The fiscal imbalance is one of those things like dark matter or quantum uncertainty that defy comprehension by the ordinary layman. Its precise magnitude has been the subject of countless arcane calculations…but its basic mathematical expression may be reduced, by a combination of Lagrange polynomial interpola- tion and dead reckoning, to two lines: 1. Ottawa has money. 2. We want it.

Andrew Coyne, April 13, 2005

En plus de trois ans de travaux et de recherche sur la question du déséquilibre fiscal, je dois avouer que cette boutade d’Andrew Coyne est la seule lecture amusante que j’ai pu trouver sur ce sujet ! Plus sérieusement, Coyne concluait dans cet article que l’approche adoptée par Paul Martin en ce qui concerne le financement des soins de sant遠et la péréquation, celle de conclure une entente aÌ€ tout prix, confirmait que « dorénavant, le fédéralisme fiscal ne serait régi par aucun principe distinguable, quel qu’il soit. »

Sa conclusion est aÌ€ la fois surprenante et justifiée. Surprenante parce que, contrairement aÌ€ lui, plusieurs observa- teurs s’attendaient aÌ€ ce que les accords de l’automne dernier sur la santé et la péréquation mettent un terme aÌ€ plus de deux décennies de relations intergouvernementales acrimonieuses. Justifiée parce que, contre toute attente, l’annonce d’un nou- veau cadre de péréquation, au lieu de donner stabilité et prévi- sibilité aux provinces en matié€res budgétaires, semble au contraire avoir ouvert la porte aux récriminations et fait resurgir de plus belle les tensions interrégionales jusque-laÌ€ contenues.

Comme le calcul de la péréquation repose sur une for- mule établie, elle a été assez bien protégée jusqu’aÌ€ main- tenant contre les coupures fédérales et les chicanes interprovinciales, con- trairement aux autres programmes de transferts. Aujourd’hui, cependant, le plus ancien des piliers du fédéralisme fiscal est sur le point d’é‚tre redéfini.

Les derniers accords bilatéraux sur les ressources extracoÌ‚tié€res avec Terre- Neuve et Labrador et la Nouvelle-Écosse ont de nouveau mis en évidence les difficultés énormes qui entourent le traite- ment équitable des recettes tirées des ressources énergétiques, et ont naturelle- ment incité les autres provinces aÌ€ vouloir obtenir le mé‚me genre de faveur. La Saskatchewan et le Québec ont offi- ciellement fait savoir qu’elles s’at- tendaient aÌ€ recevoir le mé‚me traitement. De mé‚me, comme Tom Courchene l’a fait remarquer, la cam- pagne de l’Ontario en faveur d’un partage plus équitable des ressources fis- cales est liée de pré€s aÌ€ ce débat, car tout élargissement de la péréquation basé sur les paramé€tres actuels creuserait encore davantage l”˜écart de 23 milliards $ que Queen’s Park veut récupérer.

C’est pourquoi nous assistons aÌ€ un retour de la « guerre des bilans », typique des années 1980 et 1990, ouÌ€ chaque province y va de sa théorie au sujet des gagnants et des perdants de la confédération. Chassez le naturel, et il revient au galop ! Pourtant, au cours des dernié€res années, les provinces avaient réussi aÌ€ former un front commun dans leurs efforts en vue d’obtenir un financement accru de la part d’Ottawa pour les soins de santé. Mais cette campagne reposait sur un autre type de déséquilibre fiscal, celui qui existe entre les deux ordres de gouvernement.

Est-ce aÌ€ dire que l’engagement du gouvernement fédéral envers la santé et la péréquation pour les dix prochaines années signifie que la question du déséquilibre fiscal est réglée? C’est peu probable. Bien que les affirmations de l’Ontario au sujet de son déficit fiscal vis-aÌ€-vis Ottawa semblent concerner l’ampleur et l’équité des dépenses du gouvernement fédéral, elles découlent en fait des répercussions que l’as- sainissement de la situation fiscale d’Ottawa a eu sur le fonctionnement de la fédération canadienne.

