Le rapport du Comité d’experts sur le revenu minimum garanti nous a rendu des services, mais souffre d’un certain nombre d’angles morts et de contradictions.

Le Comité d’experts sur le revenu minimum garanti, qui vient de présenter son rapport au gouvernement du Québec, nous a rendu au moins trois services. D’abord, il documente utilement le débat en cours sur le revenu de base et les expériences internationales en la matière, et fait aussi le point sur l’ensemble des programmes québécois de sécurité du revenu. Puis, l’analyse proposée par Dorothée Boccanfuso, Jean-Michel Cousineau et Raquel Fonseca permet d’écarter pour de bon les scénarios illusoires de revenus de base inconditionnels, universels et généreux. Ceux-ci ne sont tout simplement pas viables. Enfin, et avec plus de conséquences pour la suite, le comité introduit des pistes nouvelles pour la sécurité du revenu, et notamment l’idée, plus audacieuse qu’il n’y paraît, d’un seuil minimal pour l’aide sociale.

Mais ces pistes nouvelles apparaissent largement définies en vase clos, sans référence aux débats sur la pauvreté, l’aide sociale ou le salaire minimum qui animent la société, ce qui leur donne un air très « ministère des Finances ». Le rapport souffre dès lors d’un certain nombre d’angles morts et de contradictions.

Commençons par la meilleure partie. À l’aide de simulations, le comité évalue les conséquences budgétaires associées à différents scénarios d’allocation universelle ou d’impôt négatif. Si, par exemple, le Québec optait pour une allocation universelle en redistribuant uniformément à tous les adultes en âge de travailler l’aide provinciale qui leur est actuellement octroyée, en excluant l’aide aux familles (scénario 2 du rapport), chaque personne recevrait un montant de 878 dollars par année en échange des transferts actuels. Pour les plus riches, ce serait un petit extra, mais tous ceux qui reçoivent présentement des prestations connaîtraient un appauvrissement massif. Il n’y a pas ici de grande surprise, puisque l’on partagerait entre toute la population des transferts actuellement destinés aux plus pauvres.

Et si on y mettait un peu plus de ressources ? Pour donner à chaque adulte entre 18 et 64 ans l’équivalent de la moitié du revenu présentement offert par l’aide sociale aux couples en mesure de travailler, soit 5 832 dollars par année (scénario 3 du rapport), il faudrait aller chercher 27,4 milliards de dollars additionnels en impôts, ce qui ne pourrait se faire qu’en haussant radicalement l’impôt sur le revenu. Le rapport ne précise pas l’incidence d’une telle redistribution sur les revenus de chacun, mais même cet effort fiscal substantiel laisserait encore les plus pauvres avec moins de revenus.

Bref, il n’y a pas de magie. Pour accorder à tous ce que l’on ne donne actuellement qu’à quelques-uns, il faudrait soit offrir moins à chacun, soit taxer davantage. Comme je l’expliquais dans une chronique récente, l’OCDE arrivait aux mêmes conclusions dans une note de recherche parue ce printemps.

Cette démarche comptable somme toute assez simple me semble plus instructive que les projets pilotes menés en Finlande ou en Ontario. Comme le note le comité, ce n’est pas pour rien que le revenu minimum garanti n’existe nulle part.

Que faire alors ? Le comité propose de partir des programmes existants pour voir s’ils n’offrent pas tout de même une forme de revenu minimum garanti, revenu qu’il définit comme une « garantie de ressources monétaires » reliée à un « seuil minimal ». Cette définition apparaît un peu bizarre parce qu’elle passe sous silence les conditions restrictives qui sont associées à cette garantie de ressources, par exemple en ce qui concerne les actifs, ou encore les pénalités introduites avec la dernière réforme de l’aide sociale. Mais elle a l’avantage de réintroduire l’idée d’un seuil minimal.

Cette idée est aussi vieille que l’aide sociale. Pour déterminer le niveau de l’aide financière de dernier recours, il faut en effet concevoir un minimum requis. À l’origine, on construisait des budgets de référence basés sur une estimation conservatrice des besoins essentiels. Avec le temps, cependant, ces repères budgétaires se sont perdus, au gré de l’indexation ou de la non-indexation des prestations. Au Québec, reconnaît le comité, les revenus d’aide sociale « dérivent de montants fixés il y a plus de trois décennies sans que l’évolution de ces montants ait suivi une logique permettant de justifier adéquatement ce niveau ». Or, si on veut parler de revenu minimum garanti, il faut convenir d’un seuil minimal.

