Depuis l’ALENA, le Canada et les États-Unis sont les deux pays qui incluent le plus grand nombre de dispositions environnementales dans leurs accords commerciaux.

Les accords commerciaux incluent de plus en plus de dispositions environnementales.Plusieurs d’entre eux consacrent un chapitre entier à la protection de l’environnement, abordant une foule d’enjeux, de la protection des espèces menacées à la gestion des déchets dangereux en passant par les changements climatiques et la conservation des forêts. Certaines de ces dispositions sont même plus précises et contraignantes que celles contenues dans les accords multilatéraux sur l’environnement.

En même temps, les accords commerciaux sont régulièrement décriés pour leurs effets néfastes sur l’environnement. Plusieurs organisations non gouvernementales craignent que ces accords restreignent la capacité des gouvernements à adopter des mesures environnementales qui contreviendraient aux intérêts des exportateurs et des investisseurs étrangers. Selon elles, les accords commerciaux ne prévoient pas suffisamment d’exceptions environnementales aux obligations commerciales.

Quelle est la pratique canadienne à cet égard, et comment se distingue-t-elle des autres pays ? Pour le savoir, nous nous appuyons sur la base de données TRade & ENvironment Database (TREND), développée à l’Université Laval à partir du répertoire des accords commerciaux du projet Design of Trade Agreements (DESTA). Elle recense près de 300 différentes catégories de dispositions environnementales dans environ 700 accords commerciaux signés depuis 1947.

L’exploitation de cette base de données permet de dégager trois observations principales. Premièrement, le Canada intègre un grand nombre de dispositions environnementales dans la majorité de ses accords commerciaux. Deuxièmement, ces clauses environnementales varient sensiblement d’un accord à l’autre. Et troisièmement, le Canada pourrait améliorer le bilan environnemental de ses accords commerciaux en s’inspirant d’autres pays. Ces observations sont détaillées dans les paragraphes qui suivent.

L’approche canadienne

La conclusion de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et de son accord parallèle sur l’environnement au début des années 1990 marque un tournant dans la politique commerciale canadienne. Si les accords commerciaux canadiens ne contenaient auparavant que très peu de dispositions environnementales, c’est à partir de l’ALENA que la politique commerciale canadienne intègre véritablement la protection de l’environnement, comme l’illustre la figure ci-dessous.

En fait, depuis la conclusion de l’ALENA, le Canada et les États-Unis sont les deux pays qui incluent le plus grand nombre moyen de dispositions environnementales par accord commercial. Ce sont également eux qui ont élaboré le nombre le plus élevé de dispositions innovantes, c’est-à-dire qui n’existaient dans aucun accord commercial antérieur. L’ALENA fut notamment le premier accord commercial qui imposait aux pays signataires d’appliquer leurs lois environnementales nationales. Le Canada et les États-Unis peuvent être considérés à juste titre comme des pionniers dans ce domaine.

L’approche développée dans l’ALENA et que le Canada a poursuivie ensuite se distingue par cinq aspects. Premièrement, les accords canadiens tentent de niveler par le haut les conditions de concurrence commerciale en encourageant le maintien, voire le rehaussement, des normes nationales sur la protection de l’environnement. Ils incluent par exemple une clause interdisant d’abaisser le niveau national de protection de l’environnement pour attirer des investissements étrangers.

Deuxièmement, les accords canadiens se fondent sur une approche antagoniste pour assurer la mise en œuvre, l’application et le respect des mesures environnementales. Cette approche mise sur la confrontation judiciaire et politique plutôt que sur le simple dialogue informel. Les accords canadiens prévoient notamment divers mécanismes permettant à des individus de dénoncer le non-respect des lois environnementales.

Troisièmement, les accords canadiens favorisent la participation de la société civile à la protection de l’environnement. Ils contiennent habituellement des dispositions relatives à la transparence, à la consultation du public et à la valorisation des experts en matière d’environnement.

Quatrièmement, les accords canadiens protègent la souveraineté réglementaire des parties en prévoyant diverses exceptions environnementales aux engagements sur la libéralisation du commerce et de l’investissement. Ces exceptions permettent notamment aux parties d’adopter des mesures qui freinent le commerce afin de protéger les animaux et de conserver les ressources naturelles. Dans la même veine, ils rappellent la souveraineté des parties à fixer eux-mêmes le niveau de protection environnementale et à assurer l’application des mesures nationales.

Cinquièmement, depuis la conclusion de l’ALENA, les accords canadiens prévoient généralement qu’en cas d’incompatibilité juridique avec certains accords multilatéraux sur l’environnement, ce sont ces derniers qui doivent prévaloir. Les accords multilatéraux les plus fréquemment cités dans les accords canadiens sont la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction, le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone et la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination.

Des variations entre les accords canadiens

Il subsiste néanmoins des variations importantes entre les accords canadiens. Comme l’illustre la figure, certains accords canadiens, comme celui conclu avec l’Association européenne de libre-échange (AELE), incluent moins de dispositions environnementales que les autres. Il existe même des variations importantes entre des accords récents contenant un grand nombre de dispositions environnementales, comme entre l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne (AECG) et le Partenariat transpacifique (PTP).

