La création d’un Conseil de la fédération, proposée par Jean Charest et approuvée en principe par les premiers ministres des provinces et des territoires lors de leur conférence annuelle de juillet dernier à Charlottetown, laisse ouverte toute la question des objectifs et de la nature exacte que l’on voudra donner à cette nouvelle institution.
Dans sa forme la plus bénigne, le Conseil de la fédération esquissé à Charlottetown pourrait n’être qu’une simple formalisation des conférences tenues chaque année par les premiers ministres provinciaux depuis des décennies, et la consécration de la mission essentiellement défensive de ces rencontres face au fédéralisme unitaire et dominateur pratiqué par Ottawa.
Doté d’un secrétariat permanent et de groupes de travail mieux équipés, comme celui qui se penchera sur le déséquilibre fiscal entre les deux ordres de gouvernement de la fédération, un tel conseil donnerait plus de poids intellectuel et politique aux revendications traditionnelles des provinces et des territoires dans leur combat contre le fédéralisme du « take it or leave it » à la Jean Chrétien. Mais il ne pratiquerait en définitive qu’une forme ennoblie de la stratégie des « fronts communs » (ganging-up) et du « haro sur Ottawa » (fed-bashing) pratiquée sans grand succès par les provinces depuis déjà trop longtemps.
En visant à corriger à la marge les vices de fonctionnement de la fédération sans remettre en question la nature même du fédéralisme unitaire et dominateur pratiqué par Ottawa, un tel conseil ne ferait que consacrer dans les faits une vision du Canada qui nourrit le sentiment d’aliénation des provinces de l’Ouest et des Maritimes et qui a failli provoquer la sécession du Québec lors du référendum d’octobre 1995.
Cette vision, entretenue par les Trudeau, Chrétien et consorts, est celle d’un Canada civique « one nation », soumis à une charte « nationale » des droits et libertés allergique aux droits collectifs des peuples fondateurs du pays, et servi par un fédéralisme qui oppose treize gouvernements « juniors » à un gouvernement « senior » chargé de faire prévaloir l’intérêt « national » sur l’esprit de clocher des provinces et des territoires. Dans cette conception du Canada, la « souveraineté nationale » appartient en totalité au « peuple canadien » qui confie en exclusivité à Ottawa la responsabilité de veiller au bien supérieur de la « nation » et de garantir l’égalité de droit des citoyens à l’échelle du pays. Ce qui lui confère un droit, voire un devoir d’ingérence par son pou- voir de dépenser dans les domaines de compétence provinciale.
C’est ce fédéralisme-là qui a valu aux provinces les coupures drastiques que M. Martin leur a imposées uni- latéralement en 1995 au titre des transferts sociaux. C’est lui qui leur interdit de même songer à un ticket modérateur ou à l’apport du secteur privé pour tenter de contenir les coûts de leurs systèmes de santé. C’est lui qui a fait peser des menaces de sanction sur l’Alberta et la Colombie-Britannique pour non-respect des normes édictées par la Loi canadienne sur la santé et le Régime d’assistance publique du Canada. C’est lui qui a exclu les provinces de la « réforme Axworthy » et de la Commission Romanow, deux initiatives fédérales visant à encadrer l’exercice des pouvoirs provinciaux en matière sociale.
Ce fédéralisme unitaire et dominateur fondé sur le « nation building » par le pouvoir de à dépenser d’Ottawa imprègne les mentalités. Il explique le mépris des provinces affiché par de nombreux élus et fonctionnaires fédéraux, en même temps que l’esprit de soumission des petites provinces obligées de manger dans la main du gouvernement central. Il entraîne une déresponsabilisation générale des gouvernements provinciaux habitués à réclamer et dépenser des fonds fédéraux pour lesquels ils n’ont pas à taxer leurs contribuables. Il pousse un fédéraliste aussi notoire que Claude Ryan à prôner « l’opting out inconditionnel avec pleine compensation fiscale » en matière d’union sociale. Il encourage enfin les Canadiens à considérer Ottawa comme le père et le généreux pourvoyeur des programmes sociaux, alors que ces programmes sont nés en Saskatchewan, sous T.C. Douglas, et qu’Ottawa ne finance plus qu’à la marge le coût des services de santé et de bien-être social dont le poids pèse de plus en plus lourdement sur les épaules des provinces.
