La création d’un Conseil de la fédération, proposée par Jean Charest et approuvée en principe par les premiers ministres des provinces et des territoires lors de leur conférence annuelle de juillet dernier à Charlottetown, laisse ouverte toute la question des objectifs et de la nature exacte que l’on voudra donner à cette nouvelle institution.

Dans sa forme la plus bénigne, le Conseil de la fédération esquissé à Charlottetown pourrait n’é‚tre qu’une simple forma- lisation des conférences tenues chaque année par les premiers ministres provinciaux depuis des décennies, et la consécration de la mission essentiellement défensive de ces rencontres face au fédéralisme unitaire et dominateur pratiqué par Ottawa.

Doté d’un secrétariat permanent et de groupes de travail mieux équipés, comme celui qui se penchera sur le déséquilibre fiscal entre les deux ordres de gouvernement de la fédération, un tel conseil donnerait plus de poids intellectuel et politique aux revendications tradition- nelles des provinces et des territoires dans leur combat contre le fédéralisme du « take it or leave it » à la Jean Chrétien. Mais il ne pratiquerait en définitive qu’une forme ennoblie de la stratégie des « fronts communs » (ganging-up) et du « haro sur Ottawa » (fed-bashing) pra- tiquée sans grand succès par les provinces depuis déjà trop longtemps.

En visant à corriger à la marge les vices de fonctionnement de la fédéra- tion sans remettre en question la nature mé‚me du fédéralisme unitaire et dominateur pratiqué par Ottawa, un tel conseil ne ferait que consacrer dans les faits une vision du Canada qui nourrit le sentiment d’aliénation des provinces de l’Ouest et des Maritimes et qui a failli provoquer la sécession du Québec lors du référendum d’octobre 1995.

Cette vision, entretenue par les Trudeau, Chrétien et consorts, est celle d’un Canada civique « one nation », soumis à une charte « nationale » des droits et libertés allergique aux droit col- lectifs des peuples fondateurs du pays, et servi par un fédéralisme qui oppose treize gouvernements « juniors » à un gouvernement « senior » chargé de faire prévaloir l’intéré‚t « national » sur l’esprit de clocher des provinces et des territoires. Dans cette conception du Canada, la « souveraineté nationale » appartient en totalité au « peuple cana- dien » qui confie en exclusivité à Ottawa la responsabilité de veiller au bien supérieur de la «nation» et de garantir l’égalité de droit des citoyens à l’échelle du pays. Ce qui lui confère un droit, voire un devoir d’ingérence par son pou- voir de dépenser dans les domaines de compétence provinciale.

C’est ce fédéralisme-là qui a valu aux provinces les coupures drastiques que M. Martin leur a imposées uni- latéralement en 1995 au titre des trans- ferts sociaux. C’est lui qui leur interdit de mé‚me songer à un ticket modéra- teur ou à l’apport du secteur privé pour tenter de contenir les coûts de leurs systèmes de santé. C’est lui qui a fait peser des menaces de sanction sur l’Alberta et la Colombie-Britannique pour non-respect des normes édictées par la Loi canadienne sur la santé et le Régime d’assistance publique du Canada. C’est lui qui a exclu les provinces de la « réforme Axworthy » et de la Commission Romanow, deux initiatives fédérales visant à encadrer l’exer- cice des pouvoirs provinciaux en matière sociale.

Ce fédéralisme unitaire et domina- teur fondé sur le « nation building » par le pouvoir de à dépenser d’Ottawa imprègne les mentalités. Il explique le mépris des provinces affiché par de nombreux élus et fonctionnaires fédéraux, en mé‚me temps que l’esprit de soumission des petites provinces obligées de manger dans la main du gouvernement central. Il entraîne une déresponsabilisation générale des gou- vernements provinciaux habitués à réclamer et dépenser des fonds fédéraux pour lesquels ils n’ont pas à taxer leurs contribuables. Il pousse un fédéraliste aussi notoire que Claude Ryan à prôner « l’opting out incondi- tionnel avec pleine compensation fis- cale » en matière d’union sociale. Il encourage enfin les Canadiens à con- sidérer Ottawa comme le père et le généreux pourvoyeur des programmes sociaux, alors que ces programmes sont nés en Saskatchewan, sous T.C. Douglas, et qu’Ottawa ne finance plus qu’à la marge le coût des services de santé et de bien-é‚tre social dont le poids pèse de plus en plus lourdement sur les épaules des provinces.

