À cause de l’inégale croissance des populations des provinces et surtout de l’incapacité des politiciens fédéraux d’en accepter pleinement les con- séquences, la redistribution électorale est devenue depuis les années 1970 un véritable casse-té‚te au Canada. L’Ontario, l’Alberta et la Colombie-Britannique progressent plus vite sur le plan démographique que le reste du pays depuis plusieurs décennies, alors que toutes les autres provinces sont en déclin relatif. Les projections démographiques pour 2011, 2021 et 2031 annoncent que ces deux tendances vont se maintenir.

Comme le partage des sièges est en principe fondé sur la population, le législateur est confronté à un dilemme. Il peut redistribuer les sièges selon le poids démographique de chaque province tout en maintenant le nombre total de députés, mais plusieurs provinces perdraient alors des sièges. S’il tient à préserver la représentation des provinces décli- nantes, il lui faudra ou bien porter le nombre total de sièges à un niveau que les Canadiens risquent fort de trouver exces- sif ou bien permettre des augmentations plus modestes, ce qui aura pour effet de pénaliser les provinces démo- graphiquement plus dynamiques.

C’est cette dernière option que consacrait la formule adoptée en 1985. Un quart de siècle plus tard, celle-ci est devenue un véritable mécanisme de péréquation électorale au détriment de l’Ontario, de l’Alberta et de la Colombie- Britannique : avec 61 p. 100 de la population, ces dernières doivent se contenter de 55 p. 100 des sièges, et cet écart est appelé à s’accentuer à l’avenir. Malgré une population décli- nante, la représentation du Québec demeure à toutes fins utiles proportionnelle : avec 24,1 p. 100 de la population canadienne, il détient 24,3 p. 100 des sièges. Ce sont les six autres provinces déclinantes qui sont responsables de l’essentiel des distorsions.

Personne n’a été surpris de voir le gouvernement Harper, dans lequel les provinces de l’Ouest sont mieux représentées qu’auparavant, proposer en 2007 une nouvelle formule. La solution proposée souffrait cependant d’un défaut majeur. Défendue au nom du principe de proportion- nalité, la mesure redressait effectivement la représentation des deux provinces de l’Ouest, mais pas celle de l’Ontario. Après 2011, selon cette formule, une circonscription onta- rienne typique aurait compté 115299 habitants, contre 105 552 en Alberta et 105 698 en Colombie-Britannique. L’illogisme était trop évident pour ne pas é‚tre dénoncé, et il le fut vigoureusement.

Mais redresser la représentation de l’Ontario au mé‚me titre que celle des deux autres provinces aurait nécessité une augmentation encore plus sub- stantielle du nombre total de sièges, ce qui aurait eu pour effet de réduire encore davantage le poids relatif des autres provinces, dont la représenta- tion était gelée à son niveau actuel. Comme le gouvernement conservateur espérait à l’époque réaliser des gains au Québec, il s’abstint de pousser trop loin la logique de la proportionnalité absolue dont il se réclamait.

Que cette interprétation des moti- vations du gouvernement Harper soit juste ou non, l’élection de 2008 a démontré que le calcul était, de toute manière, erroné. Malgré leurs conces- sions au Québec, les conservateurs n’ont réalisé aucun progrès dans cette province. C’est finalement en Ontario qu’ils ont effectué les progressions les plus impressionnantes, devançant cette fois-ci les libéraux. Peu après, le premier ministre Harper a d’ailleurs annoncé que l’Ontario serait mise sur le mé‚me pied que les deux provinces de l’Ouest.

Dans le cadre du projet de loi déposé en 2007, cette décision aurait eu pour effet de porter le nombre total de députés à 342 pour 2011, à 354 pour 2021 et à 368 pour 2031. La perspective de voir un gouvernement conservateur augmenter ainsi le nombre de députés ne manquait pas de piquant, surtout pour ceux qui se souvenaient qu’en 1994, Stephen Harper avait exprimé l’opinion que la taille de la Chambre devrait é‚tre réduite à 273 sièges. Nombre de conservateurs doctrinaires auraient trouvé la plaisanterie un peu forte. Ils n’auraient pas été les seuls. Un sondage Angus Reid tout récent établit que la majorité des Canadiens réagit mal à une augmentation substantielle du nombre de députés.

