Second de deux textes sur le secteur électrique du Québec et la transition énergétique

Le Québec n’est pas prêt pour la transition énergétique

Au Québec, comme ailleurs sur la planète, le secteur de l’électricité doit se réinventer pour faire face à deux défis majeurs. D’abord celui de la croissance de la demande d’électricité, nécessaire à la décarbonation. Ensuite, celui de la mise en place d’une relation dynamique entre fournisseurs d’énergie et consommateurs. Les outils pour relever ces défis sont disponibles et bien connus.

Il faut cependant avoir l’audace de les mettre en œuvre en faisant les réformes qui s’imposent, et ne plus indexer des tarifs à l’inflation dans une loi rigide. Une première réforme doit viser à ouvrir le secteur électrique à davantage d’échanges entre petits et gros producteurs et les consommateurs, et une seconde pour rasseoir le secteur sur des bases réglementaires et tarifaires adaptées à la réalité du 21e siècle.

Ouvrir la production et les échanges

Historiquement, le secteur de l’électricité a initialement été développé par des producteurs privés. Leur production, alors très locale, est rapidement devenue essentielle au fonctionnement des sociétés et à l’activité économique, ce qui leur a donné un grand pouvoir de marché – dont ils ont souvent abusé.

Pour s’assurer que l’électricité soit abordable et serve l’intérêt public, les gouvernements sont intervenus et ont réglementé la production, le transport et la distribution. Cette réglementation avait pour objectif de protéger les consommateurs, tout en permettant aux entreprises du secteur électrique de rester profitables. Si des réformes ont déjà introduit de la concurrence dans la production de l’électricité dans plusieurs pays (par exemple en Norvège, dans plusieurs états américains, ou en Alberta), le Québec est resté largement imperméable à cette ouverture au marché de la production à différents acteurs libres de vendre à ceux qui veulent leur acheter de l’électricité.

En fait, le Québec ne s’est pas ouvert à cette tendance, mais il en profite ! L’essentiel de nos exportations a lieu dans des marchés ouverts… alors que notre propre marché ne l’est pas. Cette situation est tolérée par nos voisins parce qu’ils ne pourraient de toute façon pas exporter des quantités significatives d’énergie, et qu’ils sont bien heureux d’en recevoir du Québec.

Malgré tout, une ouverture du marché québécois de l’électricité aux échanges d’énergie est nécessaire pour deux raisons. D’une part, pour s’assurer de laisser entrer dans la production tous les acteurs désirant le faire, tant la tâche à accomplir est grande. D’autre part, pour montrer à nos voisins que notre marché de l’électricité est aussi ouvert que le leur, puisque le Québec peut (et veut, à en croire le gouvernement et Hydro-Québec) devenir la « batterie du Nord-Est ». Pour que cette batterie fonctionne – sur le principe d’échanges avec nos voisins grâce aux extraordinaires capacités de stockage d’énergie dans les réservoirs hydroélectrique – il faut une organisation des marchés plus intégrée, sur des principes de réciprocité.

L’ouverture de la production et des échanges est de plus en plus réclamée par des petits et des gros producteurs qui peuvent produire localement grâce à des innovations solaires et éoliennes. Ils pourraient ainsi répondre à des demandes, en complément de la fourniture d’électricité par Hydro-Québec.

Ces options supplémentaires seraient à l’avantage de tous : des nouveaux producteurs qui gagneraient un accès au marché, des consommateurs qui auraient des options, et même d’Hydro-Québec, qui ne serait plus contrainte de devoir satisfaire seule les nouvelles demandes. Aujourd’hui, Hydro-Québec et le gouvernement se trouvent en effet à devoir arbitrer quels nouveaux consommateurs industriels auront le privilège de recevoir son énergie. C’est un peu étrange : on ne demande pas aux consommateurs résidentiels ou commerciaux s’ils grillent une tartine ou lisent un livre avec leur électricité… pourquoi entrer dans de tels débats pour les consommateurs industriels ?

Du côté de nos voisins, en particulier New York et les États de la Nouvelle-Angleterre, les ambitions de décarbonation et d’ajouts d’énergies renouvelables sont considérables. Ces États auront un intérêt financier énorme à pouvoir écouler leurs surplus de production éolienne et solaire au Québec, durant leurs heures de production maximale, et à pouvoir ensuite importer du Québec de l’énergie durant leurs heures sans vent ni soleil.

