Les 40 dernières années ont à la fois clarifié et compliqué toute révision future de l’architecture de la fédération.

Pour son 40e anniversaire, Options politiques a demandé à des collaborateurs de différents horizons politiques de commenter des articles qui sont parus dans notre magazine en 1980, notre première année de publication. Ci-dessous, Pierre Lortie mesure le chemin parcouru par le Canada en matière de fédéralisme, 40 ans après l’article qu’il a rédigé dans le numéro de septembre-octobre 1980.

 « J’ai fait cela », dit ma mémoire. — « Impossible ! » dit mon orgueil, et il s’obstine. En fin de compte, c’est la mémoire qui cède.

Friedrich Nietzsche

Les résultats des élections fédérales du 21 octobre 2019 ne sont pas sans rappeler ceux du 19 février 1980. Tout comme à l’époque, le Parti libéral du Canada a été appelé à former le gouvernement même s’il est pratiquement absent des trois provinces des Prairies, n’occupant que 4 sièges sur les 62 à la Chambre des communes. En 1980, les libéraux n’avaient obtenu que 2 sièges sur les 49 des Prairies.

La défaite de tous les candidats libéraux en Alberta et en Saskatchewan reflète l’ampleur du déficit de légitimité du gouvernement fédéral dans ces provinces et la profondeur du ressentiment suscité par les politiques canadiennes qui freinent particulièrement le développement de leur principale ressource. Les gouvernements de ces provinces ainsi que des leaders de l’industrie sont unanimes : la nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact rend problématique la construction de nouveaux pipelines au Canada et la Loi sur le moratoire relatif aux pétroliers ferme la porte à l’exportation de pétrole canadien par la côte nord-ouest de la Colombie-Britannique.

Il est certain que l’effondrement des prix du pétrole à la suite de la décision de l’OPEC du 27 novembre 2014 de maintenir inchangé son plafond de production et la fermeture de plusieurs raffineries aux États-Unis traitant le brut provenant de l’Ouest canadien participent de manière importante aux difficultés qui étranglent l’économie des deux provinces. Selon l’Alberta Securities Commission, le nombre de sociétés albertaines actives dans le secteur du pétrole et du gaz est passé de 302 en décembre 2012 à 137 en septembre 2019.

Pessimistes quant à leur avenir, inquiets face à une opinion publique et un secteur financier de plus en plus hostiles à l’exploitation de leurs abondantes ressources naturelles, méfiants à l’égard des intentions du gouvernement canadien et convaincus de ne pouvoir compter sur lui pour défendre leurs intérêts (qui sont à leur yeux ceux du Canada), les Albertains et les Saskatchewanais sont de plus en plus nombreux à remettre en question leur attachement au Canada. Perçu comme injuste et inéquitable à leur endroit, le programme de péréquation est devenu le casus belli d’une crise constitutionnelle appréhendée. À ce jour, la proportion d’Albertains et de Saskatchewanais favorables à une sécession est supérieure à celle du Québec, comme l’illustre la figure ci-dessous.

Une nouvelle Constitution

Les 40 dernières années ont à la fois clarifié et compliqué toute révision future de l’architecture de la fédération. Trois étapes importantes jalonnent le chemin parcouru : le rapatriement de la Constitution en 1982, la préférence exprimée par les Canadiens au début des années 1990 pour le statu quo « structurel » et l’adoption de règles claires concernant des réformes constitutionnelles et le droit d’une province à la sécession.

Le référendum du 20 mai 1980 au Québec a provoqué la conférence constitutionnelle de novembre 1981, qui a mené à l’adoption de la Loi de 1982 sur le Canada par le Parlement du Royaume-Uni, laquelle comprend la Charte des droits et libertés et la procédure de modification de la Constitution du Canada. De plus, cette loi enchâsse le devoir du Parlement canadien et des législatures, ainsi que des gouvernements fédéral et provinciaux, de promouvoir l’égalité des chances de tous les Canadiens, de favoriser le développement économique pour soutenir cette égalité et de fournir à tous les Canadiens les services publics essentiels et de qualité acceptable. À cette fin, selon le paragraphe 36 de la Constitution, le gouvernement fédéral s’engage à « faire des paiements de péréquation propres à donner aux gouvernements provinciaux des revenus suffisants pour les mettre en mesure d’assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables ».

