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La partie 3 du projet de loi C-27, déposé en juin 2022, propose une loi-cadre : la Loi sur l’intelligence artificielle et les données (LIAD). Le débat qui s’en est suivi a fait ressortir la tension entre l’urgence d’agir, d’une part, et l’importance de mettre en place un régime robuste qui reflète un consensus social sur ce que serait un encadrement responsable de l’IA, d’autre part.

Plus récemment, l’opposition à la LIAD s’est intensifiée. Certains estiment que le gouvernement fédéral fait fausse route avec le projet, qui n’est pas récupérable et devrait être rejeté. On conseille de « Faire mieux, pas vite ».

Ce raisonnement, séduisant, est erroné.

Adapter et non réinventer la roue

L’idée que le risque d’attendre est moindre que le risque de se tromper repose sur deux préoccupations.

La première concerne le fond du cadre de gouvernance. C’est-à-dire la capacité du gouvernement d’élaborer les normes de conduite qui ne sont pas, à dessein, précisées dans le libellé de la LIAD, mais seront détaillées dans des règlements. La deuxième préoccupation est que les règlements ne puissent être adoptés en temps opportun (ou même qu’ils ne le soient pas du tout), et que les consultations publiques essentielles à la légitimité du processus n’aient pas lieu, soient trop sélectives ou ne soient pas assez poussées.

La justification de cette approche est qu’il faut créer un cadre flexible en raison de la nature dynamique et changeante de l’IA. Or, plusieurs s’inquiètent que le gouvernement ne soit bien positionné pour effectuer ce suivi réglementaire parce que l’IA se distingue de tout autre secteur ayant fait l’objet de réglementation au Canada, que ce soit par sa complexité, son opacité ou l’accélération du rythme auquel elle évolue. En somme, l’intelligence artificielle dépasserait notre capacité actuelle de confectionner un régime fonctionnel de règles contraignantes.

Cette vision passe sous silence les cadres réglementaires existants, développés dans des domaines qui soulèvent des enjeux semblables : assurer l’équilibre entre la protection du public et la croissance économique, créer des normes flexibles et adaptables, encourager la conformité et établir les balises de la responsabilité.

En matière de réglementation des activités économiques, le Canada a souvent recours à une échelle graduée de réponses étatiques afin de moduler le comportement d’acteurs privés, parfois appelé un « continuum de conformité ». Sans qu’il n’y ait de forme consacrée de « continuum », cette approche consiste à employer une combinaison d’incitations proactives pour que les entreprises adoptent de bonnes pratiques, et des sanctions de gravité croissante en cas de non-respect de règles ou de violation de normes juridiques.

Une telle approche est appliquée en matière de droit de la concurrence : le Cadre d’action pour la concurrence et la conformité. En plus de mesures d’éducation, d’informations et de conseils destinées aux parties prenantes, le cadre prévoit également de mesures de résolution (négociation, accords de consentement) avant d’arriver à des procédures formelles devant les tribunaux, qui peuvent mener à l’imposition de sanctions civiles, administratives, réglementaires ou criminelles.

Bien que les règles relatives à l’imposition de la responsabilité soient consacrées par la loi, le détail des normes et la façon dont elles sont appliquées et élaborées est défini soit dans des textes réglementaires, soit dans des lignes directrices. Les guides techniques sur la publicité trompeuse en sont un bon exemple. Même si de telles lignes directrices n’ont pas force de loi, elles jouent un rôle critique permettant aux personnes et entreprises ciblées de comprendre ce qu’on attend d’eux dans un langage simple, avec des exemples à l’appui des explications fournies.

Il existe également des modèles de réglementation intéressants dans les provinces. Un exemple pertinent de la réglementation d’un domaine complexe et changeant est celui des valeurs mobilières, qui présente des similarités avec l’IA : la nature des valeurs mobilières, toujours en évolution, fait en sorte que la réglementation est inévitablement en mode rattrapage par rapport aux plus récentes innovations financières.

