Conçus dans les années 1930 et 1940, puis mis en œuvre dans les trois décennies suivantes, nos programmes sociaux ne répondent plus aux fortes demandes d’une économie, d’une société et d’un régime politique en pleine mutation. Le Canada doit moderniser son système de sécurité sociale ; nos programmes doivent é‚tre repensés, rénovés et mé‚me carrément inventés. Bref, nous avons besoin pour le XXIe siècle d’une nouvelle « architecture » sociale.
Parmi l’abondance de défis à relever pour moderniser nos politiques sociales, nous en retiendrons trois dont le plus important consiste à mettre en œuvre une réforme globale des « prestations pour adultes ». Les deux autres visent la création d’une allocation pour enfants plus généreuse et la mise sur pied d’un système d’apprentissage et de garde pour les jeunes enfants ; ces deux derniers programmes sont non seulement des éléments fondamentaux de tout régime social moderne mais ils sont également essentiels pour baÌ‚tir un véritable système de prestations pour adultes.
Tandis que la réforme des soins de santé monopolisait le débat politique, l’assistance apportée aux choÌ‚meurs et aux petits salariés via ce qu’on peut appeler « les prestations pour adultes » est restée pratiquement ignorée ces dernières années.
Les prestations pour adultes ont pour but premier de remplacer les revenus d’emploi ou d’y suppléer, conformément à l’objectif le plus ancien mais toujours aussi actuel des systèmes de sécurité sociale. Les deux principaux piliers de ces prestations sont aujourd’hui l’assurance-emploi et l’aide sociale (on parle souvent de « bien-é‚tre social »), toutes deux destinées aux Canadiens sans emploi mais aptes au travail. S’y ajoutent d’autres programmes comme les prestations d’invalidité des régimes de pension du Québec et du Canada, l’indemnisation des travailleurs, les congés parentaux payés et l’aide sociale aux adultes inaptes au travail.
Une deuxième facette des prestations pour adultes est de rendre « payante » la participation au marché du travail pour les travailleurs à faible revenu. Parmi les mesures susceptibles de satisfaire cet objectif, on compte les suppléments de salaire (offerts dans plusieurs provinces et proposés dans la Déclaration économique fédérale de 2005), le salaire minimum et les allégements fiscaux (par exemple, les crédits d’impoÌ‚t remboursables visant à réduire les primes d’assurance-emploi et les cotisations au Régime de pensions du Canada (RCP) et au Régime des rentes du Québec (RRQ), ou encore les seuils d’imposition plus élevés).
Enfin, les soutiens et services liés à l’emploi, généralement réservés aux bénéficiaires de programmes de sécurité de revenus comme l’aide sociale ou l’assurance-emploi, constituent une troisième facette. Ils englobent les services d’employabilité (formation, perfectionnement, placement et conseil), le soutien aux handicapés (aides techniques et personnelles, mesures d’accessibilité, etc.) et les services de santé complémentaires (soins de santé, soins dentaires et médicaments non remboursés par le Régime d’assurancemaladie et rarement fournis avec les emplois faiblement rémunérés).
Présentement, il n’existe pas au Canada de véritable système de prestations pour adultes. PlutoÌ‚t, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux financent sans se coordonner une mosaïque disparate de programmes de sécurité du revenu et d’aide à l’emploi qui fournit une aide souvent aussi insuffisante qu’incohérente.
L’aide sociale— un héritage de la loi élisabéthaine sur les pauvres— est le pendant négatif en politique sociale du serment d’Hippocrate en médecine (« avant tout, ne pas nuire »). Comme l’a écrit Rick August, le système d’aide sociale canadien s’est « transformé en une insidieuse micro-colonisation des plus démunis par l’État, les privant de toute volonté d’améliorer leur sort. Généreuse ou non, l’aide sociale n’a rien d’une politique sociale progressiste. » à l’origine un filet de sécurité de dernier recours, elle constitue aujourd’hui un immense programme de première ligne désavoué de tous : électeurs, administrateurs, gouvernements et bénéficiaires.
L’instauration de la Prestation nationale pour enfants a au moins abaissé « le mur » de l’aide sociale en détachant le versement des prestations pour enfants de l’aide sociale. Mais ce mur demeure encore élevé à plusieurs égards. Par exemple, les services de santé complémentaires auxquels les travailleurs à faible revenu n’ont généralement pas accès, les mesures de soutien aux handicapés liées à l’aide sociale, les dépenses d’emploi (habillement, transport et garde d’enfant) couvertes pour les bénéficiaires de l’aide sociale mais que doivent assumer souvent à fort prix les travailleurs à faible revenu, ainsi que les seuils d’imposition et de cotisation (impoÌ‚t sur le revenu et charges sociales), trop bas, qui érodent une rémunération déjà maigre.
