N’osant pas augmenter l’impôt de la classe moyenne, le gouvernement Trudeau doit ainsi évoluer dans le cadre fiscal hérité des conservateurs.

Le budget du 19 mars du gouvernement de Justin Trudeau ― le dernier avant les prochaines élections ― nous rappelle une chose : les finances publiques fédérales évoluent dans un cadre fiscal hérité du gouvernement de Stephen Harper. Le gouvernement libéral a des ambitions progressistes, mais il n’a pas réussi, en quatre années de mandat, à modifier en profondeur sa politique fiscale, ce qui a restreint ses possibilités d’adopter des programmes publics audacieux sans augmenter les déficits budgétaires.

Il a établi pourtant quelques programmes phares, notamment l’Allocation canadienne pour enfants, mais n’a pu accroître considérablement les dépenses publiques en proportion du PIB. Dans le dernier budget conservateur (2015), les dépenses de programme représentaient 13 % du PIB. Elles ont augmenté durant les deux premières années du gouvernement Trudeau ― alors que l’économie fonctionnait au ralenti dans certaines provinces ― pour atteindre 14,3 % du PIB en 2017, et se sont stabilisées par la suite. Quoique certains n’hésitent pas à qualifier ce nouveau budget d’« électoraliste », il est difficile de leur donner raison lorsqu’on constate que les dépenses publiques y restent presque au même niveau en proportion du PIB, c’est-à-dire 14,6 %. Notons, en comparaison, que la croissance des dépenses de programme du budget préélectoral du gouvernement de Philippe Couillard était de 5,2 %, mais de seulement 2,4 % en moyenne dans les premières années de son mandat.

Lorsque Stephen Harper a pris le pouvoir en 2006, les revenus fiscaux du Canada se situaient à 16 % du PIB, soit à un taux plus bas que durant la période allant de la fin des années 1960 au début des années 2000. Le gouvernement conservateur a effectué plusieurs baisses de taxes et d’impôts, surtout dans son premier mandat, de sorte que les revenus ont diminué à 14,2 % du PIB en 2015, ce qui correspond au niveau de taxation le plus faible depuis les années 1960.

C’est de cette situation que le gouvernement Trudeau a héritée. Il a augmenté légèrement ses revenus par la suite, qui se sont situés à 14,5 % du PIB en 2018 et pourraient atteindre 14,9 % en 2019, selon ses projections. Mais il n’a pu « annuler » les diminutions de taxes et d’impôts que le gouvernement Harper avait accordées au cours de ses mandats, malgré une conjoncture économique favorable.

La stratégie visant à « affamer la bête » que prônait Milton Friedman s’est donc révélée efficace. Mieux vaut abaisser les revenus de l’État pour restreindre la marge de manœuvre fiscale d’un prochain gouvernement que d’attaquer la « bête publique » de front en réduisant les dépenses gouvernementales, une voie souvent impopulaire. Une fois les revenus diminués, il est difficile pour un gouvernement d’augmenter considérablement ses revenus pour financer de nouvelles dépenses publiques à moins d’avoir une forte volonté politique.

Le gouvernement Trudeau a pourtant essayé d’accroître ses revenus et d’élargir sa marge de manœuvre, sans toutefois y parvenir.

Il a été obligé de réagir à la baisse de l’impôt des sociétés que le gouvernement de Donald Trump a mise en place aux États-Unis, notamment en offrant de généreux crédits d’impôt à l’investissement pour les entreprises au Canada. Ainsi, pour accroître considérablement ses revenus, il devait soit imposer davantage la classe moyenne, soit s’attaquer à des privilèges fiscaux dont bénéficient certains groupes. Il a refusé la première possibilité et a échoué dans sa tentative de réaliser la deuxième.

Pour accroître considérablement ses revenus, le gouvernement devait soit imposer davantage la classe moyenne, soit s’attaquer à des privilèges fiscaux de certains groupes. Il a refusé la première possibilité et a échoué dans sa tentative de réaliser la deuxième.