Avec maintenant huit ans d’excé- dents budgétaires fédéraux, nous disposons d’un nombre suffisant d’obser- vations pour tracer les contours de la nouvelle orientation du fédéralisme canadien. Le budget de 2005, qui porte sur une période de cinq ans (et dix ans dans le cas des transferts) est parti- culié€rement révélateur aÌ€ ce chapitre. AÌ€ bien des égards, il établit le parcours des relations fédérales-provinciales aÌ€ moyen terme. Ses conséquences seront aussi importantes que celles d’autres grands programmes du passé qui ont également marqué un virage, depuis la formule des programmes aÌ€ frais partagés, jusqu’au financement des pro- grammes établis (FPE) et au

Transfert canadien en matié€re de santé et de programmes sociaux (TCSPS). Mais il y a lieu de se demander si l’o- rientation proposée est la bonne.

La situation financié€re tré€s supérieure dont jouit le gouverne- ment fédéral par rapport aux provinces depuis 1997 constitue indubitable- ment la toile de fond sur laquelle se déroule la dynamique actuelle. Ottawa a réussi aÌ€ dégager des excédents budgé- taires considérables pendant huit années consécutives (atteignant au total 61,3 milliards $), tout en annonçant pour 300 milliards $ de nouvelles dépenses et de réductions d’impoÌ‚ts et en remboursant sa dette aÌ€ raison de 38,6 milliards $.

Comme le montrent les graphiques 1a aÌ€ 1c, les derniers budgets fédéraux ont réussi aÌ€ renverser la ten- dance établie, apré€s trois décennies de déficits chroniques et d’accumulation de dette, pour faire place aÌ€ une période de surplus budgétaires considérables, de diminution du niveau de la dette et du fardeau que celle-ci entraiÌ‚ne.

Alors que la dette fédérale représen- tait 68,4 p. 100 du PIB en 1995/96, elle ne compte plus que pour 38,6 p. 100 du PIB aujourd’hui, soit une chute de 30 points de pourcentage ! D’apré€s les prévisions fédérales, le gouvernement est en bonne voie d’atteindre sa cible de 25 p. 100 d’ici 2014-2015. En con- séquence, la part des recettes fédérales affectée au service de la dette, bien qu’elle reste tré€s supérieure aÌ€ celle des provinces, a diminué de 38 p. 100 en 1995/96 aÌ€ moins de 18 p. 100 aujour- d’hui. Cela équivaut aÌ€ un dividende fis- cal de 3 milliards $ par année.

Ces graphiques montrent égale- ment que les perspectives financié€res des provinces sont plus incertaines. Au total, les provinces n’ont pu atteindre l’équilibre budgétaire qu’en 1999, pour de nouveau afficher des soldes défici- taires en 2002/2003 et 2003/2004. Mé‚me si on prévoit un excédent budgé- taire de 3 milliards $ pour l’ensemble en 2004-2005, une ventilation détaillée montre que la santé financié€re des provinces reste tré€s inégale et fragile (tableau 1).

Signalons d’abord que le solde budgétaire combiné des provinces et ter- ritoires est en grande partie déterminé par la situation exceptionnelle de l’Alberta. Si l’on exclut le surplus alber- tain, le solde budgétaire provincial est déficitaire de plus d’un milliard $. Bref, la situation financié€re des provinces autres que l’Alberta demeure précaire, et il n’y a aucune raison de s’attendre aÌ€ une réelle amélioration prochainement. Dans la plupart des cas, un ralentissement mé‚me modeste de l’économie pourrait préci- piter un retour aux déficits.

Cette situation précaire des provinces se trouve confirmée par les projections accompagnant la dernié€re ronde de prévisions budgétaires. AÌ€ part les scénarios optimistes présentés par l’Alberta et la Colombie-Britannique, les projections aÌ€ court terme des autres provinces entrevoient des déficits ou des budgets aÌ€ peine équilibrés. La Saskatchewan s’attend mé‚me aÌ€ devoir puiser dans ses réserves au cours des années qui viennent.