Le Comité consultatif de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale a déjà fait des propositions à cet égard, et la ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale y avait répondu. Mais le Comité d’experts sur le revenu minimum garanti n’en tient pas compte. Il préfère indexer un budget de référence préparé au ministère en 1985, ce qui suggère que l’aide sociale pour une personne seule pourrait s’établir à 57 % du seuil de pauvreté déterminé par la mesure du panier de consommation (MPC), plutôt qu’à 52 % comme c’est le cas actuellement. Le comité réfère également à des études sur l’assurance-chômage parues aux États-Unis dans les années 1970 pour parler plutôt d’un seuil de référence de 50 % de la MPC, et il finit par recommander un seuil minimal de 55 %. Pour les personnes avec des contraintes sévères à l’emploi, il faudra encore voir et évaluer pour chacun « l’effet du handicap sur la capacité à participer au marché du travail » !

En plaçant les revenus d’aide sociale à 55 % du seuil de la MPC, le comité laisse entendre que, dans le panier de consommation défini par Statistique Canada, on devrait pouvoir distinguer ce qui relève des « besoins minimaux » de ce qui couvre plutôt des « besoins supplémentaires », du superflu en quelque sorte.

À Montréal, en 2016, le seuil de la MPC pour une personne seule est de 17 716 dollars par année. À 55 % de ce montant, on se retrouve avec un seuil de « besoins minimaux » de 9 744 dollars.

Tout ce bricolage, qui aboutit à de légères hausses des revenus d’aide sociale, le comité le justifie au nom de l’incitation au travail qu’il faut préserver. Il craint en effet que les gens travaillent moins si on situe le revenu minimum garanti à un niveau trop élevé. Mais ce mantra de l’incitation ne fait jamais l’objet d’une véritable vérification empirique. Qu’arrive-t-il, de fait, si on remplace des analyses des années 1970 sur l’assurance-chômage aux États-Unis par des données comparatives sur l’aide sociale au 21e siècle ? La figure 1 met en relation les revenus d’aide sociale pour les personnes seules en proportion du revenu médian (une donnée qui indique le caractère plus ou moins généreux de l’aide sociale) et les taux d’emploi dans les principaux pays de l’OCDE en 2012.

La relation entre la générosité de l’aide sociale et le taux d’emploi apparaît légèrement positive, et non négative, mais elle est surtout non significative. Essentiellement, d’un point de vue comparatif, il n’y a pas de lien entre le taux de couverture des revenus d’aide sociale et la participation au marché du travail. La figure 2 reprend l’exercice pour les provinces canadiennes en 2015.

Pour ce qui est des provinces, en 2015, il n’y a pas non plus de relation entre la générosité de l’aide sociale et le taux d’emploi.

Il existe, bien sûr, un niveau à partir duquel la générosité des transferts pourrait miner l’incitation au travail. Mais à 55 % du seuil de pauvreté selon la MPC, nous en sommes bien loin. Des pays européens comme l’Allemagne, les Pays-Bas et la Norvège combinent des prestations d’aide sociale deux fois plus généreuses à des taux d’activité supérieurs à ceux du Canada.

Et puis, si l’incitation au travail constituait le seul critère, pourquoi ne pas aligner le Québec sur le Nouveau-Brunswick, la moins généreuse des provinces canadiennes (mais aussi l’une de celles dont le taux d’emploi est le plus faible) ? La lutte contre la pauvreté doit bien aussi compter un peu, non ?

Le comité semble plus éclairé quand il propose un supplément de revenu de travail amélioré. Mais il est dommage qu’il construise sa proposition sans considérer le salaire minimum qui, comme le soulignait Olivier Jacques dans un article récent, fait nécessairement partie de l’équation.

Dans un rapport paru au début novembre, les groupes de travail sur la réforme en matière de sécurité du revenu mis sur pied par le gouvernement de l’Ontario proposent de viser, d’ici 10 ans, des revenus d’aide sociale équivalents au seuil de pauvreté, établi à partir d’une mesure de faible revenu basée sur l’année de référence 2012. Ce rapport, il est vrai, pose surtout le problème en termes de suffisance du revenu et évoque peu l’incitation au travail. Mais il souligne une fois de plus les lacunes des revenus d’aide sociale actuels.

La question est complexe, mais importante. Elle mérite mieux qu’un bricolage vite fait, justifié par une vision étriquée de l’incitation au travail.

Photo : Pexel / Kaique Rocha


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