques.

L’ouvrage présente les résultats de diverses recherches entreprises dans le cadre de ce projet en dix chapitres à la fois variés et complémentaires, tous fort riches en données empiriques. Les analyses proposées sont divisées en quatre parties traitant respectivement du cadre théorique motivant l’analyse, des enjeux démographiques associés aux politiques autochtones, de l’impact des politiques de promotion des langues autochtones et, enfin, des enjeux liés aux inégalités sociales et au développement des communautés autochtones. Il est impossible de rendre ici justice à l’ensemble des études présentées; je me contenterai donc d’en souligner quelques-unes me semblant représen tatives des forces mais aussi des lacunes de cet ouvrage.

Dans le premier chapitre du livre, Jerry P. White et Paul S. Maxim proposent un cadre théorique donnant aux études empiriques qui suivent un point d’ancrage commun. Ils situent l’ouvrage dans la lignée des études sur la cohésion sociale, suggérant qu’il existe un lien de causalité entre le bien-é‚tre, tant social qu’économique, des individus et la cohésion d’une communauté. Selon les auteurs, la relative absence, dans les communautés autochtones, de capital social (présence de réseaux de solidarité), de capital humain (niveau d’éducation et de formation) et de capital physique (ressources financières et naturelles) pourrait expliquer la différence importante entre la situation socioéconomique des peuples autochtones et celle de l’ensemble des Canadiens.

Comme la plupart des études s’intéressant à la cohésion sociale et au capital social, le cadre analytique proposé ici a l’avantage de faciliter la prise en compte de facteurs communautaires, plutoÌ‚t que simplement individuels, dans l’analyse de la condition socio-économique d’une population donnée. Mais il comporte également d’importantes limites, en particulier le fait qu’il soit impossible de déterminer la direction du lien causal entre les différents éléments de l’analyse. Il est en fait possible de renverser le sens de la relation et de voir la cohésion sociale à la fois comme un produit de certaines caractéristiques socio-économiques, culturelles ou politiques d’une population et comme une condition nécessaire au développement social, économique, culturel et politique de cette dernière. Certains chapitres de l’ouvrage, dont ceux traitant des inégalités sociales, viennent d’ailleurs souligner la complexité du rapport entre les caractéristiques socio-économiques d’une communauté et sa cohésion sociale.

Le cadre analytique proposé laisse également peu de place aux considérations historiques et politiques pouvant contribuer à la faiblesse (ou à la vigueur) de la cohésion sociale au sein des communautés autochtones. Nombre d’analystes ont souligné l’impact de la politique historique de mise sous tutelle des communautés autochtones pour expliquer l’échec des politiques de développement social et économique mises en place au cours des trente dernières années. Le peu de considération pour ces facteurs, en particulier l’héritage institutionnel des politiques passées, est sans doute le plus grand reproche que l’on peut faire aux auteurs des diverses analyses présentées dans cet ouvrage. Nous aurons l’occasion d’y revenir.

La deuxième partie de l’ouvrage s’intéresse aux défis posés par les changements démographiques au sein des communautés autochtones. L’analyse démographique que fait Stewart Clatworthy des changements apportés à la Loi sur les Indiens en 1985 est particulièrement intéressante et donne ample matière à réflexion sur le plan des politiques. L’auteur souligne que, si les règles actuelles quant à la détermination du statut d’Indien sont maintenues, le nombre de nouveaux Indiens inscrits au sens de la loi sera presque nul d’ici quatre générations. En effet, étant donné la proportion élevée d’enfants dont l’un des parents est non inscrit ou simplement non-autochtone, une diminution inexorable du nombre d’individus pouvant se qualifier dans l’une ou l’autre des catégories créées en 1985 est inévitable à moyen terme. Cette situation est fort paradoxale étant donné la croissance importante de la population autochtone, un aspect souligné par Don Kerr et ses coauteurs dans le deuxième chapitre.