Les facteurs qui contribuent aÌ€ cette situation sont principalement d’ordre structurel. En d’autres termes, les tendances qu’on vient d’observer découlent pour une large part du rap- port structurel entre les revenus et les dépenses en place, ainsi que de la dynamique financié€re qui en découle. Cette dynamique est bien illustrée dans les projections financié€res des comptes publics réalisées par le Conference Board. La méthodologie utilisée consiste aÌ€ projeter les soldes budgétaires en postulant une crois- sance économique stable et aucun changement de politique. Pour y par- venir, on suppose que les régimes d’imposition et les programmes de dépenses de chaque palier de gou- vernement dans l’année de référence restent inchangés et n’augmentent d’année en année qu’en fonction des différents taux de croissance attribués aÌ€ chaque source de recettes et aÌ€ chaque programme de dépenses.

Les graphiques 2a et 2b montrent les résultats des dernié€res projections du Conference Board (février et aouÌ‚t 2004) relatives aux soldes budgétaires et aÌ€ la dette des deux paliers de gouvernement. Les écarts entre les deux séries de résul- tats sont attribuables aÌ€ deux facteurs :

1) les projections ont été établies aÌ€ partir de deux années de référence différentes (EF2003/2004 et EF2004/ 2005), de sorte que les projections d’aouÌ‚t tiennent compte des effets éventuels des mesures annoncées dans les budgets de 2004 ;

2) les projections d’aouÌ‚t 2004 tiennent également compte d’une modification apportée aÌ€ l’une des prin- cipales hypothé€ses du modé€le. Les pro- jections antérieures supposaient en effet que le fédéral affecterait tous ses excédents budgétaires au rembourse- ment de la dette, tandis que les dernié€res estimations ”” établies aÌ€ la demande d’Ottawa ”” n’affectent aÌ€ ce poste que la réserve pour éventualités de 3 milliards $. Le modé€le postule désormais que la portion de l’excédent fédéral non consacrée au rembourse- ment de la dette est dépensée sous forme de transferts aux individus.

Les projections du Conference Board montrent clairement quels sont les effets aÌ€ long terme de cette dynamique struc- turelle. Les recettes des deux paliers de gouvernement croissent essentiellement au mé‚me rythme, mais c’est ce qui se passe au niveau des dépenses qui déter- mine de quoi auront l’air les résultats en bout de ligne.

AÌ€ l’échelon fédéral, la baisse des frais de la dette et la croissance plus rapide des recettes par rapport aux dépenses engendrent des excédents budgétaires qui ne cessent de croiÌ‚tre et qui, en 2014/2015, se situeront dans une fourchette de 31 aÌ€ 37 milliards $. Lorsqu’on examine le premier scé- nario, celui de l’attribution de tout sur- plus au remboursement de la dette, les résultats sont frappants. Le gouverne- ment fédéral est en mesure de rem- bourser pré€s de 80 p. 100 de sa dette aÌ€ la fin de la période de projection ”” la dette passant de 616 aÌ€ 129 milliards $ en 2019-2020 ”” tandis que le service de la dette s’en trouve réduit de 35 aÌ€ 15 milliards $. Le second scénario, celui du remboursement de la dette aÌ€ raison de 3 milliards $ par année, pro- duit des résultats tout aÌ€ fait différents en ce qui a trait au profil de rem- boursement de la dette, mais il en résulte néanmoins des surplus budgé- taires importants qui continuent de croiÌ‚tre jusqu’en 2015.

La situation est bien différente en ce qui concerne les provinces et les ter- ritoires, dont le solde budgétaire com- biné reste négatif : les projections indiquent qu’il se situera dans une fourchette de 4 aÌ€ 10 milliards $ et ce, en dépit des mesures budgétaires prises aÌ€ cet égard en 2004.

Deux facteurs semblent é‚tre en cause : (1) les couÌ‚ts des services de santé, qui représentent plus de 40 p. 100 des dépenses de programme, vont continuer de grimper aÌ€ un rythme sensiblement plus rapide que les recettes ; (2) les gouvernements provin- ciaux et territoriaux sont collective- ment incapables de réduire leurs dépenses au service de la dette en raison de déficits persistants. Les projections de février 2004 du Conference Board indiquent qu’en 2019-2020, le niveau d’endettement global des provinces et des territoires se sera accru de 51 p. 100 (passant de 285 aÌ€ 432 milliards $).

