Les tensions commerciales avec les États-Unis remettent la gestion de l’offre au centre du débat. Toute concession tarifaire risquerait d’accroître les importations et d’exercer des pressions sur les producteurs canadiens. Mais peut-on modifier les conditions d’accès au marché sans compromettre le partage constitutionnel des compétences entre Ottawa et les provinces ?

Si le Canada peut conclure des accords commerciaux internationaux, leur mise en œuvre doit respecter ce partage. Comme la gestion de l’offre repose sur des lois fédérales et provinciales complémentaires, le gouvernement fédéral ne dispose pas nécessairement de tous les pouvoirs requis pour en modifier seul les mécanismes. Il devra donc obtenir la collaboration des provinces lorsque les changements envisagés touchent leurs compétences.

Un partage des compétences complexe

La Constitution accorde au fédéral et aux provinces des pouvoirs législatifs en agriculture. Selon l’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867, les deux ordres de gouvernement peuvent légiférer en matière d’agriculture, mais une loi fédérale valide prévaut en cas de conflit avec une loi provinciale.

Le Parlement fédéral est responsable de la réglementation du commerce interprovincial et international, tandis que les provinces disposent notamment de pouvoirs sur la propriété, les droits civils et les matières locales. La production agricole et sa commercialisation se situent souvent à la rencontre de ces compétences.

Les intérêts régionaux compliquent encore la coordination. L’Ouest canadien est historiquement davantage tourné vers l’exportation, tandis que le Québec et l’Ontario sont particulièrement liés à la transformation et au marché intérieur.

Le gouvernement fédéral peut notamment réglementer les importations et les échanges internationaux. Les provinces peuvent, pour leur part, encadrer la production, les quotas, les contrats et la mise en marché sur leur territoire, dans les limites de leurs compétences. Aucun ordre de gouvernement ne peut s’approprier à lui seul l’ensemble des activités d’un marché agricole.

La cohérence du régime repose donc sur l’articulation de ces pouvoirs au moyen de lois distinctes, d’accords intergouvernementaux et d’organismes communs. Cette coordination devient particulièrement importante lorsque des changements commerciaux ont des répercussions sur les mécanismes provinciaux de production et de mise en marché.

Les limites constitutionnelles de l’action gouvernementale

Le pouvoir de conclure un traité est distinct de celui de le mettre en œuvre. Dans l’Affaire des conventions sur le travail, le Comité judiciaire du Conseil privé a établi en 1937 qu’un engagement international ne modifie pas, à lui seul, le partage constitutionnel des compétences. Le gouvernement fédéral ne peut donc pas invoquer un traité pour s’attribuer des pouvoirs législatifs qui relèvent des provinces.

Les tribunaux ont également précisé les limites du pouvoir fédéral en matière de commercialisation agricole. En 1934, le Parlement a adopté une loi visant à permettre la réglementation nationale de la commercialisation des produits agricoles, y compris lorsque les opérations étaient entièrement provinciales.

Dans le Renvoi relatif à la Natural Products Marketing Act, la Cour suprême a invalidé le dispositif, une décision confirmée par le Conseil privé en 1937. Le pouvoir fédéral sur le commerce interprovincial et international ne permettait pas d’englober le commerce purement local dans un régime national.

Les provinces disposent elles aussi de pouvoirs importants, mais elles ne peuvent les exercer de manière à entraver indûment le commerce entre les provinces. Dans l’affaire Carnation Company c. Office des marchés agricoles du Québec, la Cour suprême a validé un régime québécois de fixation du prix du lait, estimant que ses effets sur le commerce interprovincial ne suffisaient pas à le rendre inconstitutionnel. À l’inverse, dans l’affaires des œufs du Manitoba, la Cour a invalidé un régime provincial qui entravait l’entrée de produits provenant d’autres provinces.

Ces décisions établissent une distinction essentielle : chaque ordre de gouvernement peut réglementer les activités relevant de ses compétences, mais aucun ne peut étendre ses pouvoirs au détriment de l’autre.