C’est contre ce type de fédéralisme dominateur que les premiers ministres provinciaux et territoriaux se sont révoltés au lendemain des coupures du premier budget Martin. Et c’est lui qu’ils ont suggéré de remplacer par une gestion « authentiquement parte- nariale » de l’union sociale canadienne dans le courageux mémoire du Ministerial Council on Social Policy Reform and Renewal, publié en décem- bre 1995. Mais c’est lui qu’ils ont fini par accepter, le 4 février 1999, en si- gnant avec Ottawa une Entente sur l’union sociale où toutes les provinces, à l’exception du Québec, consentaient littéralement à leur mise en tutelle en échange d’une infime partie des dol- lars que le gouvernement fédéral leur avait retirés depuis le « cap on CAP » de Brian Mulroney jusqu’aux coupures unilatérales des transferts sociaux du gouvernement Chrétien.

Le Rapport du Comité spécial du Parti libéral du Québec sur l’avenir politique et constitutionnel de la société québécoise intitulé Un projet pour le Québec : affirmation, autonomie, leadership (rapport Pelletier), dont M. Charest s’est inspiré à Charlottetown, offre une nouvelle chance aux pre- miers ministres des provinces et des territoires de concrétiser leur volonté de rasseoir l’union canadienne sur une base « authentiquement partena- riale ». Mais il leur faudra pour cela dépasser la stratégie strictement défen- sive dont ils se sont contentés jusqu’à présent, et faire du Conseil de la fédération qu’ils ont décidé de mettre sur pied un outil d’affirmation efficace et responsable de la souveraineté des provinces dans leur sphère de compé- tence constitutionnelle.

Dans le but de les mettre une fois pour toutes à l’abri des coupures uni- latérales d’Ottawa, M. Charest pro- pose, en effet, aux provinces de récupérer les points d’impôt qui leur reviennent de droit pour exercer leurs pouvoirs souverains en matière de santé, d’éducation et de bien-é‚tre social. Et il demande que le gouverne- ment fédéral s’abstienne d’intervenir directement dans ces domaines et se contente d’enrichir ses paiements de péréquation inconditionnels pour aider les provinces moins bien nanties à offrir des services sociaux compara- bles à ceux des provinces riches.

M. Charest rejoint en cela les vues de la Commission sur le déséquilibre fis- cal présidée par Yves Séguin, son actuel ministre des Finances, qui recom- mandait en 2002 : « le remplacement du TCSPS par un nouveau partage de l’espace fiscal, en raison du caractère assuré et prévisible de la source de financement à laquelle les provinces auraient ainsi accès, de son caractère inconditionnel et de l’imputabilité accrue qui en résulterait ». Tous les pre- miers ministres lui ont emboîté le pas à Charlottetown. Mais si lui et ses col- lègues provinciaux veulent é‚tre pris au sérieux, ils devront démontrer aux yeux de tous les Canadiens que les provinces sont capables de garantir par leurs propres moyens l’intégrité des programmes sociaux assurée actuelle- ment par le pouvoir de dépenser fédéral. Se doter d’un Conseil de la fédération interprovincial capable de codécider les objectifs communs et les contraintes minimales que les provinces devront s’imposer pour assurer la cohérence de l’union sociale canadienne et s’engager à publier chaque année une étude comparative où seraient dénoncées les provinces qui ne respectent pas ces normes, me semble la seule façon crédible, pour les premiers ministres, de convaincre Ottawa de se replier sur ses paiements de péréquation en demeurant assuré qu’il y aura prestation de services sociaux de « qualité comparable » à l’échelle du pays.