Bref, les projections du Confe- rence Board montrent que, en l’ab- sence de fluctuations cycliques et de nouvelles politiques, la structure budgétaire actuelle du gouvernement fédéral engendrera vraisemblablement une suite ininterrompue d’excédents budgétaires, mé‚me si on pose des hypothé€ses économiques relativement conservatrices. Mais ces surplus ne se concrétiseront que dans la mesure ouÌ€ la croissance économique se main- tient, les impoÌ‚ts demeurent stables et qu’aucun nouveau programme de dépenses n’est lancé. Les provinces, par contre, font face aÌ€ des conditions défavorables, ce qui est principalement attribuable au fait que leur dépenses en santé continueront de croiÌ‚tre beau- coup plus rapidement que leurs revenus. C’est pourquoi elles se trou- vent dans l’impossibilité d’enclencher le cercle vertueux de la réduction de la dette et du service de la dette.

Est-ce que ces projections cons- tituent une preuve qu’il existe un déséquilibre fiscal entre les deux ordres de gouvernements? Oui et non : mal- heureusement, la question est loin d’é‚tre si simple.

Dans une étude récente publiée par l’Institut des rela- tions intergouvernementales, Robin Boadway propose un cadre tré€s utile pour analyser deux concepts intimement liés aÌ€ cette question, celui d’écart fis- cal et celui de déséquilibre fiscal. En résumé, il définit le l’écart fis- cal comme étant l’asymétrie souhaitée entre le fédéral et les gouvernements provinciaux en ce qui a trait aÌ€ leur capacité fis- cale, cette capacité étant elle- mé‚me liée aÌ€ la notion de partage optimal des responsabilités entre les deux paliers de gouverne- ment et aÌ€ l’exercice optimal de ces responsabilités.

On peut invoquer diverses raisons pour justifier pourquoi le gouvernement fédéral doit générer plus de recettes qu’il n’en a besoin pour ses propres dépenses, mais elles tiennent surtout aÌ€ son aptitude aÌ€ réaliser des objectifs d’équité et d’efficacité aÌ€ l’échelle du pays au moyen de l’har- monisation fiscale, des programmes de dépenses directes et des transferts intergouvernementaux. En ce sens, la fédération est en équilibre fiscal lorsque les transferts fédéraux-provin- ciaux sont suffisants pour financer le niveau optimal de dépenses de chacun des deux échelons, compte tenu du partage des responsabilités et de l’espace fiscal.

Comme le souligne Boadway, cependant, il n’y a pas de réponse définitive aÌ€ la question de savoir quel est l’écart fiscal optimal car les opinions sont partagées aussi bien au sujet du niveau optimal des dépenses publiques (quel que soit le palier de gouvernement) que du partage des responsabilités et des revenus. La situation se complique encore davantage lorsqu’on considé€re le fait que l’écart fiscal qui existe est en fait le résultat de décisions prises par les deux paliers de gouvernement de manié€re plus ou moins indépendante l’un de l’autre. Boadway ajoute cepen- dant que, dans ce processus, le gou- vernement fédéral jouit d’un pouvoir dominant ”” c’est laÌ€ ce qu’on appelle l’« avantage de l’acteur prépondérant » ”” et que, par conséquent, l’ampleur de l’écart fiscal et du déséquilibre fiscal dépend de l’espace fiscal qu’occupe le gouvernement fédéral et du montant des transferts qu’il choisit d’effectuer.

Ces observations rejoignent large- ment les conclusions des recherches que j’ai effectuées pour le compte de la Commission Romanow. Il est indéniable que le gouverne- ment fédéral jouit depuis la fin des années 1990 d’une situation financié€re plus solide que celle des provinces et que plusieurs des mesures adoptées par Ottawa au cours des années pour éli- miner ses déficits expliquent en bonne partie la précarité des finances provin- ciales. Mais les pressions budgétaires qui s’exercent sur les provinces et les problé€mes auxquels elles font face dans leurs efforts pour assainir leurs propres finances sont également attribuables aÌ€ deux autres facteurs : d’une part, la difficulté énorme et bien démontrée de comprimer les couÌ‚ts des soins de santé ; d’autre part, la réti- cence, l’incapacité ou le refus des provinces de lever de nouveaux impoÌ‚ts ou de nouvelles taxes pour financer ces couÌ‚ts tou- jours croissants.