La situation devient encore plus complexe, et préoccupante selon Clatworthy, si on ajoute à ce portrait le fait que les changements à la Loi sur les Indiens de 1985 permettent également aux conseils de bandes de déterminer leurs propres règles d’appartenance. Les communautés autochtones risquent ainsi de se retrouver dans une situation intenable où certains résidents continueront de jouir des privilèges associés au statut d’Indien alors que d’autres auront seulement le statut de membre de la bande ou de la nation, avec les droits que cela implique (vote, services sociaux, etc.). Cette inégalité sur le plan de la citoyenneté interne risque, selon l’auteur, de créer des divisions qui ne peuvent que limiter la cohésion au sein des communautés. Clatworthy ne propose pas véritablement d’alternative aux politiques actuelles, mais suggère tout de mé‚me que l’abolition du statut d’Indien apparaiÌ‚t inévitable à moyen terme. Une telle proposition est difficilement envisageable dans le contexte politique actuel, mais son analyse nous invite toutefois à chercher des solutions de rechange qui répondraient mieux à la réalité contemporaine des communautés autochtones.

La troisième partie du livre est consacrée à un domaine de politique publique tout aussi délicat, celui des programmes de promotion et de réintroduction des langues autochtones. Erin O’Sullivan s’engage sur un terrain particulièrement glissant dans le sixième chapitre en s’interrogeant sur les conséquences, sur le plan socioéconomique, de l’usage des langues autochtones au sein des communautés. Elle conclut son analyse de façon prudente, soulignant que, s’il existe une corrélation entre l’usage des langues autochtones et la non-intégration au sein de l’économie dominante, il ne faut paspourautantendéduirequel’usage des langues autochtones entraiÌ‚ne la « ghettoïsation » des populations concernées, comme plusieurs partisans de l’intégration linguistique le soutiennent. En fait, on peut penser que l’incapacité de fonctionner en anglais ou en français est un facteur d’exclusion du marché du travail plus important que l’usage de la langue autochtone (p. 156). De plus, O’Sullivan souligne que le niveau d’éducation joue un roÌ‚le plus important dans la détermination du revenu que la langue d’usage.

L’analyse de O’Sullivan, bien que nuancée, nous laisse tout de mé‚me quelque peu sur notre faim. L’auteure prend le temps de souligner les divers points de vue sur le roÌ‚le que peut jouer le maintien de la langue sur le niveau de développement socio-économique d’une communauté (symbolique et communicationnel) et suggère de nouvelles pistes de recherches tenant compte de ces distinctions. Cependant, la langue demeure ici instrumentale à l’amélioration de la condition sociale. EnaucuntempsO’Sullivann’envisaget-elle la possibilité que la rétention de la langue puisse é‚tre un objectif que les populations minoritaires recherchent en soi, mé‚me si ce choix implique un certain couÌ‚t sur le plan de la cohésion ou du développement socio-économique.

La dernière partie de l’ouvrage s’intéresse d’abord à l’analyse des inégalités sociales entre autochtones et non-autochtones. Dan Beavon et Martin Cooke utilisent l’Indice de Développement Humain (IDH) du Programme des Nations Unies sur le développement (PNUD) pour comparer le niveau de vie des Indiens inscrits à celui de l’ensemble des Canadiens. Leur analyse souligne l’importante différence entre le Canada dans son ensemble, qui se classait premier au monde en 1999 selon le Rapport sur le développement humain du PNUD, et les Indiens inscrits qui, en utilisant des données comparables, se classent entre la Hongrie et le Venezuela au 48e rang mondial (p. 208).

Le chapitre suivant pousse l’analyse plus loin en comparant les disparités de revenus entre communautés autochtones et au sein mé‚me de ces communautés. L’analyse confirme les disparités observées dans le chapitre précédent, ajoutant que certaines populations autochtones, notamment les Indiens hors réserves et les Métis, semblent mieux positionnées. Les auteurs notent également que les écarts de revenus intracommunautaires sont aussi importants, en particulier chez les Inuits. Cherchant à expliquer la persistance de ces inégalités, ils soulignent que, mé‚me en controÌ‚lant les variables sociodémographiques habituellement associées aux disparités de revenus, il subsiste une importante différence entre le revenu moyen gagné par les autochtones et les non-autochtones. En ce sens, des facteurs tels l’isolement géographique, la cohésion sociale au sein des communautés, la qualité de l’éducation et du capital humain ou encore la discrimination raciale devraient faire l’objet d’études plus approfondies (p. 238). 