Une fois établie sans équivoque leur capacité de s’autodiscipliner, les provinces pourraient éventuellement ouvrir la porte de « leur » conseil au gouvernement fédéral, et en élargir officiellement le mandat, pour donner au Canada l’outil de concertation et de codécision inter-provincial et fédéral-provincial dont il a besoin pour gérer l’interdépendance des deux ordres de gouvernement dans le respect des pou- voirs souverains de chacun.

Doté de ce nouvel outil partenarial, le Canada serait mieux équipé pour s’at- taquer aux problèmes de plus en plus nombreux qui débordent les frontières provinciales, nationales, voire interna- tionales, et exigent un exercice complé- mentaire des pouvoirs souverains des deux ordres de gouvernement. Problèmes d’environnement, d’immigration, de transport, de télécommunications, de macrogestion de l’union économique canadienne, etc. Avec ce nouvel outil, le gouvernement fédéral serait aussi en meilleure posture pour coopter les provinces et négocier ainsi avec plus de légitimité les nombreux traités internationaux que les forces de la « mondialisation » l’obligent à signer dans les champs de compétence provinciale.

Mais le plus beau est qu’une fois rassuré sur sa propre intégrité, grâce à la volonté des provinces d’assumer leur juste part de responsabilité dans la gestion globale du pays, le Canada pourrait plus facilement renouer, en le modernisant, avec le fédéralisme « multinational » mis en place par les Pères de la Confédération en 1867.

C’est pour retourner aux sources de ce fédéralisme « multinational », tout en le modernisant et en l’ouvrant aux peuples autochtones, que le groupe de recherche que je dirigeais au Bureau des relations fédérales-provin- ciales de Montréal a proposé, après l’échec de Meech, un rééquilibrage de la fédération canadienne fondé sur la logique suivante :

  • une reconnaissance explicite dans la Constitution du droit à la dif- férence nationale du Québec et des peuples autochtones et du droit à la différence régionale de toutes les provinces au sein du Canada, accompagnée de la décentralisation des pouvoirs et des ressources fiscales nécessaires à l’exercice de ces droits, en contrepartie

  • d’un pacte sur l’union canadienne par lequel tous les parte- naires de la fédération, y compris le Québec et d’éventuels gou- vernements autochtones, s’en- gageraient, par codécision à l’eu- ropéenne au sein d’un Conseil des premiers ministres, à s’impo- ser, dans l’exercice de leurs pou- voirs souverains, les objectifs communs et les normes com- munes minimales nécessaires au maintien et au renforcement de l’union économique et sociale canadienne confrontés aux forces dissolvantes de la globalisation et de la concurrence internationale.

L’idée de compenser la « décentralisation asymétrique » d’un Canada « multinational » à la Suisse par un Conseil de la fédération capable d’as- surer la cohérence de l’union cana- dienne avait déjà été avancée par la Commission Pepin-Robarts. Mais ce conseil, inspiré du Bundesrat allemand, tout comme la Chambre des provinces suggérée par le Livre beige de Claude Ryan, supposait une remise en ques- tion fondamentale de l’actuel Sénat, ce qui semblait et semble toujours impos- sible après l’échec de Meech.

Voilà pourquoi notre proposition fut de transformer les conférences de premiers ministres en Conseil de la fédération. Ces conférences ont l’avan- tage d’exister, de relever du droit cou- tumier et de pouvoir changer de vocation sans qu’on ait à ouvrir la boîte de Pandore constitutionnelle. Et pour faire de ce nouveau conseil des premiers ministres un outil de concer- tation responsable et transparent, nous suggérions qu’il soit habilité par les législatures du pays, via la signature d’un pacte sur l’union économique et sociale canadienne, à gérer par codéci- sion à l’unanimité ou à la majorité qualifiée les problèmes de concertation entre les provinces elles-mé‚mes, d’une part, et entre les provinces et le gou- vernement fédéral, d’autre part. Un tel conseil de la fédération pourrait con- tinuer de coexister avec un Sénat réfor- mé si on jugeait nécessaire de donner une voix spécifique aux régions dans l’exercice des pouvoirs réservés au seul Parlement fédéral.