En effet, depuis le milieu des années 1990, Canadiens et leurs gouvernements semblent avoir convenu que nous en étions arrivés au « poids limite » en ce qui concerne le fardeau fiscal. C’est en tout cas ce que semble indiquer le comporte- ment de tous les gouvernements depuis cette date. Au palier fédéral aussi bien que provin- cial, les gouvernements ont, toutes tendances confondues, abaissé les impoÌ‚ts dé€s que la si- tuation le permettait. La réac- tion suscitée l’an dernier par la décision du gouvernement McGuinty de prélever une nou- velle cotisation pour aider aÌ€ financer la santé constitue aÌ€ cet égard un exemple intéressant.

L’argument principal de ceux qui rejettent la thé€se du déséquilibre fiscal consiste aÌ€ dire que les provinces ont accé€s aÌ€ toutes les principales sources de revenus et qu’elles n’ont, par con- séquent, qu’aÌ€ lever de nouveaux impoÌ‚ts si cela s’avé€re nécessaire. Cette capacité constitutionnelle, toutefois, ne vaut pas grand chose si, pour des motifs économiques ou politiques, il n’est pas souhaitable de l’utiliser dans la pratique. La stratégie des provinces a plutoÌ‚t visé aÌ€ essayer de puiser dans les excédents fédéraux et aÌ€ obtenir une augmentation importante des trans- ferts au titre de la santé et des paiements de péréquation. Elles se sont également efforcées de maintenir leurs dépenses en santé et en éduca- tion du mieux qu’elles le pouvaient et de faire les ajustements nécessaires dans les autres postes de dépenses.

L’engagement pris l’automne dernier par Ottawa pour le finance- ment de la santé et de la péréquation au cours des dix prochaines années a-t- il changé quoi que ce soit? Apré€s tout, ces accords ont débouché sur un financement additionnel garanti de 74,7 milliards $ en faveur des provinces et des territoires.

Du point de vue des provinces, l’aspect de loin le plus positif de ces nouveaux arrangements est leur prévi- sibilité. Au moment ouÌ€ elles poursui- vent leurs efforts en vue de restructurer le systé€me de soins de santé et alors qu’elles se préparent aÌ€ répondre aux besoins d’une population vieillissante, il est essentiel qu’elles sachent aÌ€ quoi s’attendre de la part du fédéral aÌ€ moyen terme. AÌ€ ce chapitre, le nouveau Transfert canadien en matié€re de santé (TCS) marque un pas dans la bonne direction. Il est transparent, stable et prévisible, tous des éléments dont les provinces ont été privées depuis le début des années 1980, lorsqu’Ottawa a commencé aÌ€ mettre en place des mesures pour maiÌ‚triser la croissance de ses dépenses, en jouant avec les paiements au titre du FPE. Un nouveau montant de référence de 19 milliards $ a été établi pour l’exercice 2005/2006 (ce qui représente environ 21 p. 100 des dépenses provinciales en santé) et ce montant s’accroiÌ‚tra aÌ€ raison de 6 p. 100 par année pendant toute la durée de l’accord. Un montant addi- tionnel de 5,5 milliards $ sur dix ans a également été mis en réserve pour la réduction des délais d’attente.

Il s’agit laÌ€ incontestablement d’une amélioration par rapport aux accords TCSPS antérieurs, mais il faut néan- moins faire certaines mises en garde. Le facteur de progression de 6 p. 100 dépasse certes, et de façon significative, le taux de croissance des recettes fédérales et provinciales (qui se situe aÌ€ environ 4 p. 100), mais il reste néan- moins inférieur au taux de croissance annuel moyen que connaissent les dépenses provinciales en santé depuis plusieurs années (7 p. 100). On pourrait rétorquer que cela devrait inciter les provinces aÌ€ ramener la hausse des couÌ‚ts dans une fourchette de 4 aÌ€ 6 p. 100, compte tenu du fait qu’un taux supérieur aurait pour effet d’éroder la part fédérale du financement. Mais cela risque d’é‚tre difficile car l’accord sur la santé prévoit également des engage- ments considérables de la part des provinces. Elles doivent notamment améliorer l’accé€s aux soins primaires et veiller aÌ€ élargir la gamme des services couverts par le régime public pour y inclure les soins aÌ€ domicile et la fourni- ture de médicaments en cas de situation catastrophique. Il est difficile de prédire l’impact de ces engagements sur les finances publiques provinciales.