C’est contre ce type de fédéralisme dominateur que les premiers ministres provinciaux et territoriaux se sont révoltés au lendemain des coupures du premier budget Martin. Et c’est lui qu’ils ont suggéré de remplacer par une gestion « authentiquement partenariale » de l’union sociale canadienne dans le courageux mémoire du Ministerial Council on Social Policy Reform and Renewal, publié en décembre 1995. Mais c’est lui qu’ils ont fini par accepter, le 4 février 1999, en signant avec Ottawa une Entente sur l’union sociale où toutes les provinces, à l’exception du Québec, consentaient littéralement à leur mise en tutelle en échange d’une infime partie des dollars que le gouvernement fédéral leur avait retirés depuis le « cap on CAP » de Brian Mulroney jusqu’aux coupures unilatérales des transferts sociaux du gouvernement Chrétien.
Le Rapport du Comité spécial du Parti libéral du Québec sur l’avenir politique et constitutionnel de la société québécoise intitulé Un projet pour le Québec : affirmation, autonomie, leadership (rapport Pelletier), dont M. Charest s’est inspiré à Charlottetown, offre une nouvelle chance aux premiers ministres des provinces et des territoires de concrétiser leur volonté de rasseoir l’union canadienne sur une base « authentiquement partenariale ». Mais il leur faudra pour cela dépasser la stratégie strictement défensive dont ils se sont contentés jusqu’à présent, et faire du Conseil de la fédération qu’ils ont décidé de mettre sur pied un outil d’affirmation efficace et responsable de la souveraineté des provinces dans leur sphère de compétence constitutionnelle.
Dans le but de les mettre une fois pour toutes à l’abri des coupures unilatérales d’Ottawa, M. Charest propose, en effet, aux provinces de récupérer les points d’impôt qui leur reviennent de droit pour exercer leurs pouvoirs souverains en matière de santé, d’éducation et de bien-être social. Et il demande que le gouvernement fédéral s’abstienne d’intervenir directement dans ces domaines et se contente d’enrichir ses paiements de péréquation inconditionnels pour aider les provinces moins bien nanties à offrir des services sociaux comparables à ceux des provinces riches.
M. Charest rejoint en cela les vues de la Commission sur le déséquilibre fiscal présidée par Yves Séguin, son actuel ministre des Finances, qui recommandait en 2002 : « … le remplacement du TCSPS par un nouveau partage de l’espace fiscal, en raison du caractère assuré et prévisible de la source de financement à laquelle les provinces auraient ainsi accès, de son caractère inconditionnel et de l’imputabilité accrue qui en résulterait ». Tous les premiers ministres lui ont emboîté le pas à Charlottetown. Mais si lui et ses collègues provinciaux veulent être pris au sérieux, ils devront démontrer aux yeux de tous les Canadiens que les provinces sont capables de garantir par leurs propres moyens l’intégrité des programmes sociaux assurée actuelle- ment par le pouvoir de dépenser fédéral. Se doter d’un Conseil de la fédération interprovincial capable de codécider les objectifs communs et les contraintes minimales que les provinces devront s’imposer pour assurer la cohérence de l’union sociale canadienne et s’engager à publier chaque année une étude comparative où seraient dénoncées les provinces qui ne respectent pas ces normes, me semble la seule façon crédible, pour les premiers ministres, de convaincre Ottawa de se replier sur ses paiements de péréquation en demeurant assuré qu’il y aura prestation de services sociaux de « qualité comparable » à l’échelle du pays.