Ce qui nous semblait et qui me semble toujours moderne et fédérateur dans la codécision à l’européenne, c’est qu’elle permet :

  1. de décider en mode confédéral toutes les questions de concertation tranchées à l’unanimité, puisque chacun des partenaires exerce alors un droit de veto souverain ; et
  2. de codécider en mode fédéral toutes les questions de concertation tranchées à la majorité qualifiée ou à la majorité simple, puisque chaque partenaire accepte alors de céder une certaine partie de sa souveraineté au profit de la volonté com- mune majoritaire.

Pour exercer cette con- certation à l’européenne, nous proposions que la codécision obéisse à des règles décisionnelles agréées à l’unanimité par les parte- naires de la fédération. Et comme base de négociation on peut imaginer, à titre d’exemple, que la majorité qualifiée ou pondérée dans les domaines de compétence provin- ciale exclusive pourrait obéir à la for- mule suivante : Ontario, Québec, Colombie-Britannique, 1 vote = 10 ; Alberta, Saskatchewan, Manitoba, 1 vote = 8 ; Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve, IÌ‚le-du- Prince-Édouard, 1 vote = 5. Total requis pour obtenir la majorité qualifiée : 55 sur 74. Ce qui empé‚che une coalition des grosses provinces contre les autres et vice versa. Quant à la majorité quali- fiée dans les domaines de compétence mixte elle pourrait revé‚tir, parmi bien d’autres, la forme suivante : Ottawa, 1 vote = 30 ; Ontario, Québec, Colombie- Britannique, 1 vote = 10 ; Alberta, Saskatchewan, Manitoba, 1 vote = 8 ; Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve, IÌ‚le-du-Prince-Édouard, 1 vote = 5. Total requis pour obtenir la majorité qualifiée : 75 sur 104. Ce qui empé‚che les provinces d’imposer leur volonté au gouvernement fédéral mais ce qui empé‚che aussi Ottawa de se coaliser avec les grandes provinces pour imposer ses vues aux moyennes et petites provinces ou de faire l’inverse. Si les premiers ministres décidaient d’ac- corder un droit de vote aux territoires, bien qu’ils ne détiennent pas le statut de province, ce vote pourrait recevoir la mé‚me pondération que celui des petites provinces, soit 5, et le seuil de la majorité qualifiée pourrait é‚tre porté à 65 sur 89 au niveau interprovincial et à 95 sur 119 au niveau fédéral-provincial.

L’obligation de fixer les règles déci- sionnelles à l’unanimité permettait au Québec de réclamer l’unanimité dans les domaines qui touchent directement à son identité culturelle, et de pratiquer la codécision à la majorité qualifiée dans tous les cas où un droit de veto ne lui est pas indispensable. Ce qui s’avé- rera moins rare qu’on ne le pense si la codécision porte non pas sur des normes tatillonnes, mais sur un cadre de concertation et d’harmonisation flexible. Par exemple, l’engagement des provinces d’harmoniser, avec obliga- tion de résultat, les services à l’échelle de l’union canadienne par reconnais- sance mutuelle des soins de santé, des services sociaux et des diplômes qu’elles dispensent. Ou encore la codécision par les provinces et le fédéral d’un certain nombre d’objectifs communs et de balises à l’intérieur desquelles tous les gouvernements s’engagent à se tenir pour harmoniser leurs interventions fis- cales et les rendre complémentaires plutôt que concurrentes.

Ce projet d’une réforme globale du fédéralisme canadien, fondée sur le droit à la différence et à l’autonomie des communautés fédérées compensée par un renforcement partenarial de l’union canadienne, a été repris par le PLQ de Daniel Johnson, en 1996, dans un mémoire intitulé Reconnaissance et interdépendance. Et on en retrouve cette logique de base dans le Rapport Pelletier et le Plan d’action qui ont inspiré M. Charest à Charlottetown.

En un premier temps, le Rapport Pelletier offre au reste du Canada de procéder à une réforme administrative de la fédération pour assurer : le plein respect de l’autonomie des deux ordres de gouvernement ; une réduction du déséquilibre fiscal par transfert de points d’impôt aux provinces et rajustement des paiements de péréquation ; une coges- tion responsable de l’union économique et sociale canadienne via le conseil de la fédération ; et la conclusion de trois ententes dans les domaines de compé- tence mixte : communications, environ- nement et relations internationales.