On peut en dire autant des sommes consacrées aÌ€ la réduction des délais d’attente. Il ne faut pas se le cacher : la réduction des délais passe par l’augmentation des ressources et des effectifs. Or, la somme de 1,2 mil- liard $ affectée aÌ€ ce poste pour l’an prochain ne représente qu’environ 1 p. 100 du couÌ‚t de fonctionnement du systé€me. De plus, ce montant sera abaissé aÌ€ 250 millions $ par année d’ici quatre ans, et on ne sait pas ce qu’il sera par la suite. Ces nouvelles pres- sions sur les couÌ‚ts viendront s’ajouter aÌ€ celles que suscitent déjaÌ€ l’arrivée de nouvelles tech- nologies et de nouveaux médicaments et la nécessité de répondre aux besoins accrus et aux attentes d’une population qui vieillit et qui est mieux informée. Bref, c’est encore aux provinces qu’il incombera d’aménager les risques et les incertitudes rattachés aÌ€ la prestation des soins de santé dans le secteur public.

Le nouveau cadre de la péréqua- tion représente aussi un changement important par rapport aux accords antérieurs. Les provinces admissibles aÌ€ la péréquation avaient eu aÌ€ faire face aÌ€ d’énormes difficultés aÌ€ la suite de la chute soudaine des paiements aÌ€ ce titre entre 2000 et 2002. Cette baisse de 28 p. 100 avait largement neutralisé l’effet de la hausse des transferts pour la santé découlant de l’accord de 2000. Le nouveau cadre prévoit un plancher de financement de 10,9 milliards $ pour 2005-2006, un montant qui sera ensuite augmenté de 3,5 p. 100 par année. Cela signifie que pour l’exercice budgétaire actuel, les paiements de péréquation seront 25 p. 100 plus élevés qu’il y a deux ans. Le nouveau cadre renverse donc la tendance aÌ€ la baisse des dernié€res années.

Il faudrait intégrer ces nouveaux paramé€tres dans le modé€le du Conference Board pour déterminer exactement quel effet le financement accru de la santé et de la péréquation aura sur l’écart structurel qui existe entre les revenus et les dépenses des provinces. Notons toutefois que le modé€le postule déjaÌ€ un taux de crois- sance annuel moyen composé de 4,7 p. 100 pour les paiements au titre de la péréquation et du TCSPS. Entre- temps, on s’attend aÌ€ ce que les nou- veaux transferts relatifs aÌ€ la santé et aux programmes sociaux (TCS et TCPS) s’accroissent aÌ€ un taux conjugué d’environ 5 p. 100 jusqu’en 2010.

Lorsqu’on parle d’écart et de déséquilibre fiscal, il importe de tenir compte de ce qui se passe du coÌ‚té des autres catégories de paiements de transfert et des transferts fédéraux dans leur ensemble. Les graphiques suivants illustrent la reconfiguration des composantes du fédéralisme fiscal qui s’est produite au cours de la dernié€re décennie.

  • Le graphique 3a montre qu’en termes nominaux les transferts en espé€ces aux provinces ont repris leur cours normal apré€s avoir subi pendant dix ans une perturbation importante aÌ€ la suite de la mise en place du TCSPS.

  • Par ailleurs, le rajustement aÌ€ la hausse s’explique presque entié€re- ment par l’augmentation gradu- elle des transferts relatifs aÌ€ la santé depuis 1999.

  • Avant 1996, les transferts relatifs aÌ€ la santé et aÌ€ la péréquation (et, dans une moindre mesure, aÌ€ l’aide sociale) avaient le mé‚me ordre de grandeur et avaient tendance aÌ€ augmenter en tandem. On cons- tate cependant une divergence importante aÌ€ partir de cette année- laÌ€, ce qui a considérablement modifié la répartition des ressources fédérales entre les dif- férentes catégories de transferts (voir le graphique 3b).