Pour que cela puisse se réaliser, il faudra davantage de lignes de transport, mais aussi un cadre institutionnel commun, qui ne sera possible que si le marché de l’électricité québécois est aussi ouvert que le leur. Cette réciprocité est à la base des accords de libre-échange, et est d’autant plus nécessaire qu’Hydro-Québec est bien plus grosse et puissante que ses homologues américains ou canadiens. Une telle asymétrie n’est pas propice à la collaboration, qui sera nécessaire pour eux et profitable pour le Québec.

Récompenser les bonnes utilisations

Si la production et la fourniture d’électricité doivent être plus ouvertes aux échanges, autant à l’échelle locale que régionale, les lignes de transport et de distribution continueront, plus que jamais, à être nécessaires pour permettre ces échanges. On le sait, ces infrastructures sont essentielles, coûtent très cher et devront être modernisées pour soutenir la décarbonation par l’électrification.

La réglementation qui encadre présentement les investissements dans ces infrastructures repose sur le principe de rendement garanti sur les dépenses, celles-ci autorisées par l’agence de réglementation (la Régie de l’énergie au Québec). Cela crée une incitation pour plus d’investissements, afin de générer plus de rendement pour l’entreprise, sans qu’il y ait ensuite des pressions pour une utilisation optimale de ces infrastructures.

Du côté du consommateur, surtout dans le cas des consommateurs résidentiels et des petits commerces, la tarification est essentiellement basée sur les volumes d’énergie vendue. Cela a le double effet de rendre l’efficacité énergétique inintéressante pour le vendeur d’énergie (puisqu’il réduit directement ses ventes et ses revenus), et de ne donner aucune incitation au consommateur à mieux gérer sa propre consommation, soit pour la limiter lors des pointes, ou encore l’augmenter aux moments propices. Par exemple, en périodes venteuses ou ensoleillées.

La réforme à mener en réglementation et en tarification doit viser à rémunérer les compagnies de transport et de distribution selon les performances d’utilisation des infrastructures (le facteur d’utilisation et non plus simplement pour leur investissement initial), et à faire payer les consommateurs un coût qui est plus proche des charges qu’ils induisent sur le réseau.

Une vision, un plan, des signaux clairs

Cette double réforme, l’ouverture de la production et des échanges d’énergie électrique et une réglementation incitative avec une tarification reflétant mieux les coûts, ne peut pas se faire dans le flou actuel sur l’avenir du secteur énergétique.

La vision actuelle est en effet très impressionniste : « plus d’électricité ». Mais combien ? Pour quels besoins ? De quelles sources ? Dans quelles régions ? Avec quelles nouvelles lignes électriques ? La liste des questions est probablement trop grande pour que le gouvernement souhaite s’y attarder… et Hydro-Québec n’a pas le mandat d’y répondre – encore moins si l’objectif est l’atteinte la carboneutralité en 2050.

Si l’on souhaite cependant mieux faire qu’une longue improvisation de 30 ans sur le thème de la décarbonation, il faudrait rapidement se mettre d’accord sur un plan intégré des ressources. Un tel plan analyserait les besoins, les options et les manières de les concrétiser, afin d’envoyer les signaux clairs aux producteurs d’énergie, mais aussi centraliser les débats sociaux sur l’inévitable transformation du secteur énergétique. À défaut d’un tel plan, un nombre interminable de disputes prévisibles et évitables vont surgir autour des nouveaux parcs éoliens, des nouvelles lignes de transport, etc. Un grand dialogue social autour d’un tel plan intégré des ressources permettrait d’en faire comprendre la nécessité et de bâtir le consensus nécessaire pour mener les deux grandes réformes.

Le Québec a des atouts uniques pour réussir sa lutte contre les changements climatiques. Par contre, tout comme le travail doit s’ajouter au talent pour produire le succès, nous devons retrousser nos manches pour jeter les nouvelles bases d’un secteur électrique qui sera adapté à un monde décarboné.

Vous pouvez lire le premier des deux textes sur la transition électrique du Québec ici :

Le Québec n’est pas prêt pour la transition énergétique

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Pierre-Olivier Pineau
Pierre-Olivier Pineau is a professor and chair in energy sector management at HEC Montréal.
Sylvain Audette
Sylvain Audette est professeur invité au Département de marketing de HEC Montréal, expert en énergie et membre associé de la Chaire de gestion du secteur de l’Énergie.

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