En ce qui concerne l’assuranceemploi (AE), on doit par ailleurs noter qu’elle effectue une sorte de tri des choÌ‚meurs en protégeant uniquement ceux qui conservent des liens serrés avec le marché du travail. Elle exclut les nombreux travailleurs qui ne peuvent accumuler suffisamment d’heures assurables étant donné leur type d’emploi, leurs préférences d’emploi ou une invalidité limitant leurs activités, ce qui englobe les choÌ‚meurs de longue date, les travailleurs sous-employés, nouveaux et à temps partiel (y compris les personnes ayant un handicap ou travaillant à temps partiel pour cause de responsabilités familiales) ainsi que les titulaires d’emplois précaires et le segment en pleine croissance des travailleurs autonomes.
De ce fait, l’AE a pour ainsi dire rompu le principe d’assurance que les instigateurs de nos politiques sociales jugeaient indispensable à tout système de sécurité sociale moderne. La quasi-totalité des travailleurs cotisent à l’AE mais seule une minorité d’entre eux peuvent se prévaloir du soutien du revenu et des services d’emploi de ce programme lorsqu’ils se retrouvent sans emploi. Cette rupture contractuelle a donc un effet discriminatoire sur les petits salariés, dont beaucoup ont déjà des emplois atypiques.
Pour engager la première étape d’une réforme, il faudra élaborer une architecture conceptuelle dégageant les fonctions de base, les objectifs et les structures d’un nouveau système de prestations pour adultes. L’Institut Caledon prépare d’ailleurs un modèle en vue de stimuler la réflexion sur cette question à la fois complexe et controversée.
Mais l’efficacité du système de prestation pour adultes dépend d’un système pour enfants tout aussi efficace, qui constitue notre deuxième défi.
Les allocations familiales sont l’un des principaux instruments de sécurité économique des familles et figure parmi les premiers programmes sociaux du pays, leur instauration remontant à 1918. Et, aujourd’hui comme hier, grands objectifs restent parfaitement valables : réduction de la pauvreté (en comblant l’écart entre faibles revenus et besoins des familles) et équité horizontale (en accordant une compensation aux familles avec enfants par rapport aux familles sans enfants du mé‚me niveau de revenu).
Une série de modifications apportées dans les années 1980 et au début des années 1990 ont finalement donné lieu à la création de la prestation fiscale fédérale pour enfants fondée sur le revenu. Mais la Prestation nationale pour enfants a lancé une réforme plus fondamentale en créant un programme de prestations intégrées qui retirait les besoins des enfants du calcul de l’aide sociale. Dès lors, les prestations pour enfants étaient calculées selon le revenu, indépendamment de sa source, traitant sur un mé‚me pied les familles bénéficiaires de l’aide sociale et les familles subsistant graÌ‚ce à des emplois faiblement rémunérés.
Il faudra certes encore augmenter le montant de cette prestation pour qu’elle soit adéquate et couvre vraiment ce qu’il couÌ‚te pour élever un enfant dans le cas des familles à faible revenu (environ 5 000 dollars par enfant) et pour améliorer le soutien du revenu dans le cas des familles non démunies, surtout celles dont le revenu modeste suffit à peine à couvrir ces frais. Mais nous sommes sur la bonne voie : la prestation maximale accordée pour un enfant de moins de sept ans atteindra 3 179 $ en juillet 2006.
Le nouveau gouvernement conservateur a promis un programme offrant une allocation « pour le choix en matière de garde d’enfants » qui constitue— malgré le nom qu’on lui a donné— une prestation universelle non destinée aux frais de garde. Une sorte de bébé bonus, en fait.
Selon notre analyse, ce programme souffre d’un grave défaut de conception puisque les familles en tireraient un avantage net (soit la somme qui resterait après impoÌ‚ts et compte tenu de la réduction des autres bénéfices sociaux qui pourraient découler de ce nouveau revenu) sensiblement inférieur aux 1 200 $ promis. En violation des deux objectifs de réduction de la pauvreté et d’équité horizontale, ce schéma répartira les avantages nets de façon injuste et irrationnelle (voir le graphique 1) entre les niveaux de revenu (les familles à revenu modeste toucheront la plus faible part et obtiendront moins que celles à revenu plus élevé) et les catégories de famille (la plupart des familles à un seul revenu toucheront davantage que les familles monoparentales et à deux revenus).
C’est plutoÌ‚t pour l’entremise de la prestation fiscale canadienne pour enfants, un programme éprouvé et efficace, que le nouveau gouvernement devrait mettre en œuvre son allocation. D’une part, ce programme est soutenu par les libéraux et les néodémocrates, de mé‚me que par les gouvernements des provinces et des territoires. D’autre part, cela permettrait d’augmenter les versements aux familles de tous les niveaux de revenu et d’assurer un traitement égal à toutes les catégories de famille. Il ferait ainsi d’une pierre deux coups en améliorant considérablement la sécurité économique des familles, tout en réduisant la pauvreté et en faisant progresser l’équité horizontale.
La troisième priorité touche aux questions controversées de la garde et de l’éducation préscolaire, question qui ont pimenté la récente campagne électorale et qui provoqueront vraisemblablement un vif débat quand le nouveau gouvernement conservateur tentera d’appliquer ses propositions en la matière.
Car si les libéraux, les conservateurs et les néodémocrates avaient tous promis d’investir au cours des prochaines années des milliards de dollars dans le développement des services de garde, leurs visions respectives du roÌ‚le d’Ottawa diffèrent énormément.