Cette nouvelle Constitution, qui ne comprend pas un nouveau partage des compétences, n’a pas obtenu l’adhésion officielle du Québec. Cette situation allait conduire dans les années suivant son adoption à de vains efforts pour que le Québec signe la Constitution de 1982 « dans l’honneur et l’enthousiasme », comme le souhaitait le premier ministre Brian Mulroney.

Les Canadiens s’accommodent du statu quo

Saisies par la fièvre constitutionnelle, les années 1990, 1991 et 1992 furent intensément politiques, mais dans l’ensemble improductives. Les échecs des accords du lac Meech et de Charlottetown ont sonné le glas des efforts pour résoudre les différends constitutionnels. Pourtant, des « solutions » structurelles visant à rééquilibrer la gouvernance du fédéralisme canadien trouvaient écho dans l’Accord de Charlottetown, comme la proposition d’un « Sénat triple E » (élu, efficace et égal), qui aurait exaucé les vœux de l’Ouest, tel que le proposait le premier ministre de l’Alberta Don Getty pendant les négociations. Soumis à un vote référendaire national le 26 octobre 1992, l’Accord a été rejeté par six provinces, tandis que quatre l’ont accepté, ainsi l’Île-du-Prince-Édouard, le Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve-et-Labrador et l’Ontario (quoique, dans ce cas, avec une très faible majorité de 0,2 %).

Le report aux calendes grecques de l’idée d’instaurer un mode de scrutin proportionnel, mise en avant par le Parti libéral du Canada aux élections de 2015, procède d’une même préférence pour la stabilité de nos institutions. De telles propositions de réforme électorale ont été soumises à un référendum à l’Île-du-Prince-Édouard en novembre 2005, en Ontario en octobre 2007 et en Colombie-Britannique en mai 2009. Le fait que, dans ces trois provinces, plus de 60 % des votes étaient en faveur du maintien du système actuel de scrutin majoritaire uninominal à un tour laisse entendre que les citoyens savent instinctivement que l’essence d’un système parlementaire est de représenter les citoyens et leurs communautés, et non des courants d’idées. Sans dénigrer les vertus attribuées aux systèmes proportionnels, il faut aussi reconnaître leur fâcheuse particularité d’éloigner la classe dirigeante des grands comme des petits partis politiques de la rigueur d’élections locales en les confortant dans leurs positions.

Des règles claires

La Loi constitutionnelle de 1982 prévoit quatre catégories de procédures d’amendement constitutionnel selon qu’elles concernent des intérêts fédéraux, provinciaux, ou fédéraux et provinciaux. En règle générale, elle exige l’accord du Parlement canadien plus celui de sept provinces totalisant au moins 50 % de la population canadienne pour modifier la Constitution. Elle demande l’unanimité pour des amendements dans certains domaines et, dans d’autres, le seul accord du Parlement et des provinces concernées. Enfin, une province peut se retirer dans le cas d’un amendement « … dérogatoire à la compétence législative, aux droits de propriété ou à tous autres droits ou privilèges d’une législature ou d’un gouvernement provincial ». Dépendant de la situation, ce retrait peut donner lieu à une compensation financière. En outre, la Cour suprême a établi un corpus de lignes directrices interprétatives de la constitutionnalité de projets de loi ou de règlements que les gouvernements fédéral ou provinciaux pourraient proposer.

Dans le renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, la Cour suprême affirme que « même si la Cour préconise un fédéralisme coopératif et souple, les frontières constitutionnelles qui sous-tendent le partage des compétences doivent être respectées ». C’est effectivement ce que la Cour a réaffirmé sans ambages dans le jugement sur l’expansion du pipeline Trans Mountain en Colombie-Britannique, le 16 janvier 2020, confirmant la compétence exclusive du gouvernement fédéral sur tout projet de transport interprovincial, y compris un pipeline.

