The fiscal imbalance is one of those things like dark matter or quantum uncertainty that defy comprehension by the ordinary layman. Its precise magnitude has been the subject of countless arcane calculations…but its basic mathematical expression may be reduced, by a combination of Lagrange polynomial interpola- tion and dead reckoning, to two lines: 1. Ottawa has money. 2. We want it.

Andrew Coyne, April 13, 2005

En plus de trois ans de travaux et de recherche sur la question du déséquilibre fiscal, je dois avouer que cette boutade d’Andrew Coyne est la seule lecture amusante que j’ai pu trouver sur ce sujet ! Plus sérieusement, Coyne concluait dans cet article que l’approche adoptée par Paul Martin en ce qui concerne le financement des soins de sant遠et la péréquation, celle de conclure une entente à tout prix, confirmait que « dorénavant, le fédéralisme fiscal ne serait régi par aucun principe distinguable, quel qu’il soit. »

Sa conclusion est à la fois surprenante et justifiée. Surprenante parce que, contrairement à lui, plusieurs observa- teurs s’attendaient à ce que les accords de l’automne dernier sur la santé et la péréquation mettent un terme à plus de deux décennies de relations intergouvernementales acrimonieuses. Justifiée parce que, contre toute attente, l’annonce d’un nou- veau cadre de péréquation, au lieu de donner stabilité et prévi- sibilité aux provinces en matières budgétaires, semble au contraire avoir ouvert la porte aux récriminations et fait resurgir de plus belle les tensions interrégionales jusque-là contenues.

Comme le calcul de la péréquation repose sur une for- mule établie, elle a été assez bien protégée jusqu’à main- tenant contre les coupures fédérales et les chicanes interprovinciales, con- trairement aux autres programmes de transferts. Aujourd’hui, cependant, le plus ancien des piliers du fédéralisme fiscal est sur le point d’é‚tre redéfini.

Les derniers accords bilatéraux sur les ressources extracôtières avec Terre- Neuve et Labrador et la Nouvelle-Écosse ont de nouveau mis en évidence les difficultés énormes qui entourent le traite- ment équitable des recettes tirées des ressources énergétiques, et ont naturelle- ment incité les autres provinces à vouloir obtenir le mé‚me genre de faveur. La Saskatchewan et le Québec ont offi- ciellement fait savoir qu’elles s’at- tendaient à recevoir le mé‚me traitement. De mé‚me, comme Tom Courchene l’a fait remarquer, la cam- pagne de l’Ontario en faveur d’un partage plus équitable des ressources fis- cales est liée de près à ce débat, car tout élargissement de la péréquation basé sur les paramètres actuels creuserait encore davantage l”˜écart de 23 milliards $ que Queen’s Park veut récupérer.

C’est pourquoi nous assistons à un retour de la « guerre des bilans », typique des années 1980 et 1990, où chaque province y va de sa théorie au sujet des gagnants et des perdants de la confédération. Chassez le naturel, et il revient au galop ! Pourtant, au cours des dernières années, les provinces avaient réussi à former un front commun dans leurs efforts en vue d’obtenir un financement accru de la part d’Ottawa pour les soins de santé. Mais cette campagne reposait sur un autre type de déséquilibre fiscal, celui qui existe entre les deux ordres de gouvernement.

Est-ce à dire que l’engagement du gouvernement fédéral envers la santé et la péréquation pour les dix prochaines années signifie que la question du déséquilibre fiscal est réglée? C’est peu probable. Bien que les affirmations de l’Ontario au sujet de son déficit fiscal vis-à-vis Ottawa semblent concerner l’ampleur et l’équité des dépenses du gouvernement fédéral, elles découlent en fait des répercussions que l’as- sainissement de la situation fiscale d’Ottawa a eu sur le fonctionnement de la fédération canadienne.

Avec maintenant huit ans d’excé- dents budgétaires fédéraux, nous disposons d’un nombre suffisant d’obser- vations pour tracer les contours de la nouvelle orientation du fédéralisme canadien. Le budget de 2005, qui porte sur une période de cinq ans (et dix ans dans le cas des transferts) est parti- culièrement révélateur à ce chapitre. À bien des égards, il établit le parcours des relations fédérales-provinciales à moyen terme. Ses conséquences seront aussi importantes que celles d’autres grands programmes du passé qui ont également marqué un virage, depuis la formule des programmes à frais partagés, jusqu’au financement des pro- grammes établis (FPE) et au

Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS). Mais il y a lieu de se demander si l’o- rientation proposée est la bonne.