Libéraux et néodémocrates préconisent en effet une approche « axée sur l’offre » qui consiste à créer un système de garde public de qualité et abordable, financé principalement par les payeurs de taxes à la manière des systèmes publics d’éducation et de santé. Cette philosophie sous-tend le modèle de fédéralisme des gouvernements Chrétien et Martin, où Ottawa aide les provinces à mettre sur pied des systèmes de garde de qualité, universels, accessibles et éducatifs.
à l’inverse, les conservateurs privilégient la demande en versant aux familles une aide financière directe leur permettant d’opter pour les modalités de garde de leur choix. Mais ils réserveraient aussi une petite part de ces fonds à l’accroissement de l’offre en accordant aux employeurs et aux collectivités un crédit d’impoÌ‚t unique de 10 000 dollars par place.
Ces propositions conservatrices ont été critiquées sous plusieurs angles. On a vite souligné que l’allocation de 1 200 $ est nettement insuffisante pour offrir un véritable choix et qu’elle ne répond aucunement aux besoins pour l’augmentation du nombre de places de garde de qualité. Cette allocation obéit au schéma classique d’une politique sociale trompeuse qui offre moins qu’il n’y paraiÌ‚t, amoindrit l’aide aux familles à revenu modeste et privilégie les couples à un seul revenu au détriment des familles monoparentales et à deux revenus.
Les spécialistes jugent tout aussi sévèrement le crédit d’impoÌ‚t de 10 000 dollars, qui couvre une fraction seulement de ce qu’il en couÌ‚te pour créer une place de garderie en milieu urbain, soit environ 40 000 dollars dans une grande ville comme Vancouver, où le prix des immeubles et les couÌ‚ts de construction sont très élevés. Il s’agit en fait d’une subvention de démarrage qui ne pourra servir à payer les frais d’exploitation courants. Du reste, la plupart des garderies en milieu de travail sont gérées par des employeurs du secteur public qui ne pourront se prévaloir du crédit d’impoÌ‚t. Des projets semblables en Ontario, en Saskatchewan et au NouveauBrunswick se sont soldés par un échec.
Les conservateurs ont annoncé qu’au terme de leur première année au pouvoir, ils mettraient fin aux ententes bilatérales signées avec les provinces pour en affecter les fonds à l’allocation pour le choix en matière de garde d’enfants et au crédit d’impoÌ‚t pour employeurs. Or la fin de ces ententes bilatérales éliminerait tout espoir de créer un système de garde éducatif au Canada. Elle laisserait en outre les provinces à sec en les privant du financement fédéral pluriannuel qu’elles comptaient affecter à leurs plans d’investissement. L’enjeu est de taille puisqu’il s’agit justement des milliards de dollars nécessaires à la création de milliers de places en garderie.
Mais si les conservateurs vont de l’avant en éliminant les ententes sur les services de garde, ce sera sans aucun doute au prix de tensions fédérales-provinciales, un prix qui peut paraiÌ‚tre élevé vu leur engagement d’accroiÌ‚tre le pouvoir fiscal et politique des provinces. Il leur faudra alors démontrer que les provinces peuvent user de leur nouvelle capacité fiscale (encore mal définie) pour engager des dépenses à leur guise (mais sans conditions fédérales).
Une infrastructure sociale forte est indispensable à la santé économique et à la justice sociale d’un pays, car la solidité des programmes sociaux favorise la croissance économique, la productivité et la compétitivité internationale. Or, à ce chapitre, l’élection d’un gouvernement conservateur minoritaire suscite autant de défis que d’occasions de poursuivre l’indispensable modernisation des politiques sociales canadiennes.
Le nouveau Parlement pourrait constituer un front commun sur deux des trois défis de politique sociale que nous avons examinés, sous réserve de compromis par tous les partis. La réforme touchant les prestations pour adultes constitue un projet audacieux qui ne figurait dans aucun programme électoral mais que le gouvernement pourrait lancer en partenariat avec les provinces et les territoires. Le Sénat pourrait aussi jouer un roÌ‚le clé en favorisant la réflexion sur ce défi majeur, comme il l’avait fait sur celui des soins de santé.
Nul doute que le NPD et le Parti libéral s’opposeront à l’aide financière directe aux parents et aux crédits d’impoÌ‚t pour employeurs, et qu’ils insisteront pour préserver les ententes bilatérales sur l’apprentissage et la garde des enfants, voire pour les inscrire dans une loi fédérale (selon une priorité du NPD). On imagine mal comment cette question litigieuse pourrait faire l’objet d’un compromis. Mais au moins le nouveau gouvernement pourrait-il créer une meilleure prestation pour enfants en versant son allocation par l’entremise de la prestation fiscale canadienne pour enfants, qui ne souffre d’aucune des lacunes de l’allocation pour le choix en matière de garde et dont l’augmentation serait sans doute soutenue par les libéraux (qui l’ont conçue et améliorée) et le NPD (qui promettait en campagne de l’augmenter de 1 000 dollars).