Une fois établie sans équivoque leur capacité de s’autodiscipliner, les provinces pourraient éventuellement ouvrir la porte de « leur » conseil au gouvernement fédéral, et en élargir officiellement le mandat, pour donner au Canada l’outil de concertation et de codécision interprovincial et fédéral-provincial dont il a besoin pour gérer l’interdépendance des deux ordres de gouvernement dans le respect des pouvoirs souverains de chacun.
Doté de ce nouvel outil partenarial, le Canada serait mieux équipé pour s’attaquer aux problèmes de plus en plus nombreux qui débordent les frontières provinciales, nationales, voire internationales, et exigent un exercice complémentaire des pouvoirs souverains des deux ordres de gouvernement. Problèmes d’environnement, d’immigration, de transport, de télécommunications, de macrogestion de l’union économique canadienne, etc. Avec ce nouvel outil, le gouvernement fédéral serait aussi en meilleure posture pour coopter les provinces et négocier ainsi avec plus de légitimité les nombreux traités internationaux que les forces de la « mondialisation » l’obligent à signer dans les champs de compétence provinciale.
Mais le plus beau est qu’une fois rassuré sur sa propre intégrité, grâce à la volonté des provinces d’assumer leur juste part de responsabilité dans la gestion globale du pays, le Canada pourrait plus facilement renouer, en le modernisant, avec le fédéralisme « multinational » mis en place par les Pères de la Confédération en 1867.
C’est pour retourner aux sources de ce fédéralisme « multinational », tout en le modernisant et en l’ouvrant aux peuples autochtones, que le groupe de recherche que je dirigeais au Bureau des relations fédérales-provinciales de Montréal a proposé, après l’échec de Meech, un rééquilibrage de la fédération canadienne fondé sur la logique suivante :
- une reconnaissance explicite dans la Constitution du droit à la différence nationale du Québec et des peuples autochtones et du droit à la différence régionale de toutes les provinces au sein du Canada, accompagnée de la décentralisation des pouvoirs et des ressources fiscales nécessaires à l’exercice de ces droits, en contrepartie
- d’un pacte sur l’union canadienne par lequel tous les partenaires de la fédération, y compris le Québec et d’éventuels gouvernements autochtones, s’engageraient, par codécision à l’européenne au sein d’un Conseil des premiers ministres, à s’imposer, dans l’exercice de leurs pouvoirs souverains, les objectifs communs et les normes communes minimales nécessaires au maintien et au renforcement de l’union économique et sociale canadienne confrontés aux forces dissolvantes de la globalisation et de la concurrence internationale.
L’idée de compenser la « décentralisation asymétrique » d’un Canada « multinational » à la Suisse par un Conseil de la fédération capable d’assurer la cohérence de l’union canadienne avait déjà été avancée par la Commission Pepin-Robarts. Mais ce conseil, inspiré du Bundesrat allemand, tout comme la Chambre des provinces suggérée par le Livre beige de Claude Ryan, supposait une remise en question fondamentale de l’actuel Sénat, ce qui semblait et semble toujours impossible après l’échec de Meech.
Voilà pourquoi notre proposition fut de transformer les conférences de premiers ministres en Conseil de la fédération. Ces conférences ont l’avantage d’exister, de relever du droit coutumier et de pouvoir changer de vocation sans qu’on ait à ouvrir la boîte de Pandore constitutionnelle. Et pour faire de ce nouveau conseil des premiers ministres un outil de concertation responsable et transparent, nous suggérions qu’il soit habilité par les législatures du pays, via la signature d’un pacte sur l’union économique et sociale canadienne, à gérer par codécision à l’unanimité ou à la majorité qualifiée les problèmes de concertation entre les provinces elles-mêmes, d’une part, et entre les provinces et le gouvernement fédéral, d’autre part. Un tel conseil de la fédération pourrait continuer de coexister avec un Sénat réformé si on jugeait nécessaire de donner une voix spécifique aux régions dans l’exercice des pouvoirs réservés au seul Parlement fédéral.
