Le 13 novembre, à Doha, au Qatar, l’Association internationale de la sécurité sociale remettait son tout premier prix «pour une contribution exceptionnelle à la sécurité sociale» au gouvernement brésilien, récompensant son programme «Bolsa Familia» (littéralement, «bourse -famille»), qui venait d’avoir 10 ans.

En une décennie, et en ne requérant pas même 0,5 p. 100 du PIB national, ce programme a permis à environ 36 millions de Brésiliens d’échapper à l’extrême pauvreté, il a contribué à réduire la mortalité infantile de près de 20 p. 100 et à hausser la persévérance et la réussite scolaires. À lui seul, le programme expliquerait presque 20 p. 100 de la baisse des inégalités qu’a connue le Brésil depuis 2003.

Avec quelques programmes semblables nés sur le plan local à la fin des années 1990, comme la mesure Progresa au Mexique, «Bolsa Familia» a ouvert la porte à une nouvelle façon de penser la protection sociale dans les pays en émergence, qui accorde la priorité à la redistribution en faveur des plus pauvres et mise sur des transferts monétaires conditionnels et ciblés. Cette approche s’est vite répandue en Amérique latine, puis ailleurs dans le monde, avec l’appui notamment de la Banque mondiale. Même la ville de New York a maintenant un programme de transferts conditionnels.

De quoi s’agit-il? Pour l’essentiel, les transferts monétaires conditionnels sont une forme d’allocation familiale ciblée, généralement accordée à la mère, à laquelle les plus pauvres ont droit s’ils respectent certaines conditions en ce qui concerne notamment le suivi sanitaire, la vaccination et la présence à l’école de leurs enfants.

Certains y ont vu une nouvelle forme de paternalisme, une façon pour l’État de dire aux pauvres quoi faire. Ce n’est pas faux. Mais ce paternalisme n’est guère plus contraignant que les lois qui, dans les pays riches, imposent à tous la vaccination et la scolarisation. Et dans des situations de grande pauvreté, où les parents peuvent penser qu’il est inutile d’investir dans l’éducation, un tel paternalisme peut faire une grande différence. Dans un bilan récent, la Banque mondiale note que dans tous les pays qui y ont eu recours, ces transferts ont fait reculer le travail des enfants et progresser la fréquentation scolaire.

Au-delà de leurs effets spécifiques sur les revenus et les comportements, ces transferts ont aussi commencé à changer le jeu politique. Pour le comprendre, il faut revenir quelques années en arrière.

« Bolsa Familia » a permis  à des millions de Brésiliens d’échapper à la pauvreté.

Prenons justement le Brésil. Pendant la campagne électorale de 1994 qui allait le mener à la présidence, Fernando Henrique Cardoso répétait souvent que «le Brésil n’est pas un pays sous-développé, c’est un pays injuste». Au Brésil, non seulement les inégalités étaient prononcées, mais la protection sociale elle-même contribuait à creuser l’écart.

L’État, en effet, aidait beaucoup, mais l’essentiel de ses dépenses sociales servait à défrayer les retraites et les soins de santé des personnes les plus favorisées, comme les fonctionnaires, les militaires ou les travailleurs syndiqués, en ne laissant presque rien pour la grande majorité des paysans et des ouvriers. «Si toutes les ressources consacrées à la protection sociale étaient simplement balancées du haut d’un hélicoptère», disait ironiquement l’ancien directeur de l’Institut de recherche économique appliquée (IPEA) de Brasilia, «nous aurions davantage de chance de rejoindre les pauvres.»

Les présidents Cardoso (1995-2002) et Lula da -Silva (2003-2011) ont fait des efforts pour réformer les programmes existants et étendre la protection sociale à plus de citoyens. Mais le système politique brésilien est un arrangement complexe permettant à différents groupes d’exercer des pouvoirs de blocage, et ces réformes n’ont que partiellement réussi. Encore aujourd’hui, les retraites accaparent plus de 5 p. 100 du PIB, sans rejoindre la majorité, contre à peine 0,5 p. 100 pour le programme «Bolsa Familia».

C’est dans ce contexte que sont apparus les transferts monétaires conditionnels; ils devraient permettre au gouvernement de rejoindre une population exclue de la protection sociale en place. Et les conditions associées à ce programme ont alors joué un rôle inattendu. D’abord, comme le note la Banque mondiale, elles ont aidé le gouvernement à vendre le programme. Les plus riches, en effet, acceptent plus facilement un «contrat» qui demande aux pauvres de faire leur part. Et les plus pauvres y trouvent aussi leur compte, puisque les allocations conditionnelles les reconnaissent comme les principaux agents du succès de leurs enfants. Ces modalités forcent aussi les gouvernements à tenir leurs engagements. Pour que chaque mère puisse obtenir un suivi médical et envoyer ses enfants à l’école, il faut en effet que les services sanitaires et éducatifs soient disponibles et accessibles à tous, ce qui était loin d’être le cas avant la mise sur pied du programme.

Le programme a bien sër des limites, puisqu’il ne touche que les familles et ne redistribue qu’une infime partie de la richesse nationale. Mais il montre tout de même qu’il est possible de redistribuer et de faciliter l’accès aux soins de santé et à l’éducation, et qu’une telle approche contribue en fait à la croissance économique sans même nuire à l’incitation au travail. Sur ce dernier point, la Banque mondiale est affirmative: les nouveaux transferts conditionnels n’ont pas fait reculer la participation des pauvres au marché du travail. À l’exception des enfants, mais c’était là un des objectifs.

En juin, plus d’un million de Brésiliens ont manifesté pour dénoncer les hausses de tarif dans les transports publics et les dépenses excessives liées à la tenue de la Coupe du monde en 2014. Le Brésil, en effet, demeure une société très inégalitaire, avec des services publics encore inadéquats et, il faut bien le dire, un niveau élevé de corruption. Beaucoup reste donc à faire. Mais avec «Bolsa Familia», la démonstration a au moins été faite que le développement ne peut se réaliser sans un minimum de justice sociale.