L’AECG semble en partie inspiré du modèle européen. Il intègre plusieurs principes environnementaux qui se retrouvent plus fréquemment dans les accords européens que nord-américains, tels que le principe de précaution (selon lequel l’absence de certitude scientifique ne doit pas être un prétexte à la non-adoption de mesures environnementales) et celui du pollueur-payeur (selon lequel les coûts de la pollution doivent être assumés par les pollueurs plutôt que par l’ensemble de la société). L’AECG fait aussi explicitement référence aux changements climatiques ; il demande aux parties de favoriser le commerce des biens et services environnementaux liés aux énergies renouvelables, et de coopérer dans leurs politiques d’atténuation des effets climatiques et d’adaptation aux changements. En comparaison, le PTP ne mentionne pas une seule fois le terme de « changement climatique ».

Le PTP reflète davantage l’approche américaine, comme on peut le noter en matière de règlement des différends. Si une des parties du PTP ne respecte pas ses obligations environnementales, une autre partie peut lui imposer une suspension de bénéfices commerciaux. Cette approche coercitive typiquement américaine est absente des accords européens.

Par ailleurs, tant l’AECG que le PTP ont innové et prévoient des dispositions novatrices, qui n’existaient pas auparavant. L’AECG est le tout premier accord commercial qui stipule explicitement que l’eau dans son état naturel ne constitue pas un produit ou une marchandise et que, par conséquent, les obligations commerciales ne s’appliquent pas à l’eau. Le PTP, de son côté, est le premier accord commercial qui favorise l’élimination des subventions qui contribuent à la surpêche.

Il ne faut toutefois pas surestimer les différences entre l’AECG et le PTP. À plusieurs égards, les accords européens s’américanisent, alors que les accords américains s’européanisent. L’AECG, par exemple, précise clairement que les mesures environnementales ne constituent normalement pas des expropriations indirectes. Les investisseurs étrangers qui s’estiment lésés par une mesure environnementale ne peuvent donc pas réclamer une indemnisation au gouvernement qui a adopté cette mesure. Cette précision est une leçon directement puisée de l’expérience du chapitre 11 de l’ALENA et reflète la pratique nord-américaine contemporaine. Inversement, le PTP emprunte au modèle européen l’idée d’aborder une série d’enjeux environnementaux précis, en plus de règles générales sur la protection de l’environnement. Le PTP inclut ainsi des articles ayant trait à la protection de la couche d’ozone, à la pollution navale, aux espèces invasives et à la biodiversité. Cette approche sectorielle était auparavant l’apanage des accords commerciaux de l’Union européenne.

Une inspiration pour les prochains accords canadiens

Bien que le Canada inclue déjà un grand nombre de dispositions environnementales dans ses accords commerciaux, il peut certainement en ajouter de nouvelles. Il serait d’ailleurs avantageux qu’il s’inspire des dispositions qui se trouvent déjà dans les accords commerciaux d’autres pays.

Le Canada pourrait notamment prendre exemple sur des pays latino-américains et asiatiques qui intègrent des normes détaillées sur les ressources génétiques dans leurs accords commerciaux. Ces accords réitèrent le principe du Protocole de Nagoya sur le partage des avantages qui découlent de l’utilisation des ressources génétiques comme composantes de produits pharmaceutiques ou biotechnologiques. Pour faciliter l’application de ce principe, certains accords commerciaux encouragent leurs parties à exiger la divulgation de l’origine des ressources génétiques dans les demandes de brevet. Ils les invitent également à mettre en place un système de protection des savoirs traditionnels des communautés autochtones relatifs aux ressources génétiques. Compte tenu de la richesse des savoirs traditionnels des peuples autochtones canadiens, il serait pertinent que le Canada reprenne ces dispositions dans ses propres accords.

Le Canada pourrait également s’inspirer des clauses sur les changements climatiques de certains accords commerciaux européens. Il pourrait par exemple inclure dans ses accords commerciaux une référence au principe des responsabilités communes mais différenciées entre pays développés et pays en développement, laquelle étant complètement absente dans les accords commerciaux canadiens. Il pourrait également imposer la ratification et la mise en œuvre des accords multilatéraux sur les changements climatiques, comme le font certains accords commerciaux européens.

La base de données TREND révèle plusieurs autres clauses environnementales élaborées par d’autres pays et dont le Canada pourrait s’inspirer. Mentionnons notamment la reconnaissance du rôle essentiel des femmes à la protection des ressources naturelles, la promotion des méthodes agroenvironnementales, la protection des sites patrimoniaux naturels, l’élaboration de projets scientifiques conjoints, le contrôle sur les émissions de mercure, la protection des certifications d’aliments biologiques et l’élaboration de mécanismes d’inspections environnementales.

L’ALENA et son accord parallèle sur l’environnement furent indiscutablement des avancées importantes. Ce sont toutefois des accords qui ont 25 ans. Depuis, les accords commerciaux ont continué d’évoluer et d’intégrer encore davantage de dispositions relatives à la protection de l’environnement. D’ailleurs, tant les représentants du Canada que ceux des États-Unis ont dit souhaiter que la renégociation de l’ALENA soit l’occasion de rehausser les exigences environnementales. On peut s’attendre, au minimum, à ce que les dispositions environnementales prévues dans le PTP soient alors intégrées à l’ALENA. Mais on peut également espérer que les négociateurs soient encore plus ambitieux et fassent en sorte que l’ALENA renouvelé constitue une avancée aussi importante que le fut l’accord signé en 1992.

Cet article fait partie du dossier Les politiques commerciales en des temps incertains.

Photo : Shutterstock


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