Ce qui nous semblait et qui me semble toujours moderne et fédérateur dans la codécision à l’européenne, c’est qu’elle permet :
- de décider en mode confédéral toutes les questions de concertation tranchées à l’unanimité, puisque chacun des partenaires exerce alors un droit de veto souverain ; et
- de codécider en mode fédéral toutes les questions de concertation tranchées à la majorité qualifiée ou à la majorité simple, puisque chaque partenaire accepte alors de céder une certaine partie de sa souveraineté au profit de la volonté commune majoritaire.
Pour exercer cette concertation à l’européenne, nous proposions que la codécision obéisse à des règles décisionnelles agréées à l’unanimité par les partenaires de la fédération. Et comme base de négociation on peut imaginer, à titre d’exemple, que la majorité qualifiée ou pondérée dans les domaines de compétence provinciale exclusive pourrait obéir à la formule suivante : Ontario, Québec, Colombie-Britannique, 1 vote = 10 ; Alberta, Saskatchewan, Manitoba, 1 vote = 8 ; Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve, Île-du-Prince-Édouard, 1 vote = 5. Total requis pour obtenir la majorité qualifiée : 55 sur 74. Ce qui empêche une coalition des grosses provinces contre les autres et vice versa. Quant à la majorité qualifiée dans les domaines de compétence mixte elle pourrait revêtir, parmi bien d’autres, la forme suivante : Ottawa, 1 vote = 30 ; Ontario, Québec, Colombie- Britannique, 1 vote = 10 ; Alberta, Saskatchewan, Manitoba, 1 vote = 8 ; Nouveau-Brunswick, Nouvelle-Écosse, Terre-Neuve, Île-du-Prince-Édouard, 1 vote = 5. Total requis pour obtenir la majorité qualifiée : 75 sur 104. Ce qui empêche les provinces d’imposer leur volonté au gouvernement fédéral mais ce qui empêche aussi Ottawa de se coaliser avec les grandes provinces pour imposer ses vues aux moyennes et petites provinces ou de faire l’inverse. Si les premiers ministres décidaient d’ac- corder un droit de vote aux territoires, bien qu’ils ne détiennent pas le statut de province, ce vote pourrait recevoir la même pondération que celui des petites provinces, soit 5, et le seuil de la majorité qualifiée pourrait être porté à 65 sur 89 au niveau interprovincial et à 95 sur 119 au niveau fédéral-provincial.
L’obligation de fixer les règles décisionnelles à l’unanimité permettait au Québec de réclamer l’unanimité dans les domaines qui touchent directement à son identité culturelle, et de pratiquer la codécision à la majorité qualifiée dans tous les cas où un droit de veto ne lui est pas indispensable. Ce qui s’avérera moins rare qu’on ne le pense si la codécision porte non pas sur des normes tatillonnes, mais sur un cadre de concertation et d’harmonisation flexible. Par exemple, l’engagement des provinces d’harmoniser, avec obligation de résultat, les services à l’échelle de l’union canadienne par reconnaissance mutuelle des soins de santé, des services sociaux et des diplômes qu’elles dispensent. Ou encore la codécision par les provinces et le fédéral d’un certain nombre d’objectifs communs et de balises à l’intérieur desquelles tous les gouvernements s’engagent à se tenir pour harmoniser leurs interventions fiscales et les rendre complémentaires plutôt que concurrentes.
Ce projet d’une réforme globale du fédéralisme canadien, fondée sur le droit à la différence et à l’autonomie des communautés fédérées compensée par un renforcement partenarial de l’union canadienne, a été repris par le PLQ de Daniel Johnson, en 1996, dans un mémoire intitulé Reconnaissance et interdépendance. Et on en retrouve cette logique de base dans le Rapport Pelletier et le Plan d’action qui ont inspiré M. Charest à Charlottetown.