Mais ce qu’il demande, en un deuxième temps, et qu’on passe volon- tiers sous silence dans le ROC, voire au Québec, c’est, et je cite :

  • La reconnaissance de la spécificité du Québec.

  • L’octroi d’un droit de veto au Québec, et possiblement à un cer- tain nombre de provinces, selon une formule de « veto régionaux ».

  • L’élargissement de la compensation financière en ce qui touche l’exer- cice du droit de retrait en matière de modification constitutionnelle.

  • L’inscription dans la Constitution de l’Entente MacDougall-Gagnon- Tremblay en matière d’immigration.

  • L’ajout dans la Constitution d’un mécanisme permettant de consti- tutionnaliser, au besoin, des ententes administratives.

  • La participation des provinces à la sélection des juges de la Cour supré‚me du Canada.

  • La « constitutionnalisation » de la composition de la Cour supré‚me du Canada, y compris la présence d’au moins trois juges du Québec sur neuf.

  • La réforme du Sénat.

  • L’encadrement du pouvoir de dépenser fédéral mais sans remet- tre en question le principe mé‚me de la péréquation.

À peu de choses près, on reconnaîtra dans cette liste l’ensemble des demandes formulées par Robert Bourassa lors des négociations de Meech et de Charlottetown. Mais avec deux dif- férences capitales. La première est que M. Bourassa faisait de la signature de l’Accord de Meech un préalable à la négociation d’une ronde Canada destinée à renforcer l’union canadienne. Et la seconde est que, mé‚me s’il en avait parlé en 1984, M. Bourassa n’a jamais mis officiellement sur la table l’idée d’un conseil de la fédération capable d’assurer par codécision une ges- tion partenariale de la fédération.

À mon avis, M. Charest fait preuve d’une ouverture louable mais impru- dente, voire téméraire en n’exigeant aucune garantie politique qu’on lui accordera l’équivalent de l’Accord de Meech en échange du renforcement partenarial de la fédération qu’il a mis sur la table à Charlottetown. Et cela risque de le perdre. Car sans cette garantie minimale de la part du ROC, les Québécois refuseront de s’ouvrir au partenariat interprovincial et fédéral- provincial proposé par M. Charest. Déjà, du côté d’Ottawa, on traite le Conseil de la fédération qu’il tente de mettre en œuvre comme un simple lobby des provinces et des territoires en qué‚te de nouvelles ressources fis- cales. Si ces efforts pour réduire le Conseil de la fédération à l’impuis- sance et à l’irresponsabilité portaient fruit, le Québec se replierait sur son réflexe traditionnel, celui d’exiger un droit de retrait inconditionnel avec pleine compensation, et s’en serait fini de la logique de négociation « droit à la différence compensé par une gestion partenariale de l’interdépendance » proposée par le Rapport Pelletier pour signer une paix constitutionnelle ho- norable avec le reste du Canada.

Sans é‚tre plus optimiste qu’il ne faut, je souhaite pour ma part que les provinces fassent de la création du Conseil de la fédération interprovincial décidée à Charlottetown une véritable reconqué‚te de leur statut de partenaires souverains de la fédération. Car ce n’est qu’une fois débarrassées de leur image de « junior governments » qu’elles pourront ouvrir la porte à un conseil fédéral-provin- cial « authentiquement partenarial » et permettre ainsi au Canada de réconcilier le droit à la différence de ses peuples fon- dateurs avec une gestion de l’interdépen- dance des gouvernements conforme au génie de notre époque.

 

André Burelle est un ancien conseiller des gouvernements Trudeau et Mulroney. Il est l’auteur de Le mal canadien : essai de diagnostic et esquisse d’une thérapie. Montréal : Fides, 1995. Ce texte est d’abord paru en octobre 2003 dans la série de commentaires sur le Conseil de la fédération publiés conjoin- tement par l’IRPP et l’Institut des rela- tions intergouvernementales.