La situation financière très supérieure dont jouit le gouverne- ment fédéral par rapport aux provinces depuis 1997 constitue indubitable- ment la toile de fond sur laquelle se déroule la dynamique actuelle. Ottawa a réussi à dégager des excédents budgé- taires considérables pendant huit années consécutives (atteignant au total 61,3 milliards $), tout en annonçant pour 300 milliards $ de nouvelles dépenses et de réductions d’impôts et en remboursant sa dette à raison de 38,6 milliards $.

Comme le montrent les graphiques 1a à 1c, les derniers budgets fédéraux ont réussi à renverser la ten- dance établie, après trois décennies de déficits chroniques et d’accumulation de dette, pour faire place à une période de surplus budgétaires considérables, de diminution du niveau de la dette et du fardeau que celle-ci entraîne.

Alors que la dette fédérale représen- tait 68,4 p. 100 du PIB en 1995/96, elle ne compte plus que pour 38,6 p. 100 du PIB aujourd’hui, soit une chute de 30 points de pourcentage ! D’après les prévisions fédérales, le gouvernement est en bonne voie d’atteindre sa cible de 25 p. 100 d’ici 2014-2015. En con- séquence, la part des recettes fédérales affectée au service de la dette, bien qu’elle reste très supérieure à celle des provinces, a diminué de 38 p. 100 en 1995/96 à moins de 18 p. 100 aujour- d’hui. Cela équivaut à un dividende fis- cal de 3 milliards $ par année.

Ces graphiques montrent égale- ment que les perspectives financières des provinces sont plus incertaines. Au total, les provinces n’ont pu atteindre l’équilibre budgétaire qu’en 1999, pour de nouveau afficher des soldes défici- taires en 2002/2003 et 2003/2004. Mé‚me si on prévoit un excédent budgé- taire de 3 milliards $ pour l’ensemble en 2004-2005, une ventilation détaillée montre que la santé financière des provinces reste très inégale et fragile (tableau 1).

Signalons d’abord que le solde budgétaire combiné des provinces et ter- ritoires est en grande partie déterminé par la situation exceptionnelle de l’Alberta. Si l’on exclut le surplus alber- tain, le solde budgétaire provincial est déficitaire de plus d’un milliard $. Bref, la situation financière des provinces autres que l’Alberta demeure précaire, et il n’y a aucune raison de s’attendre à une réelle amélioration prochainement. Dans la plupart des cas, un ralentissement mé‚me modeste de l’économie pourrait préci- piter un retour aux déficits.

Cette situation précaire des provinces se trouve confirmée par les projections accompagnant la dernière ronde de prévisions budgétaires. À part les scénarios optimistes présentés par l’Alberta et la Colombie-Britannique, les projections à court terme des autres provinces entrevoient des déficits ou des budgets à peine équilibrés. La Saskatchewan s’attend mé‚me à devoir puiser dans ses réserves au cours des années qui viennent.

Les facteurs qui contribuent à cette situation sont principalement d’ordre structurel. En d’autres termes, les tendances qu’on vient d’observer découlent pour une large part du rap- port structurel entre les revenus et les dépenses en place, ainsi que de la dynamique financière qui en découle. Cette dynamique est bien illustrée dans les projections financières des comptes publics réalisées par le Conference Board. La méthodologie utilisée consiste à projeter les soldes budgétaires en postulant une crois- sance économique stable et aucun changement de politique. Pour y par- venir, on suppose que les régimes d’imposition et les programmes de dépenses de chaque palier de gou- vernement dans l’année de référence restent inchangés et n’augmentent d’année en année qu’en fonction des différents taux de croissance attribués à chaque source de recettes et à chaque programme de dépenses.

Les graphiques 2a et 2b montrent les résultats des dernières projections du Conference Board (février et août 2004) relatives aux soldes budgétaires et à la dette des deux paliers de gouvernement. Les écarts entre les deux séries de résul- tats sont attribuables à deux facteurs :

1) les projections ont été établies à partir de deux années de référence différentes (EF2003/2004 et EF2004/ 2005), de sorte que les projections d’août tiennent compte des effets éventuels des mesures annoncées dans les budgets de 2004 ;

2) les projections d’août 2004 tiennent également compte d’une modification apportée à l’une des prin- cipales hypothèses du modèle. Les pro- jections antérieures supposaient en effet que le fédéral affecterait tous ses excédents budgétaires au rembourse- ment de la dette, tandis que les dernières estimations " établies à la demande d’Ottawa " n’affectent à ce poste que la réserve pour éventualités de 3 milliards $. Le modèle postule désormais que la portion de l’excédent fédéral non consacrée au rembourse- ment de la dette est dépensée sous forme de transferts aux individus.