Appelée ailleurs à se prononcer sur les pouvoirs du gouvernement canadien à réformer le Sénat selon les modalités de réforme envisagées dans le projet de loi S-4 proposé par le gouvernement de Stephen Harper, la Cour suprême a déterminé que le gouvernement ne peut pas décider unilatéralement de soumettre la sélection des sénateurs au vote populaire ni de modifier le mandat des sénateurs et sa durée. De telles modifications nécessiteraient le soutien d’au moins sept provinces représentant 50 % de la population. L’abolition du Sénat nécessiterait le consentement de toutes les provinces. En conclusion, la Cour a déclaré que « les modifications constitutionnelles ne se limitent pas aux modifications apportées au texte de la Constitution » et qu’elles « comprennent aussi les modifications à son architecture qui altèrent le sens de son texte ».

En ce qui concerne le droit de sécession d’une province, la Cour suprême a écrit en août 1998 : « Un vote qui aboutirait à une majorité claire au Québec en faveur de la sécession, en réponse à une question claire, conférerait au projet de sécession une légitimité démocratique que tous les autres participants à la Confédération auraient l’obligation de reconnaître. » Le Parlement du Canada a donné suite à ce jugement en 2000 en adoptant la Loi sur la clarté référendaire.

Ces quatre jugements de la Cour suprême du Canada sont lourds de conséquences dans l’éventualité où l’actuel premier ministre Jason Kenney soumettrait le programme de péréquation à un référendum.

Ces quatre jugements de la Cour suprême du Canada sont lourds de conséquences dans l’éventualité où l’actuel premier ministre Jason Kenney soumettrait le programme de péréquation à un référendum, comme il a l’intention de le faire, et que les résultats démontreraient clairement et sans ambiguïté la volonté des Albertains d’éliminer cette disposition de la Constitution.

Certains juristes comme Claude Lebel de l’Université d’Ottawa sont d’avis que l’article 36 de la Loi constitutionnelle de 1982 contraint le gouvernement fédéral à maintenir le programme de péréquation et sa finalité. Le gouvernement canadien est libre d’ajuster le montant des transferts et la méthode de calcul, à la condition de répondre aux objectifs énoncés à l’article 36. Le ministre fédéral des Finances Bill Morneau s’est prévalu de cette autorité pour annoncer dans son dernier budget, au grand dam des premiers ministres de l’Alberta et de la Saskatchewan, que la formule de péréquation ne serait pas révisée à la fin de 2019, comme il l’était prévu, mais plutôt maintenue telle quelle jusqu’à la fin de 2024.

Plusieurs juristes sont aussi d’avis qu’après un référendum conforme aux exigences de la Loi sur la clarté référendaire où une majorité claire dans une ou plusieurs provinces s’exprimerait contre le maintien du programme de péréquation, la Cour suprême ajouterait une obligation légale de négocier un amendement à la Constitution en ce qui concerne le programme de péréquation. Dans un récent bulletin de recherche de l’Institut Fraser, Rainer Knopff reprend cet argument, qui reflète l’état d’esprit prévalant dans l’Ouest canadien. Cependant, il n’y a point de doute que la mise en œuvre d’un tel amendement nécessiterait l’accord de sept provinces représentant plus de 50 % de la population. Bref, le Canada serait plongé dans une nouvelle ronde de négociations constitutionnelles.

Que faire ?

La nature des tensions actuelles qui fracturent la fédération canadienne diffère de celle qui a été à l’origine de la réforme constitutionnelle de 1982. Les revendications du Québec étaient fondées sur la conviction que la fédération canadienne repose sur un pacte entre deux peuples fondateurs. L’argument fondamental était qu’en tant que société distincte au sein du Canada, il était impératif que le Québec possède les pleins pouvoirs dans les domaines de compétence qui lui sont dévolus par la Constitution. L’adoption, le 22 novembre 2006, par un vote fortement majoritaire à la Chambre des communes, d’une motion parlementaire reconnaissant que « les Québécoises et Québécois forment une nation au sein d’un Canada uni » a avalisé cette position traditionnelle du Québec.

Les revendications actuelles de l’Alberta et de la Saskatchewan sont quant à elles fondées sur la conviction que les provinces sont égales entre elles, et que le régime de péréquation constitue ni plus ni moins une expropriation de leur richesse par le gouvernement central et est donc inéquitable.