Outre certaines interdictions générales dans les lois, la vaste majorité des normes à respecter sont élaborées dans des règlements ou des instruments analogues, comme ce serait le cas avec l’IA. Par ailleurs, les autorités provinciales responsables de la supervision des valeurs mobilières collaborent sur l’application de normes pancanadiennes à travers un organisme de coordination, l’ACVM (Autorités canadiennes en valeurs mobilières). La nécessité de s’adapter face à la demande inépuisable pour de nouveaux modes de financement n’empêche donc pas les autorités de veiller à la protection des investisseurs en ajustant des règles existantes ou en adoptant de nouvelles règles.

Le fil commun qui tisse un tel modèle et d’autres semblables est l’existence d’une agence responsable d’assurer la mise en application de la loi et du régime réglementaire, et la capacité de pouvoir adopter soit des règlements, soit des lignes directrices.

Pour une réglementation dynamique et évolutive

Si des modèles existent pour nous inspirer sur la façon d’élaborer et de structurer la réglementation de l’IA, il faut quand même reconnaître que la LIAD a un contenu très restreint par rapport à d’autres lois créant des régimes réglementaires au Canada. Par exemple, en tant que loi-cadre, elle est silencieuse sur le processus réglementaire subséquent à son adoption.

Ce manque de détails alimente la deuxième préoccupation, celle d’adopter des règlements en temps opportun et de tenir des consultations publiques. La publication en mars 2023 par Ottawa d’un document complémentaire établissant un échéancier sur deux ans pour la rédaction des règlements et la tenue d’audiences publiques n’a pas rassuré les sceptiques.

C’est d’autant plus compréhensible dans le contexte canadien, où les modifications législatives et réglementaires dépendent plus de la volonté politique ou administrative que de l’opportunité d’effectuer un changement. On peut y pallier en prévoyant des mécanismes de révision et de mise à jour périodique directement dans la structure de la loi-cadre. En plus de créer un cadre capable de répondre à l’évolution continuelle de l’IA, normaliser le recours à des ajustements progressifs et périodiques (disons aux deux à cinq ans) facilitera l’intégration d’améliorations ou de corrections. Cela nous libérera aussi du fardeau impossible d’identifier dès le début la meilleure façon de faire.

On ne peut plus attendre

Malgré les nombreuses critiques à l’égard de la LIAD et du Document complémentaire, cet échafaudage peut, avec certaines modifications, servir de premier pas vers l’établissement d’un cadre de gouvernance de l’IA. Attendre de pouvoir faire mieux risque de voir le marché actuel se figer et être dominé par des entreprises puissantes, et de réduire les options disponibles pour construire une gouvernance robuste. L’exemple de la grève des acteurs et scénaristes aux États-Unis, dont l’une des questions centrales est celle des balises encadrant l’usage de l’IA, souligne l’urgence d’agir.

Notre défaut d’agir à ce jour a permis une évolution de l’IA dans un vide réglementaire et juridique, cédant ainsi aux dirigeants d’entreprises le pouvoir de façonner un « encadrement » de l’IA en fonction de leurs intérêts commerciaux, sans aucune discussion des valeurs sur lesquelles ces choix reposaient. Si on considère la nature et l’étendue de l’impact de l’IA sur la société humaine à date, nous avons fait preuve d’une naïveté collective extraordinaire en la laissant évoluer au gré d’intérêts économiques privés. Chaque année qui passe avec un tel système le rend plus difficile à démanteler.

Il est encore possible d’ajuster le tir. Avec sa loi sur l’IA, l’Union européenne mène un mouvement mondial pour construire une architecture de gouvernance. Il y a donc une occasion à saisir. Ce serait dommage de la rater par crainte de ne pas adopter la loi parfaite.

À lire dans cette série :

L’IRPP TIENT UN WEBINAIRE (GRATUIT) SUR L’INTELLIGENCE ARTIFICIELLE LE 5 OCTOBRE PROCHAIN, À 13 h (HE).

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Jennifer Quaid est professeure agrégée et vice-doyenne à la recherche de la section de droit civil de l’Université d’Ottawa. Elle est également Senior Fellow au Centre pour l’innovation dans la gouvernance internationale (CIGI) et présidente du comité juridique de Transparency International Canada

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