  • La péréquation, qui avait large- ment été soustraite aÌ€ la turbulence des années 1990, sauf lors des deux dernié€res années, a repris son cours normal graÌ‚ce au nouveau cadre proposé l’automne dernier.

  • Les transferts au titre de l’aide sociale et des services sociaux ne se sont pas remis des coupures décrétées par le fédéral en 1996 ; la croissance des transferts relatifs aÌ€ l’enseignement postsecondaire a été nulle, et le taux est en diminution en termes réels.

  • Pour ce qui est des transferts rela- tifs aÌ€ la santé, ils occupent depuis 2001 une place de plus en plus importante (et croissante), de sorte qu’ils représentent plus de la moitié des paiements de transfert, au détriment de toutes les autres catégories, et tout particulié€re- ment des services sociaux.

  • Le graphique 4a trace l’évolution des transferts fédéraux en espé€ces en proportion des revenus et des dépenses de programme des provinces, ainsi qu’en proportion des recettes fédérales. On constate que les transferts ont généralement eu tendance aÌ€ diminuer depuis 1981, atteignant leur niveau le plus bas en 1999. En proportion des dépenses de programme fédérales, cependant, les transferts se sont maintenus autour de 23 p. 100 pen- dant la majeure partie des deux dernié€res décennies.

  • Le graphique 4b montre dans quelle mesure chaque transfert fédéral contribue au financement des programmes provinciaux. Le changement le plus marqué est évidemment celui qui a suivi la fin du Régime d’assistance publique du Canada. Les niveaux de soutien fédéral dont jouissent l’enseigne- ment postsecondaire et les services sociaux ne sont plus que la moitié de ce qu’ils étaient il y a dix ans.

  • Il convient également de noter qu’en termes réels, la valeur des transferts ”” qui de 1980 aÌ€ 1995 se situait dans une fourchette de 3,6aÌ€ 4,1 p.100 du PIB ”” s’est abaissée d’un point de pourcentage pour s’établir aÌ€ 2,5 p. 100 depuis le milieu des années 1990.

Ayant réussi aÌ€ sortir de l’impasse des déficits et de l’endettement, Ottawa se montre donc tré€s réticent aÌ€ faire appel, de nouveau, aux transferts fiscaux pour réaliser les objectifs de sa politique sociale. Depuis 1997, le gouvernement fédéral a de toute évidence préféré réin- vestir ses ressources dans des pro- grammes de dépenses directes qu’il est en mesure de maiÌ‚triser entié€rement et qui rehaussent son profil aupré€s du public.

On peut constater l’effet cumulatif de cette nouvelle approche dans la description qu’en donne le ministé€re des Finances lui-mé‚me. Ainsi, on estime que le soutien direct aÌ€ l’enseignement post- secondaire atteignait 5 milliards $ en 2004/2005 (soit plus du double du mon- tant des transferts aux provinces affectés aÌ€ ce secteur) graÌ‚ce aÌ€ un éventail de nouvelles initiatives, y compris la Fondation canadienne des bourses d’études du millénaire, les Chaires de recherche du Canada, la Fondation pour l’innovation et divers crédits d’impoÌ‚t pour études. Pour ce qui est de l’aide sociale et des services sociaux, le site Web du ministé€re énumé€re une série d’initia- tives dont le montant total s’élé€ve aÌ€ plus de 16 milliards $ (soit plus de trois fois le montant dépensé par l’entremise des transferts aux provinces) ; la Prestation fiscale canadienne pour enfants et le logement social représentent plus des deux tiers de cette somme.

Le secteur de la santé constitue une exception aÌ€ cet égard. Ottawa a égale- ment augmenté ses dépenses directes dans ce secteur, cependant les transferts étaient le seul vrai moyen pour Ottawa de parvenir aÌ€ rétablir sa présence et son influence dans ce domaine. Mais il aura quand mé‚me fallu quatre tentatives (en 1999, 2000, 2003 et 2004) avant que les montants proposés soient assez élevés pour qu’il en arrive aÌ€ une véritable entente avec les provinces.