Dans la situation qui nous occupe, le mandat donné par le premier ministre de l’Alberta Jason Kenney au Fair Deal Panel ne devrait pas mener à des débats constitutionnels acrimonieux pour peu que les partis évitent le dogmatisme. Entre autres choses, Jason Kenney y demande plus d’autonomie en matière d’imposition, de forces de l’ordre, de régimes de retraite et de relations internationales, tous des domaines où certaines provinces jouissent déjà de certains pouvoirs. En effet, le Canada s’accommode depuis longtemps d’un fédéralisme asymétrique où la ligne de partage entre les deux paliers de gouvernement varie selon les provinces, reflétant de ce fait que le fédéralisme est « essentiellement un compromis toujours en mouvement qui est fonction de l’équilibre entre les forces centripètes et centrifuges » (Gil Rémillard). Ces forces se manifestent de temps à autre dans tous les pays fédérés.

Par contre, le débat sur le programme de péréquation pourrait facilement mener à une crise constitutionnelle, car il est toujours plus facile d’arriver à des arrangements pour créer de la richesse en commun que pour partager la richesse dans une sorte de « jeu à somme nulle ». Simple dans son objectif, ce programme de transfert fédéral inconditionnel versé aux provinces à même les revenus qu’Ottawa perçoit de l’ensemble des contribuables s’avère d’une complexité inouïe dans sa mise en œuvre. Ses résultats quant à eux sont d’une grande limpidité, et les sommes impliquées frappent facilement l’imagination.

Il suffit de peu de choses pour transformer un sujet hautement technique en un débat émotionnel qui risque grandement de déraper. Pour de nombreux Albertains et Saskatchewanais, les restrictions sur les industries de ressources naturelles imposées par le gouvernement fédéral viennent couronner le tout. Les positions de principe sur lesquelles s’appuie le gouvernement fédéral sont dictées par le consensus international sur l’urgence d’agir pour ralentir le réchauffement de la planète. Forcément, des implications géopolitiques en découlent pour le Canada. Bien que la majorité des citoyens de l’Alberta et de la Saskatchewan admettent que l’activité humaine est un déterminant majeur du réchauffement, ils ne sont pas nécessairement volontaires pour en assumer à leur dépens le prix des engagements du Canada. Pourquoi devraient-ils être les seuls à se restreindre, alors que la Norvège, qui jouit d’une excellente cote en matière de lutte au réchauffement climatique, vient d’autoriser le développement du gigantesque gisement Johan Sverdrup qui devrait atteindre une production de 660 000 barils par jour une fois au maximum de sa capacité, et qui en produit déjà plus de 300 000, alors que la Saskatchewan au complet ne produisait que 488 000 barils par jour en 2018. Et comment passer sous silence d’autres énormes projets, comme le gazoduc Power of Siberia entre la Russie et la Chine inauguré en 2019 et le NordStream 2 entre la Russie et l’Union européenne qui doit être terminé cette année.

Regarder les événements d’aujourd’hui à la lumière du passé peut sembler incongru. Ce n’est pas le cas. Paraphrasant Karl Marx, Winston Churchill avait raison d’affirmer « qu’un peuple qui oublie son passé est condamné à le revivre ». Une réforme constitutionnelle n’est pas la clé de la reprise économique dans l’Ouest canadien, bien au contraire. Les Canadiens n’ont aucun intérêt à s’empêtrer de nouveau dans des chicanes constitutionnelles et revivre les tensions et les pertes de temps, d’efforts et de bonne volonté qui ont marqué les décennies 1980 et 1990. Pour éviter que cela se produise, il faut un gouvernement fédéral capable d’incarner, en paroles comme dans ses gestes, toutes les sensibilités de notre immense pays, qu’elles soient progressistes et conservatrices, libérales et régaliennes, fédérales et identitaires.

Les opinions exprimées dans ce document sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de Dentons Canada.

Photo : Le premier ministre de l’Alberta Jason Kenney s’adresse aux membres du Parti conservateur lors de l’assemblée générale annuelle du parti à Calgary, le 30 novembre 2019. La Presse canadienne / Dave Chidley.


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