Les projections du Conference Board montrent clairement quels sont les effets à long terme de cette dynamique struc- turelle. Les recettes des deux paliers de gouvernement croissent essentiellement au mé‚me rythme, mais c’est ce qui se passe au niveau des dépenses qui déter- mine de quoi auront l’air les résultats en bout de ligne.

À l’échelon fédéral, la baisse des frais de la dette et la croissance plus rapide des recettes par rapport aux dépenses engendrent des excédents budgétaires qui ne cessent de croître et qui, en 2014/2015, se situeront dans une fourchette de 31 à 37 milliards $. Lorsqu’on examine le premier scé- nario, celui de l’attribution de tout sur- plus au remboursement de la dette, les résultats sont frappants. Le gouverne- ment fédéral est en mesure de rem- bourser près de 80 p. 100 de sa dette à la fin de la période de projection " la dette passant de 616 à 129 milliards $ en 2019-2020 " tandis que le service de la dette s’en trouve réduit de 35 à 15 milliards $. Le second scénario, celui du remboursement de la dette à raison de 3 milliards $ par année, pro- duit des résultats tout à fait différents en ce qui a trait au profil de rem- boursement de la dette, mais il en résulte néanmoins des surplus budgé- taires importants qui continuent de croître jusqu’en 2015.

La situation est bien différente en ce qui concerne les provinces et les ter- ritoires, dont le solde budgétaire com- biné reste négatif : les projections indiquent qu’il se situera dans une fourchette de 4 à 10 milliards $ et ce, en dépit des mesures budgétaires prises à cet égard en 2004.

Deux facteurs semblent é‚tre en cause : (1) les coûts des services de santé, qui représentent plus de 40 p. 100 des dépenses de programme, vont continuer de grimper à un rythme sensiblement plus rapide que les recettes ; (2) les gouvernements provin- ciaux et territoriaux sont collective- ment incapables de réduire leurs dépenses au service de la dette en raison de déficits persistants. Les projections de février 2004 du Conference Board indiquent qu’en 2019-2020, le niveau d’endettement global des provinces et des territoires se sera accru de 51 p. 100 (passant de 285 à 432 milliards $).

Bref, les projections du Confe- rence Board montrent que, en l’ab- sence de fluctuations cycliques et de nouvelles politiques, la structure budgétaire actuelle du gouvernement fédéral engendrera vraisemblablement une suite ininterrompue d’excédents budgétaires, mé‚me si on pose des hypothèses économiques relativement conservatrices. Mais ces surplus ne se concrétiseront que dans la mesure où la croissance économique se main- tient, les impôts demeurent stables et qu’aucun nouveau programme de dépenses n’est lancé. Les provinces, par contre, font face à des conditions défavorables, ce qui est principalement attribuable au fait que leur dépenses en santé continueront de croître beau- coup plus rapidement que leurs revenus. C’est pourquoi elles se trou- vent dans l’impossibilité d’enclencher le cercle vertueux de la réduction de la dette et du service de la dette.

Est-ce que ces projections cons- tituent une preuve qu’il existe un déséquilibre fiscal entre les deux ordres de gouvernements? Oui et non : mal- heureusement, la question est loin d’é‚tre si simple.

Dans une étude récente publiée par l’Institut des rela- tions intergouvernementales, Robin Boadway propose un cadre très utile pour analyser deux concepts intimement liés à cette question, celui d’écart fis- cal et celui de déséquilibre fiscal. En résumé, il définit le l’écart fis- cal comme étant l’asymétrie souhaitée entre le fédéral et les gouvernements provinciaux en ce qui a trait à leur capacité fis- cale, cette capacité étant elle- mé‚me liée à la notion de partage optimal des responsabilités entre les deux paliers de gouverne- ment et à l’exercice optimal de ces responsabilités.