Il fallait donc trouver autre chose. C’est ainsi que le 1er avril dernier, le ministre d’État à la Réforme démocra- tique déposait le projet de loi C-12. La nouvelle formule prévoit, comme la précédente, un « diviseur électoral » par lequel la population de chaque province est divisée pour établir le nombre de sièges auquel elle a droit. Ce diviseur sera de 108 000 (popula- tion moyenne en 2008 d’une circons- cription fédérale) en 2011 et passera successivement à 116 600 en 2021 et à 124 318 en 2031. Par la suite, la pro- gression du diviseur électoral sera la mé‚me que celle de la population des dix provinces. Tout comme à l’heure actuelle, toute province à qui cette formule donne moins de sièges qu’elle n’en a présen- tement conservera sa représentation actuelle. Sont par conséquent main- tenues les entorses au principe de la proportion- nalité que constituent la clause sénatoriale et la clause des droits acquis. Leur impact sera cependant dilué par l’augmentation du nombre total de sièges.

La formule produirait pour 2011 une Chambre de 338 députés (contre 308 aujourd’hui), permettant aux trois provinces actuellement sous-représen- tées de retrouver une représentation un peu plus conforme à leur poids démo- graphique sans supprimer leur désa- vantage (elles compteront 63 p. 100 de la population et auront 59 p. 100 des sièges). L’impact négatif sur la représen- tation du Québec, gelée à 75 sièges, serait réel. Après 2011, les circonscrip- tions du Québec compteraient en moyenne à peine moins d’habitants (104 552) que celles de l’Alberta (105 552), de la Colombie-Britannique (105 698) et de l’Ontario (108 861).

Le communiqué gouvernemental accompagnant le projet C-12 ne dévoile pas la répartition prévisible des sièges par la suite. Nous avons donc effectué les calculs prévus par le projet de loi sur la base des projections de Statistique Canada pour les prochains recensements. Le graphique 1 en présente les résultats. Il illustre aussi comment les provinces en déclin démographique verront le poids relatif de leur députation diminuer. À titre indicatif, nous présentons également la répartition actuelle des sièges.

Premier constat, le nombre de députés grimperait sensiblement en 2011 mais, par la suite, les augmen- tations s’annoncent minimes : seule- ment quatre sièges de plus en 2021 (total de 342) et cinq en 2031 (347). Le gouvernement a donc refait ses devoirs pour éviter que la taille de la Chambre ne devienne un irritant majeur pour l’opinion publique.

Deuxièmement, la répartition des sièges entre les provinces deviendrait en 2011 plus équitable. Cependant, comme l’illustre le graphique 1, la for- mule du projet de loi C-12 va recréer en quelques décennies le problème qu’elle prétend résoudre. Dans un pre- mier temps, le Québec sera mis à peu près sur le mé‚me pied que les provinces en croissance. Par la suite, ces dernières verront le nombre moyen d’habitants par siège augmenter beau- coup plus vite qu’au Québec. En 2031, la moyenne par siège sera de 121 909 pour l’Alberta, de 122 287 pour la Colombie-Britannique et de 124081 pour l’Ontario, contre seulement 112 000 pour le Québec (et entre 35 000 et 86 000 pour les autres provinces). Cette année-là, le trio des provinces en croissance totalisera 66 p. 100 de la population canadienne, mais « seulement » 60 p. 100 des sièges, une sous-représentation aussi prononcée que celle que le projet de loi prétend corriger ; présentement, ces trois provinces comptent 61 p. 100 de la population mais n’ont que 55 p. 100 des sièges.

Ironiquement, dans l’un des atten- dus du préambule du projet de loi C-12, on déplore « que les populations des provinces dont la population augmente plus rapidement sont actuelle- ment sous-représentées à la Chambre des communes et que les députés de ces provinces représentent donc, en moyenne, des circonscriptions élec- torales considérablement plus po- puleuses que ceux des autres provinces ». Si le projet C-12 est adop- té tel quel, ce constat sera probable- ment toujours valable d’ici un peu plus de 20 ans.

Cette incohérence accrédite l’im- pression que pour ses promoteurs, le projet de loi C-12 ne constitue qu’une mesure temporaire en vue des prochaines élections et que, par la suite, le dossier sera réévalué, proba- blement de façon à consacrer plus nettement la logique proportionna- liste dont il se réclame.

Nonobstant la répétition incanta- toire du vieux slogan de George Brown (« rep by pop », représentation selon la population), ce projet de loi ne réglera donc pas à long terme le pro- blème qu’il vise ostensiblement à résoudre. On peut se demander alors quel est l’objectif réellement poursuivi par le gouvernement dans ce dossier. Faut-il chercher du côté d’une autre facette plus trouble de la personnalité de Brown, soit sa conviction que les francophones constituaient au Canada une nuisance détestable dont il fallait réduire le poids politique?

Sous l’empire des règles actuelles, et bien que ses représentants officiels s’abstiennent de le reconnaître, le Québec se tirait plutôt bien de la situa- tion. Son poids relatif aux Communes déclinait, mais pas autant que le déclin de son poids démographique l’aurait dicté. La réforme proposée va le priver de cet avantage.