La coopération, fondement d’un régime national

La jurisprudence a progressivement reconnu la possibilité de coordonner les interventions fédérales et provinciales. Le régime de commercialisation des œufs élaboré conjointement par les deux ordres de gouvernement illustre cette approche. Il combinait les pouvoirs fédéraux sur le commerce interprovincial et les exportations avec les pouvoirs provinciaux sur la production et la commercialisation locales.

Les offices, les quotas et les mécanismes de délégation permettaient ainsi de coordonner les interventions sans abolir la distinction entre les compétences constitutionnelles. La coopération ne crée pas de nouveaux pouvoirs : elle permet aux gouvernements d’exercer les leurs de manière complémentaire.

La Cour suprême a réaffirmé cette logique dans l’affaire Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland, où elle a qualifié le modèle de « fusion fédérale-provinciale réussie ».

La gestion de l’offre repose ainsi sur une architecture dans laquelle les pouvoirs fédéraux et provinciaux s’articulent au moyen de lois, d’accords et d’organismes communs. Cette structure permet de coordonner les dimensions nationales et locales du marché sans conférer à un seul ordre de gouvernement le pouvoir de tout réorganiser.

Anticiper les tensions commerciales

Une concession commerciale qui augmente l’accès des producteurs étrangers au marché canadien peut modifier les conditions économiques sur lesquelles repose la gestion de l’offre. Selon sa nature et son ampleur, elle pourrait influencer les volumes importés, les débouchés des producteurs canadiens et les ajustements nécessaires au fonctionnement du régime.

Il faut toutefois distinguer les conséquences économiques d’une concession de ses effets juridiques. L’élargissement d’un contingent tarifaire ne modifie pas automatiquement les quotas de production des agriculteurs canadiens. Il peut néanmoins nécessiter des ajustements aux mécanismes de gestion du marché.

Si la mise en œuvre d’un accord commercial exige des changements relevant des provinces, Ottawa se trouve devant une contrainte institutionnelle : il peut engager le Canada sur la scène internationale sans pouvoir contraindre les provinces à adopter les mesures nécessaires dans leurs champs de compétence.

Cette situation commande une coopération en amont des négociations, plutôt qu’après la conclusion d’un accord. Ottawa et les provinces devraient convenir d’un cadre intergouvernemental précisant les ajustements possibles en matière d’importations, de quotas et de mise en marché, ainsi que les responsabilités de chacun. Ce cadre pourrait prévoir la consultation des provinces et des organismes de producteurs, la révision périodique des volumes et des mesures transitoires.

Sans accord préalable, Ottawa risque de prendre des engagements envers les États-Unis, dont la mise en œuvre dépendrait de gouvernements provinciaux qui ne sont pas nécessairement tenus d’adopter les mesures souhaitées.

La coopération, condition de la viabilité du régime

Le paradoxe demeure : le Canada peut s’engager sur la scène internationale, mais cet engagement ne confère pas au gouvernement fédéral tous les pouvoirs nécessaires à sa mise en œuvre interne.

L’évolution de la jurisprudence illustre cette limite. Les tribunaux ont circonscrit les pouvoirs fédéraux en matière de commerce local, reconnu les compétences provinciales en matière de production et de commercialisation, et posé des limites aux restrictions provinciales sur le commerce interprovincial. La coordination des deux ordres de gouvernement permet de concilier ces pouvoirs.

Cette asymétrie est au cœur du régime : Ottawa négocie les accords commerciaux et engage le Canada, tandis que la mise en œuvre de certaines mesures dépend des provinces. Le gouvernement fédéral devrait donc éviter de prendre des engagements qui nécessiteraient une réforme substantielle de la gestion de l’offre sans avoir obtenu au préalable l’accord des provinces concernées.

La viabilité du régime dépend autant du respect des compétences constitutionnelles que de la capacité des gouvernements à coordonner leurs décisions. La coopération intergouvernementale doit précéder la conclusion d’accords commerciaux susceptibles de modifier la gestion de l’offre, plutôt que servir à en réparer les conséquences après coup.