On peut invoquer diverses raisons pour justifier pourquoi le gouvernement fédéral doit générer plus de recettes qu’il n’en a besoin pour ses propres dépenses, mais elles tiennent surtout à son aptitude à réaliser des objectifs d’équité et d’efficacité à l’échelle du pays au moyen de l’har- monisation fiscale, des programmes de dépenses directes et des transferts intergouvernementaux. En ce sens, la fédération est en équilibre fiscal lorsque les transferts fédéraux-provin- ciaux sont suffisants pour financer le niveau optimal de dépenses de chacun des deux échelons, compte tenu du partage des responsabilités et de l’espace fiscal.

Comme le souligne Boadway, cependant, il n’y a pas de réponse définitive à la question de savoir quel est l’écart fiscal optimal car les opinions sont partagées aussi bien au sujet du niveau optimal des dépenses publiques (quel que soit le palier de gouvernement) que du partage des responsabilités et des revenus. La situation se complique encore davantage lorsqu’on considère le fait que l’écart fiscal qui existe est en fait le résultat de décisions prises par les deux paliers de gouvernement de manière plus ou moins indépendante l’un de l’autre. Boadway ajoute cepen- dant que, dans ce processus, le gou- vernement fédéral jouit d’un pouvoir dominant " c’est là ce qu’on appelle l’« avantage de l’acteur prépondérant » " et que, par conséquent, l’ampleur de l’écart fiscal et du déséquilibre fiscal dépend de l’espace fiscal qu’occupe le gouvernement fédéral et du montant des transferts qu’il choisit d’effectuer.

Ces observations rejoignent large- ment les conclusions des recherches que j’ai effectuées pour le compte de la Commission Romanow. Il est indéniable que le gouverne- ment fédéral jouit depuis la fin des années 1990 d’une situation financière plus solide que celle des provinces et que plusieurs des mesures adoptées par Ottawa au cours des années pour éli- miner ses déficits expliquent en bonne partie la précarité des finances provin- ciales. Mais les pressions budgétaires qui s’exercent sur les provinces et les problèmes auxquels elles font face dans leurs efforts pour assainir leurs propres finances sont également attribuables à deux autres facteurs : d’une part, la difficulté énorme et bien démontrée de comprimer les coûts des soins de santé ; d’autre part, la réti- cence, l’incapacité ou le refus des provinces de lever de nouveaux impôts ou de nouvelles taxes pour financer ces coûts tou- jours croissants.

En effet, depuis le milieu des années 1990, Canadiens et leurs gouvernements semblent avoir convenu que nous en étions arrivés au « poids limite » en ce qui concerne le fardeau fiscal. C’est en tout cas ce que semble indiquer le comporte- ment de tous les gouvernements depuis cette date. Au palier fédéral aussi bien que provin- cial, les gouvernements ont, toutes tendances confondues, abaissé les impôts dès que la si- tuation le permettait. La réac- tion suscitée l’an dernier par la décision du gouvernement McGuinty de prélever une nou- velle cotisation pour aider à financer la santé constitue à cet égard un exemple intéressant.

L’argument principal de ceux qui rejettent la thèse du déséquilibre fiscal consiste à dire que les provinces ont accès à toutes les principales sources de revenus et qu’elles n’ont, par con- séquent, qu’à lever de nouveaux impôts si cela s’avère nécessaire. Cette capacité constitutionnelle, toutefois, ne vaut pas grand chose si, pour des motifs économiques ou politiques, il n’est pas souhaitable de l’utiliser dans la pratique. La stratégie des provinces a plutôt visé à essayer de puiser dans les excédents fédéraux et à obtenir une augmentation importante des trans- ferts au titre de la santé et des paiements de péréquation. Elles se sont également efforcées de maintenir leurs dépenses en santé et en éduca- tion du mieux qu’elles le pouvaient et de faire les ajustements nécessaires dans les autres postes de dépenses.

L’engagement pris l’automne dernier par Ottawa pour le finance- ment de la santé et de la péréquation au cours des dix prochaines années a-t- il changé quoi que ce soit? Après tout, ces accords ont débouché sur un financement additionnel garanti de 74,7 milliards $ en faveur des provinces et des territoires.