En un premier temps, le Rapport Pelletier offre au reste du Canada de procéder à une réforme administrative de la fédération pour assurer : le plein respect de l’autonomie des deux ordres de gouvernement ; une réduction du déséquilibre fiscal par transfert de points d’impôt aux provinces et rajustement des paiements de péréquation ; une cogestion responsable de l’union économique et sociale canadienne via le Conseil de la fédération ; et la conclusion de trois ententes dans les domaines de compétence mixte : communications, environnement et relations internationales.
Mais ce qu’il demande, en un deuxième temps, et qu’on passe volontiers sous silence dans le ROC, voire au Québec, c’est, et je cite :
- La reconnaissance de la spécificité du Québec.
- L’octroi d’un droit de veto au Québec, et possiblement à un certain nombre de provinces, selon une formule de « veto régionaux ».
- L’élargissement de la compensation financière en ce qui touche l’exercice du droit de retrait en matière de modification constitutionnelle.
- L’inscription dans la Constitution de l’Entente MacDougall-Gagnon- Tremblay en matière d’immigration.
- L’ajout dans la Constitution d’un mécanisme permettant de constitutionnaliser, au besoin, des ententes administratives.
- La participation des provinces à la sélection des juges de la Cour suprême du Canada.
- La « constitutionnalisation » de la composition de la Cour suprême du Canada, y compris la présence d’au moins trois juges du Québec sur neuf.
- La réforme du Sénat.
- L’encadrement du pouvoir de dépenser fédéral mais sans remettre en question le principe même de la péréquation.
À peu de choses près, on reconnaîtra dans cette liste l’ensemble des demandes formulées par Robert Bourassa lors des négociations de Meech et de Charlottetown. Mais avec deux différences capitales. La première est que M. Bourassa faisait de la signature de l’Accord de Meech un préalable à la négociation d’une ronde Canada destinée à renforcer l’union canadienne. Et la seconde est que, même s’il en avait parlé en 1984, M. Bourassa n’a jamais mis officiellement sur la table l’idée d’un conseil de la fédération capable d’assurer par codécision une gestion partenariale de la fédération.
À mon avis, M. Charest fait preuve d’une ouverture louable mais imprudente, voire téméraire en n’exigeant aucune garantie politique qu’on lui accordera l’équivalent de l’Accord de Meech en échange du renforcement partenarial de la fédération qu’il a mis sur la table à Charlottetown. Et cela risque de le perdre. Car sans cette garantie minimale de la part du ROC, les Québécois refuseront de s’ouvrir au partenariat interprovincial et fédéral- provincial proposé par M. Charest. Déjà, du côté d’Ottawa, on traite le Conseil de la fédération qu’il tente de mettre en œuvre comme un simple lobby des provinces et des territoires en quête de nouvelles ressources fiscales. Si ces efforts pour réduire le Conseil de la fédération à l’impuissance et à l’irresponsabilité portaient fruit, le Québec se replierait sur son réflexe traditionnel, celui d’exiger un droit de retrait inconditionnel avec pleine compensation, et s’en serait fini de la logique de négociation « droit à la différence compensé par une gestion partenariale de l’interdépendance » proposée par le Rapport Pelletier pour signer une paix constitutionnelle honorable avec le reste du Canada.
Sans être plus optimiste qu’il ne faut, je souhaite pour ma part que les provinces fassent de la création du Conseil de la fédération interprovincial décidée à Charlottetown une véritable reconquête de leur statut de partenaires souverains de la fédération. Car ce n’est qu’une fois débarrassées de leur image de « junior governments » qu’elles pourront ouvrir la porte à un conseil fédéral-provincial « authentiquement partenarial » et permettre ainsi au Canada de réconcilier le droit à la différence de ses peuples fondateurs avec une gestion de l’interdépendance des gouvernements conforme au génie de notre époque.
Ce texte est d’abord paru en octobre 2003 dans la série de commentaires sur le Conseil de la fédération publiés conjointement par l’IRPP et l’Institut des relations intergouvernementales.