En 2017, le ministre des Finances Bill Morneau a essayé d’éliminer quelques échappatoires fiscales en limitant les possibilités d’incorporation de certains professionnels, en interdisant les transferts de revenu entre membres d’une même famille pour éviter l’impôt et en restreignant la conversion des revenus en gains en capitaux (gains qui sont moins imposés). Le gouvernement était convaincu que cette réforme générerait d’importants revenus et qu’elle réduirait les inégalités en augmentant l’imposition de certains contribuables aisés. Toutefois, devant la levée de boucliers de groupes de comptables, de professionnels et d’entreprises visés par la réforme, il a reculé sur les enjeux les plus importants de sa politique. Il revient par contre à la charge dans le nouveau budget en annonçant son intention de limiter les avantages fiscaux liés aux options d’achat d’actions pour les contribuables gagnant plus de 200 000 dollars par année. Mais cette réforme, si elle est adoptée, ne générera pas autant de revenus que la première.

En effet, le gouvernement s’est buté à un problème d’action collective classique : il s’est attaqué à des privilèges directs dont bénéficient des groupes fortement organisés sans que les avantages de cette réforme soient très clairs, puisque aucun groupe organisé particulier n’en tirait profit directement. Il n’a pas été capable d’expliquer que cette réforme complexe aurait été avantageuse pour une forte majorité de contribuables, en haussant les revenus de l’État sans augmenter leur fardeau fiscal, alors que les groupes visés par la réforme ont été en mesure de faire valoir clairement leur point de vue dans les médias.

L’autre réforme fiscale majeure du gouvernement Trudeau, qu’il a mise en place pendant sa première année au pouvoir, a certes augmenté la progressivité de la taxation en diminuant les impôts de la classe moyenne et en créant un nouveau palier d’imposition pour les mieux nantis (appliquant un taux de 33 % plutôt que de 29 % sur les revenus de plus de 215 000 dollars), mais elle n’a pas accru ses revenus. N’osant pas augmenter les impôts de la classe moyenne, le gouvernement Trudeau doit ainsi évoluer dans le cadre fiscal hérité du gouvernement conservateur et n’a d’autre choix que de recourir au déficit budgétaire pour réaliser son programme progressiste.

Les déficits demeurent toutefois modestes et n’augmentent pas le ratio dette-PIB, puisque la croissance économique est plus élevée que l’augmentation absolue de la dette publique. D’ailleurs, le solde primaire affiche un léger surplus, les revenus étant un peu plus élevés que les dépenses de programme. Ce sont les frais d’intérêts sur le service de la dette qui causent le déficit. Pourtant, ils ne représentant que 1 % du PIB et sont à leur plus bas niveau depuis que le ministère des Finances compile ces données, ce qui a certainement permis au gouvernement Trudeau d’éviter des arbitrages fiscaux déchirants.

Après quatre budgets libéraux, on observe clairement les limites du cadre financier du gouvernement Trudeau, alors que certains enjeux fondamentaux, notamment le financement de la santé, n’ont pas été réglés pendant son mandat. Le gouvernement a maintenu un niveau de croissance des transferts en santé similaire à celui que le gouvernement Harper avait adopté en 2013. À cause du vieillissement de la population, les provinces sont dans l’impossibilité de maintenir la croissance des dépenses de santé au même niveau que l’augmentation du transfert fédéral, de sorte que la contribution du fédéral dans le financement de la santé ne cesse de diminuer. Ce problème est une véritable bombe à retardement pour les finances publiques des provinces, qui verront les soins de santé accaparer une part insoutenable de leurs dépenses publiques à moyen terme. À moins de réduire ses propres dépenses, il est peu probable que le gouvernement fédéral puisse répondre à leur demande d’augmenter ses transferts. Il y a des limites aux politiques progressistes à l’intérieur d’un cadre fiscal conservateur.

Photo :  Le ministre des Finances Bill Morneau est ovationné à la Chambre des communes après la présentation du budget, le 19 mars 2019. La Presse canadienne / Sean Kilpatrick.


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