Du point de vue des provinces, l’aspect de loin le plus positif de ces nouveaux arrangements est leur prévi- sibilité. Au moment où elles poursui- vent leurs efforts en vue de restructurer le système de soins de santé et alors qu’elles se préparent à répondre aux besoins d’une population vieillissante, il est essentiel qu’elles sachent à quoi s’attendre de la part du fédéral à moyen terme. À ce chapitre, le nouveau Transfert canadien en matière de santé (TCS) marque un pas dans la bonne direction. Il est transparent, stable et prévisible, tous des éléments dont les provinces ont été privées depuis le début des années 1980, lorsqu’Ottawa a commencé à mettre en place des mesures pour maîtriser la croissance de ses dépenses, en jouant avec les paiements au titre du FPE. Un nouveau montant de référence de 19 milliards $ a été établi pour l’exercice 2005/2006 (ce qui représente environ 21 p. 100 des dépenses provinciales en santé) et ce montant s’accroîtra à raison de 6 p. 100 par année pendant toute la durée de l’accord. Un montant addi- tionnel de 5,5 milliards $ sur dix ans a également été mis en réserve pour la réduction des délais d’attente.

Il s’agit là incontestablement d’une amélioration par rapport aux accords TCSPS antérieurs, mais il faut néan- moins faire certaines mises en garde. Le facteur de progression de 6 p. 100 dépasse certes, et de façon significative, le taux de croissance des recettes fédérales et provinciales (qui se situe à environ 4 p. 100), mais il reste néan- moins inférieur au taux de croissance annuel moyen que connaissent les dépenses provinciales en santé depuis plusieurs années (7 p. 100). On pourrait rétorquer que cela devrait inciter les provinces à ramener la hausse des coûts dans une fourchette de 4 à 6 p. 100, compte tenu du fait qu’un taux supérieur aurait pour effet d’éroder la part fédérale du financement. Mais cela risque d’é‚tre difficile car l’accord sur la santé prévoit également des engage- ments considérables de la part des provinces. Elles doivent notamment améliorer l’accès aux soins primaires et veiller à élargir la gamme des services couverts par le régime public pour y inclure les soins à domicile et la fourni- ture de médicaments en cas de situation catastrophique. Il est difficile de prédire l’impact de ces engagements sur les finances publiques provinciales.

On peut en dire autant des sommes consacrées à la réduction des délais d’attente. Il ne faut pas se le cacher : la réduction des délais passe par l’augmentation des ressources et des effectifs. Or, la somme de 1,2 mil- liard $ affectée à ce poste pour l’an prochain ne représente qu’environ 1 p. 100 du coût de fonctionnement du système. De plus, ce montant sera abaissé à 250 millions $ par année d’ici quatre ans, et on ne sait pas ce qu’il sera par la suite. Ces nouvelles pres- sions sur les coûts viendront s’ajouter à celles que suscitent déjà l’arrivée de nouvelles tech- nologies et de nouveaux médicaments et la nécessité de répondre aux besoins accrus et aux attentes d’une population qui vieillit et qui est mieux informée. Bref, c’est encore aux provinces qu’il incombera d’aménager les risques et les incertitudes rattachés à la prestation des soins de santé dans le secteur public.

Le nouveau cadre de la péréqua- tion représente aussi un changement important par rapport aux accords antérieurs. Les provinces admissibles à la péréquation avaient eu à faire face à d’énormes difficultés à la suite de la chute soudaine des paiements à ce titre entre 2000 et 2002. Cette baisse de 28 p. 100 avait largement neutralisé l’effet de la hausse des transferts pour la santé découlant de l’accord de 2000. Le nouveau cadre prévoit un plancher de financement de 10,9 milliards $ pour 2005-2006, un montant qui sera ensuite augmenté de 3,5 p. 100 par année. Cela signifie que pour l’exercice budgétaire actuel, les paiements de péréquation seront 25 p. 100 plus élevés qu’il y a deux ans. Le nouveau cadre renverse donc la tendance à la baisse des dernières années.

Il faudrait intégrer ces nouveaux paramètres dans le modèle du Conference Board pour déterminer exactement quel effet le financement accru de la santé et de la péréquation aura sur l’écart structurel qui existe entre les revenus et les dépenses des provinces. Notons toutefois que le modèle postule déjà un taux de crois- sance annuel moyen composé de 4,7 p. 100 pour les paiements au titre de la péréquation et du TCSPS. Entre- temps, on s’attend à ce que les nou- veaux transferts relatifs à la santé et aux programmes sociaux (TCS et TCPS) s’accroissent à un taux conjugué d’environ 5 p. 100 jusqu’en 2010.