Il ne reste donc plus qu’un seul pro- gramme de transfert fédéral (la santé) qui soit un instrument actif de politique sociale. Les deux autres sont essentiellement moribonds parce qu’ils progressent aÌ€ un taux qui, dans un avenir prévisible, dépassera aÌ€ peine ceux de l’inflation et de la croissance démographique. Il n’y avait bien suÌ‚r aucun argument raisonnable qui puisse justifier qu’Ottawa finance l’aide sociale sur une base égale par habitant. D’ailleurs, les tentatives récentes en vue de réformer le Transfert social canadien n’ont pas abouti. Les enfants, les aiÌ‚nés et les Autochtones font partie des pri- orités actuelles d’Ottawa ; l’aide sociale, clairement pas. Il n’en reste pas moins que c’est laÌ€ une question dont il pour- rait tenir compte dans la nouvelle formule de péréquation en intro- duisant, par exemple, des indicateurs de besoins.

Dans le cadre de deux accords sur la santé (2000 et 2003), Ottawa avait fait certains efforts pour réserver des crédits en faveur du développement de la petite enfance, mais dans ce secteur également il semble avoir choisi une voie différente. Les 5 milliards $ annoncés dans le dernier budget pour les services de garde ainsi que les ententes de principe conclues avec six provinces témoignent d’une approche beaucoup plus dirigiste. Ces ententes bilatérales contiennent cer- taines modalités qui reflé€tent les circonstances particulié€res des provinces signataires, mais le texte de l’entente- cadre qui a servi aÌ€ la rédaction des accords va bien au-delaÌ€ des principes et objectifs généraux qui ont guidé les ententes de ce genre par par le passé. Ce document définit en termes tré€s précis le type d’activités qui doivent é‚tre entre- prises et financées en vertu des accords, de quelle façon les provinces doivent procéder et de quelle façon elles doivent rendre compte des progré€s accomplis.

Si les programmes aÌ€ frais partagés ont été abandonnés au cours des années 1970, cela tient en partie au fait que cette approche était perçue comme introduisant des distorsions dans le choix budgétaires des provinces puisque chaque dollar déboursé pour des dépenses éligibles ne couÌ‚tait que 50 cents aux trésors provinciaux. Dans le cas des services de garde, les ententes ne prévoient aucun partage explicite des dépenses ; probablement parce que la plupart des provinces n’en ont tout simplement pas les moyens ! Ces dernié€res n’en ont pas moins commencé aÌ€ jeter les bases d’un systé€me national de services de garde et d’éducation aÌ€ la petite enfance sans avoir obtenu au préalable un engagement financier officiel aÌ€ long terme de la part d’Ottawa. Et il demeure que ce sont les provinces qui seront tenues de maintenir ces services une fois qu’ils auront été mis sur pied.

Il se peut tré€s bien, comme nombre d’observateurs avertis de la scé€ne publique l’ont affirmé, que le Canada ait besoin de se doter d’une stratégie axée sur le capital humain qui soit  adaptée aux réalités du XXIe sié€cle, mais une telle stratégie, qui implique la participation de toutes les sphé€res du systé€me d’enseignement et la réglementation du marché du travail, ne pour- ra é‚tre mise en place de manié€re efficace que si la fédération fonctionne cor- rectement. Pour ce faire, les provinces ne doivent pas é‚tre que de simples antennes administratives du gouvernement fédéral. AÌ€ l’heure actuelle, les provinces ne disposent pas des ressources budgétaires nécessaires pour jouer le roÌ‚le légitime et approprié qui leur revient parce qu’Ottawa accapare une part trop large de l’espace fiscale et verse des montants insuffisants en transferts aux provinces. Le Canada est, aÌ€ mon avis, en situation de déséquilibre fiscal, une situation dont l’impact se fait sentir aÌ€ tous les paliers de gouvernement. Les événements de mai dernier, alors que le gouvernement Martin signait des ententes en catastro- phe avec les provinces et les villes et amendait son budget suite aux deman- des du NPD, n’ont fait que démontrer certains des effets dysfonctionnels de cette situation.


Cet article est la tra- duction d’un exposé présenté lors d’un colloque sur l’avenir du fédéralisme fiscal aÌ€ l’Institut des relations intergouverne- mentales de l’Université Queen’s en mai dernier et disponible aÌ€ 

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