Le dernier chapitre est sans doute le plus ambitieux sur le plan analytique mais aussi le plus sujet à critique. Maxim et White cherchent ici à prédire, à partir de facteurs associés au potentiel des communautés en matière de capital social et humain, la capacité de ces dernières à administrer de manière autonome les programmes gouvernementaux. Ils proposent ainsi de créer un index de la capacité des communautés (index of community capacity) à partir duquel il serait possible de juger si la responsabilité de l’administration des programmes pourrait é‚tre transférée avec succès aux autorités locales. Dans ce chapitre, ils ne s’attardent qu’au développement d’indicateurs servant à mesurer le niveau de capital humain d’une communauté. Le niveau d’éducation moyen, la diversité des emplois occupés, la proportion de la population qui est active et, surtout, la taille de la communauté doivent, selon les auteurs, é‚tre pris en compte. Maxim et White admettent, fort candidement, que la détermination de la taille acceptable pour qu’une communauté puisse gérer ses propres programmes est une question plutoÌ‚t subjective, qu’ils déterminent de manière intuitive (p. 251) plutoÌ‚t que scientifique. Cela dit, le choix des indicateurs pour déterminer le capital humain d’une communauté semble tout à fait logique. C’est plutoÌ‚t l’utilisation qui est faite de ces indicateurs qui paraiÌ‚t plus problématique.

L’objectif premier visé par les auteurs avec la création de cet index n’est pas d’analyser les facteurs permettant à une communauté d’effectuer avec succès la transition vers l’autonomie gouvernementale, ou encore de développer une stratégie de développement efficace, comme le proposent par exemple Stephen Cornell et Joseph Kalt du Harvard Project on American Indian Economic Development. Selon Maxim et White, l’objectif est plutoÌ‚t de développer des critères objectifs permettant au gouvernement de décider si une communauté autochtone a la capacité de s’auto administrer (p. 255). La pertinence de cette perspective peut é‚tre mise en doute quand on se souvient que la gestion bureaucratique des destinées des communautés autochtones, à partir de critères prétendus rationnels, a laissé de profondes blessures historiques chez ces dernières. Maxim et White semblent faire peu de cas du contexte politique et juridique entourant la négociation d’ententes sur le transfert d’autorité aux gouvernem ent s au toc ht on es. L’approche méthodologique des auteurs, fermement ancrée dans la tradition positiviste, ne facilite évidemment pas la prise en compte de tels facteurs, plus difficilement quantifiables.

Il est intéressant de noter que White se défend en introduction de proÌ‚ner une vision purement scientifique des politiques publiques (p. xxii). L’ouvrage se situe pourtant clairement dans la tradition des analyses définissant les enjeux sociaux associés aux politiques gouvernementales comme des problèmes pouvant é‚tre résolus par la connaissance scientifique. Dans la mé‚me introduction, White parle de la science comme d’un outil permettant de dépasser les considérations politiques et idéologiques. De ce parti pris découle une analyse qui peut parfois sembler réductrice. Tel que présenté ici, le « problème » auquel les décideurs publics font face en est un d’efficacité des politiques en place. Pourtant, combien d’études et de témoignages d’acteurs engagés dans la mise en œuvre des politiques actuelles soulignent que c’est plutoÌ‚t la logique mé‚me de ces politiques, fondée sur une hiérarchisation du rapport entre l’autorité bureaucratique et les populations autochtones, qui devrait é‚tre remise en question. Encore une fois, les dimensions sociales, économiques et politiques de la « condition autochtone » ne peuvent é‚tre traitées séparément.

Ainsi posées, les limites de cet ouvrage sont en fait plus apparentes dans les chapitres introductifs et en fin de parcours, lors de la discussion de l’index sur la capacité des communautés. Cette critique ne doit cependant pas nous faire oublier un corpus d’analyses autrement fort riche et d’un grand intéré‚t, tant pour la communauté des chercheurs s’intéressant aux questions autochtones que pour les acteurs engagés dans les débats politiques actuels sur les divers enjeux traités par les auteurs. Malgré ses limites, cet ouvrage démontre en effet qu’un dialogue riche et constructif peut bel et bien s’établir entre chercheurs et praticiens des politiques publiques. Ce dialogue, pour é‚tre enrichissant, doit cependant éviter de se transformer en recherche de réponses techniques à des questions souvent éminemment politiques. L’ouvrage aurait ainsi gagné en profondeur si un certain nombre d’analyses empruntant un parcours méthodologique distinct, tenant compte de facteurs institutionnels, historiques ou encore culturels, avaient été ajoutées. De plus, on ne peut que souhaiter qu’un prochain volume vienne ajouter à l’analyse une perspective comparative internationale.