Lorsqu’on parle d’écart et de déséquilibre fiscal, il importe de tenir compte de ce qui se passe du côté des autres catégories de paiements de transfert et des transferts fédéraux dans leur ensemble. Les graphiques suivants illustrent la reconfiguration des composantes du fédéralisme fiscal qui s’est produite au cours de la dernière décennie.

  • Le graphique 3a montre qu’en termes nominaux les transferts en espèces aux provinces ont repris leur cours normal après avoir subi pendant dix ans une perturbation importante à la suite de la mise en place du TCSPS.

  • Par ailleurs, le rajustement à la hausse s’explique presque entière- ment par l’augmentation gradu- elle des transferts relatifs à la santé depuis 1999.

  • Avant 1996, les transferts relatifs à la santé et à la péréquation (et, dans une moindre mesure, à l’aide sociale) avaient le mé‚me ordre de grandeur et avaient tendance à augmenter en tandem. On cons- tate cependant une divergence importante à partir de cette année- là, ce qui a considérablement modifié la répartition des ressources fédérales entre les dif- férentes catégories de transferts (voir le graphique 3b).

  • La péréquation, qui avait large- ment été soustraite à la turbulence des années 1990, sauf lors des deux dernières années, a repris son cours normal grâce au nouveau cadre proposé l’automne dernier.

  • Les transferts au titre de l’aide sociale et des services sociaux ne se sont pas remis des coupures décrétées par le fédéral en 1996 ; la croissance des transferts relatifs à l’enseignement postsecondaire a été nulle, et le taux est en diminution en termes réels.

  • Pour ce qui est des transferts rela- tifs à la santé, ils occupent depuis 2001 une place de plus en plus importante (et croissante), de sorte qu’ils représentent plus de la moitié des paiements de transfert, au détriment de toutes les autres catégories, et tout particulière- ment des services sociaux.

  • Le graphique 4a trace l’évolution des transferts fédéraux en espèces en proportion des revenus et des dépenses de programme des provinces, ainsi qu’en proportion des recettes fédérales. On constate que les transferts ont généralement eu tendance à diminuer depuis 1981, atteignant leur niveau le plus bas en 1999. En proportion des dépenses de programme fédérales, cependant, les transferts se sont maintenus autour de 23 p. 100 pen- dant la majeure partie des deux dernières décennies.

  • Le graphique 4b montre dans quelle mesure chaque transfert fédéral contribue au financement des programmes provinciaux. Le changement le plus marqué est évidemment celui qui a suivi la fin du Régime d’assistance publique du Canada. Les niveaux de soutien fédéral dont jouissent l’enseigne- ment postsecondaire et les services sociaux ne sont plus que la moitié de ce qu’ils étaient il y a dix ans.

  • Il convient également de noter qu’en termes réels, la valeur des transferts " qui de 1980 à 1995 se situait dans une fourchette de 3,6à 4,1 p.100 du PIB " s’est abaissée d’un point de pourcentage pour s’établir à 2,5 p. 100 depuis le milieu des années 1990.

Ayant réussi à sortir de l’impasse des déficits et de l’endettement, Ottawa se montre donc très réticent à faire appel, de nouveau, aux transferts fiscaux pour réaliser les objectifs de sa politique sociale. Depuis 1997, le gouvernement fédéral a de toute évidence préféré réin- vestir ses ressources dans des pro- grammes de dépenses directes qu’il est en mesure de maîtriser entièrement et qui rehaussent son profil auprès du public.

On peut constater l’effet cumulatif de cette nouvelle approche dans la description qu’en donne le ministère des Finances lui-mé‚me. Ainsi, on estime que le soutien direct à l’enseignement post- secondaire atteignait 5 milliards $ en 2004/2005 (soit plus du double du mon- tant des transferts aux provinces affectés à ce secteur) grâce à un éventail de nouvelles initiatives, y compris la Fondation canadienne des bourses d’études du millénaire, les Chaires de recherche du Canada, la Fondation pour l’innovation et divers crédits d’impôt pour études. Pour ce qui est de l’aide sociale et des services sociaux, le site Web du ministère énumère une série d’initia- tives dont le montant total s’élève à plus de 16 milliards $ (soit plus de trois fois le montant dépensé par l’entremise des transferts aux provinces) ; la Prestation fiscale canadienne pour enfants et le logement social représentent plus des deux tiers de cette somme.