Pour 2011, la formule proposée donnera au Québec 22,2 p.100 des sièges avec 23,1 p. 100 de la population. En 2021, les chiffres correspondants seront de 21,9 p. 100 et de 22,3 p. 100, alors qu’en 2031, le Québec rede- viendrait légèrement avan- tagé : 21,6 p. 100 des sièges avec 21,5 p. 100 de la population. Il est bien difficile de voir dans ce traitement un exemple convaincant de « Quebec bashing ».

D’autant plus que, contrairement à ce qu’écrivait John Ibbitson dans le Globe and Mail le 2 avril dernier, le Québec a presque tou- jours été sous-représenté de quelques décimales aux Communes. L’écart négatif prévu pour 2011 (-1,1 p. 100) est inférieur à celui pro- duit lors de la redistribution de 1976 par la méthode de l’amalgame (-1,3 p. 100). Et à plus long terme, le Québec devrait retrouver une partie de son avantage.

Pour le Québec, la formule actuelle est certes préférable. Grâce à elle, les 75 sièges du Québec auraient con- stitué jamais moins de 23 p. 100 du total à chacun des trois prochains recensements. Les promoteurs du pro- jet s’indignent qu’une grande province comme le Québec soit actuellement surreprésentée aux Communes au mé‚me titre que les petites. Pour résoudre ce qui leur paraît un pro- blème majeur, ils ont d’abord proposé une formule par laquelle l’Ontario serait la seule province en croissance qui serait nettement pénalisée dans sa représentation. Ils s’appré‚- tent maintenant à faire du Québec, pour 2011 et 2021, la seule province en décrois- sance démographique qui soit sous-représentée aux Communes. Il y a certaine- ment moyen de faire mieux.

Une autre option pour Québec consisterait à réclamer un plancher, à la manière de la clause de l’Accord de Charlottetown qui garantissait au Québec 25 p.100 de la députation fédérale à perpétuité, en échange de la chute de son poids relatif au Sénat.

Rejetée massivement avec l’Accord par l’ensemble des Canadiens et par les Québécois en 1992, cette clause est devenue par la suite paradoxalement une revendication du Bloc québécois. Elle est maintenant défendue au motif que le Québec a un droit inhérent à un tel privilège vu son statut de nation. Un tel argument fera mouche chez ceux et celles pour qui la nation est le commencement et la fin de toute chose. Mais à ce compte, on peut se demander pourquoi le Québec se contenterait du quart des sièges, au mépris flagrant du principe de l’égalité des nations?

En tout cas, le caractère évident de ce raisonnement semble avoir échap- pé à toutes les fédérations ou proto- fédérations démocratiques qui existent. Nulle part n’y trouve-t-on de privilège de représentation à la pre- mière Chambre fondé sur des consi- dérations de cet ordre. En Suisse, les cantons francophones et l’unique can- ton italophone ne jouissent d’aucune surreprésentation au Conseil national. C’est également la stricte mathéma- tique qui régit la représentation des Flamands et des francophones au sein de la Chambre des représentants de la Belgique. La « nation catalane » est actuellement sous-représentée au Congrès des députés espagnol. La « nation bavaroise » est représentée au Bundestag strictement en fonction de son poids électoral. La reconnaissance d’une « nation écossaise » s’est accom- pagnée en pratique d’une réduction du poids relatif de l’Écosse au sein de la Chambre des communes du Royaume-Uni.

On trouve bien sûr dans plusieurs fédérations des entités pro- tégées par un plancher de représenta- tion qui en gonfle artificiellement la représentation. Vérification faite, c’est toujours leur faible taille démo- graphique qui justifie ce privilège, non la langue que l’on y parle, l’eth- nie qui y domine où la religion qu’on y professe.

Malgré tout, rien n’em- pé‚che les Canadiens de privilégier une collectivité nationale s’ils le veulent: on peut penser qu’un tel changement de cap stimu- lera l’appétit des Acadiens, des Terre-Neuviens et des peuples autochtones.

Pour le Québec, le véritable pro- blème demeurera non la formule de répartition des sièges, mais son pro- pre déclin démographique relatif. Sensible depuis les années 1960, ce déclin résulte du jeu de trois facteurs : la chute brutale du taux de natalité, un solde migratoire interprovincial négatif chaque année depuis près d’un demi-siècle, et le fait qu’il n’attire que 18 p. 100 des immigrants qui viennent s’établir au pays. Ajoutons qu’à la suite des deux dernières élections, la représentation du Québec dans le cau- cus du parti gouvernemental et au sein du cabinet n’a jamais été aussi faible depuis fort longtemps.

Il y a des limites à ce que l’ingénierie constitutionnelle peut pro- duire. Dans le débat qui s’ouvre, on ne devrait pas perdre de vue cette réalité.