Les cibles de Maisons Canada, cette nouvelle agence fédérale créée pour répondre à la crise du logement, ont récemment été remises en question par le directeur parlementaire du budget, qui estime que l’agence ne pourra livrer que 26 000 des 690 000 logements nécessaires d’ici 2030.

Cependant, Maisons Canada, n’a pas que le mandat de construire des logements. Elle a aussi pour ambition de bâtir une « toute nouvelle industrie de l’habitation », selon le Budget fédéral 2025. Si elle y réussit, c’est ce changement de paradigme qui sera le véritable legs de Maisons Canada dans la lutte du gouvernement fédéral contre la crise du logement, et non la quantité relativement modeste de logements qu’elle livrera elle-même.

Pour y parvenir, elle mise sur une innovation « technique » : le logement préfabriqué. En accroissant la demande pour ce modèle de construction, elle espère voir la chaîne d’approvisionnement s’émanciper au terme de son mandat et une fois devenue plus rentable que l’industrie traditionnelle, qu’elle puisse rivaliser avec elle.

L’industrie de la construction résidentielle canadienne pourrait tirer parti d’importantes économies d’échelle, tant en coûts qu’en délais, ce qui rehausserait sa productivité. Mais pour réussir ce chantier économique, Maisons Canada devra tenir compte de la grande diversité des territoires canadiens. Faute de quoi, le virage vers le préfabriqué ne pourra pas porter ses fruits.

Une technique efficiente et économique

La préfabrication consiste à produire les composantes du bâtiment en usine et les assembler ensuite sur le site. Ainsi, il est possible de construire en toute saison, de réduire la quantité d’intrants matériaux par projet, de limiter le gaspillage sur les chantiers, et d’offrir une meilleure stabilité d’emploi aux travailleurs du secteur.

Ses principaux avantages résident toutefois dans les économies d’échelle rendues possibles par la chaîne de montage et à la capacité d’une usine à desservir plusieurs projets simultanément.  

Lorsque les conditions sont réunies, la construction de maisons préfabriquées est plus efficiente que la construction traditionnelle réalisée entièrement sur le chantier.

Toutefois, ces économies d’échelle nécessitent un certain degré d’uniformité. Dans un pays aussi vaste et diversifié que le Canada, cette uniformité est difficile à atteindre à court terme. La standardisation propre à la production de masse se heurte à la variété des règlements municipaux de zonage, à la multiplicité des codes du bâtiment provinciaux et d’approbations municipales, ainsi qu’à la diversité des formes et superficies des lots.

Sans compter que la transformation d’une industrie de construction profondément territoriale en une chaîne de production centralisée comporte autant d’occasions de gains d’efficacité que de risques de pertes d’emplois locaux et potentiellement des diminutions de salaire en raison de l’hyperspécialisation des emplois sur une chaîne de montage.

Un contraste marqué avec la complexité réglementaire

Ce besoin d’uniformité entre en conflit avec la réalité administrative canadienne. Le pays compte environ 5161 gouvernements locaux, chacun appliquant chacun ses propres règles de zonage et normes de construction. Dans les grandes zones métropolitaines, la fragmentation entre le centre-ville et les couronnes suburbaines autonomes ajoute une couche supplémentaire de complexité réglementaire.

Cette fragmentation des régions urbaines et métropolitaines représente un véritable casse-tête réglementaire pour les usines de logements préfabriqués. Les règlements de chaque municipalité ont leurs propres définitions, normes et standards.

Prenons l’exemple du Grand Montréal. Les usines devront se conformer à une centaine de règles et de normes, incluant celles des arrondissements. La situation est semblable dans la région du Golden Horseshoe, qui regroupe plus de 110 municipalités, ou encore dans Metro Vancouver, qui compte 23 administrations locales.

Si Maisons Canada aspire à faire du préfabriqué la nouvelle norme de construction résidentielle, cette diversité des régimes d’aménagement du territoire, au sein d’un même marché immobilier, représentera un frein considérable.

À cela s’ajoute le fardeau réglementaire au sein même des municipalités. La multiplication des zones résidentielles engendre des difficultés majeures en matière de réglementation et de découpage difficilement conciliable avec l’uniformité exigée par le modèle préfabriqué.

À Gatineau, par exemple, on recense plus de 800 zones résidentielles, chacune dotée d’une grille de normes distinctes. Adapter une chaîne de montage à une si grande diversité compromet la capacité des usines à demeurer compétitives lors d’appels d’offres ouverts à l’industrie traditionnelle.