Le secteur de la santé constitue une exception à cet égard. Ottawa a égale- ment augmenté ses dépenses directes dans ce secteur, cependant les transferts étaient le seul vrai moyen pour Ottawa de parvenir à rétablir sa présence et son influence dans ce domaine. Mais il aura quand mé‚me fallu quatre tentatives (en 1999, 2000, 2003 et 2004) avant que les montants proposés soient assez élevés pour qu’il en arrive à une véritable entente avec les provinces.

Il ne reste donc plus qu’un seul pro- gramme de transfert fédéral (la santé) qui soit un instrument actif de politique sociale. Les deux autres sont essentiellement moribonds parce qu’ils progressent à un taux qui, dans un avenir prévisible, dépassera à peine ceux de l’inflation et de la croissance démographique. Il n’y avait bien sûr aucun argument raisonnable qui puisse justifier qu’Ottawa finance l’aide sociale sur une base égale par habitant. D’ailleurs, les tentatives récentes en vue de réformer le Transfert social canadien n’ont pas abouti. Les enfants, les aînés et les Autochtones font partie des pri- orités actuelles d’Ottawa ; l’aide sociale, clairement pas. Il n’en reste pas moins que c’est là une question dont il pour- rait tenir compte dans la nouvelle formule de péréquation en intro- duisant, par exemple, des indicateurs de besoins.

Dans le cadre de deux accords sur la santé (2000 et 2003), Ottawa avait fait certains efforts pour réserver des crédits en faveur du développement de la petite enfance, mais dans ce secteur également il semble avoir choisi une voie différente. Les 5 milliards $ annoncés dans le dernier budget pour les services de garde ainsi que les ententes de principe conclues avec six provinces témoignent d’une approche beaucoup plus dirigiste. Ces ententes bilatérales contiennent cer- taines modalités qui reflètent les circonstances particulières des provinces signataires, mais le texte de l’entente- cadre qui a servi à la rédaction des accords va bien au-delà des principes et objectifs généraux qui ont guidé les ententes de ce genre par par le passé. Ce document définit en termes très précis le type d’activités qui doivent é‚tre entre- prises et financées en vertu des accords, de quelle façon les provinces doivent procéder et de quelle façon elles doivent rendre compte des progrès accomplis.

Si les programmes à frais partagés ont été abandonnés au cours des années 1970, cela tient en partie au fait que cette approche était perçue comme introduisant des distorsions dans le choix budgétaires des provinces puisque chaque dollar déboursé pour des dépenses éligibles ne coûtait que 50 cents aux trésors provinciaux. Dans le cas des services de garde, les ententes ne prévoient aucun partage explicite des dépenses ; probablement parce que la plupart des provinces n’en ont tout simplement pas les moyens ! Ces dernières n’en ont pas moins commencé à jeter les bases d’un système national de services de garde et d’éducation à la petite enfance sans avoir obtenu au préalable un engagement financier officiel à long terme de la part d’Ottawa. Et il demeure que ce sont les provinces qui seront tenues de maintenir ces services une fois qu’ils auront été mis sur pied.

Il se peut très bien, comme nombre d’observateurs avertis de la scène publique l’ont affirmé, que le Canada ait besoin de se doter d’une stratégie axée sur le capital humain qui soit  adaptée aux réalités du XXIe siècle, mais une telle stratégie, qui implique la participation de toutes les sphères du système d’enseignement et la réglementation du marché du travail, ne pour- ra é‚tre mise en place de manière efficace que si la fédération fonctionne cor- rectement. Pour ce faire, les provinces ne doivent pas é‚tre que de simples antennes administratives du gouvernement fédéral. À l’heure actuelle, les provinces ne disposent pas des ressources budgétaires nécessaires pour jouer le rôle légitime et approprié qui leur revient parce qu’Ottawa accapare une part trop large de l’espace fiscale et verse des montants insuffisants en transferts aux provinces. Le Canada est, à mon avis, en situation de déséquilibre fiscal, une situation dont l’impact se fait sentir à tous les paliers de gouvernement. Les événements de mai dernier, alors que le gouvernement Martin signait des ententes en catastro- phe avec les provinces et les villes et amendait son budget suite aux deman- des du NPD, n’ont fait que démontrer certains des effets dysfonctionnels de cette situation.


Cet article est la tra- duction d’un exposé présenté lors d’un colloque sur l’avenir du fédéralisme fiscal à l’Institut des relations intergouverne- mentales de l’Université Queen’s en mai dernier et disponible à