Dans ce contexte, la fragmentation du zonage et des règlements municipaux entrave l’innovation au cœur même de la stratégie de Maisons Canada. Des ajustements s’imposent. Voici quelques pistes.

Déployer un catalogue de structures résidentielles

Un pas vers l’harmonisation a été franchi en 2024 avec la publication par le gouvernement fédéral d’un catalogue de structures résidentielles préapprouvées. Cette initiative, inspirée des programmes de type Wartime Housing de l’après-guerre, propose des modèles de maisons conformes aux différents codes du bâtiment provinciaux.

Le gouvernement reconnaît ainsi l’hétérogénéité des règlements canadiens. Si le catalogue répond aux exigences provinciales en matière de construction, les normes de zonage locales demeurent toutefois une source de friction. Pour transformer durablement le secteur résidentiel, la politique de Maisons Canada devra donc tenir compte de l’harmonisation des règlements de zonage aux échelles locale et régionale.

S’inspirer du zonage à la japonaise

Le Japon peut servir d’inspiration. Le gouvernement national y a établi une liste de 12 zones aux normes standardisées que les municipalités doivent utiliser dans leurs plans d’aménagement. Les marges de reculs avant et latérales, les hauteurs et les coefficients d’occupation du sol sont uniformisés et prescrits par le code national du bâtiment, bien que des règles plus strictes puissent être imposées à l’échelle de certains districts si la ville le juge nécessaire.

Au Canada, un modèle similaire pourrait être mis en œuvre à l’échelle des provinces, tout en tenant compte de leur compétence en matière d’affaires municipales, ainsi que des réalités climatiques et culturelles propres à chaque province.

Le Fonds pour accélérer la construction de logements de la SCHL est une ébauche, encore très préliminaire, de cette approche. Il propose aux municipalités participantes de mettre en œuvre certaines réformes en échange d’un financement fédéral en logement abordable. Parmi les réformes proposées, l’élimination du zonage d’exclusion et l’assouplissement des restrictions sur la forme et l’implantation des bâtiments figurent parmi les plus intéressantes.

Ces réformes permettraient aux usines de préfabrication de s’appuyer sur certains standards réglementaires minimaux, comme le droit de construire quatre logements par lot plutôt qu’un, la possibilité d’ériger des bâtiments contigus ou d’augmenter les hauteurs permises sur des territoires plus étendus que les centres-villes.

Miser sur le remembrement foncier à la néerlandaise

Avant la crise financière de 2008, plusieurs municipalités néerlandaises appliquaient un urbanisme dit « actif ». Elles achetaient des terrains pour les remembrer (consolider de petites parcelles en plus grandes), y aménager les infrastructures de base avant de les revendre à des promoteurs immobiliers. Bien que ce modèle fût abandonné par la suite aux Pays-Bas, il serait envisageable au Canada.

Le gouvernement fédéral canadien, par l’entremise de la Société immobilière du Canada, pourrait tirer avantage de sa capacité financière supérieure à celle des municipalités pour procéder au remembrement de terrains urbains et suburbains — notamment sur des sites fédéraux — en vue d’y construire des logements préfabriqués.

Un chantier structurant, mais fragile

La transformation de l’industrie canadienne de la construction résidentielle est un chantier économique majeur. Elle exige une collaboration étroite entre les gouvernements fédéral, provinciaux et municipaux afin de créer un nouveau régime d’aménagement du territoire.

Une telle opération est complexe, mais elle pourrait, si elle aboutit, ouvrir la voie à un véritable changement structurel vers une industrie privée plus uniforme, prévisible et efficiente à l’échelle du pays, soutenue en amont par un secteur public fiable, innovateur et axé sur l’abordabilité. Cependant, transformer une industrie de construction profondément locale en une chaîne de production régionalisée comporte autant d’occasions de gains d’efficacité que de risques de pertes d’emplois locaux.

À plus court terme, toutefois, la crédibilité de la mesure du logement préfabriqué reposera largement sur la capacité de Maisons Canada à concrétiser ses projets actuels. Si l’entreprise n’arrive pas à livrer ses logements, il est peu probable que le secteur privé adopte le modèle du préfabriqué à grande échelle, en particulier pour des projets de plus grande envergure.

Le succès du pari du préfabriqué dépend donc autant des réformes réglementaires à venir que de la capacité de l’État à démontrer, par l’exemple que ce modèle peut tenir ses promesses.