(Cet article a été traduit en anglais.)
Le gouvernement de Justin Trudeau mène présentement des consultations dans le but de définir une stratégie fédérale de lutte contre la pauvreté. Dans une telle réflexion, avant d’adopter des mesures concrètes, il est essentiel d’établir les objectifs qu’on entend poursuivre et la façon de mesurer les progrès accomplis. Mais définir et mesurer la pauvreté n’est pas simple.
Les Européens ont négocié ferme en 2010 pour arriver à l’objectif commun de réduire de 20 millions d’ici 2020 le nombre de personnes vivant en situation de pauvreté (objectif faisant partie de la stratégie appelée « Europe 2020 »). Les États membres, ne s’entendant pas sur la meilleure façon de mesurer leurs progrès, ont combiné trois indicateurs différents de pauvreté. L’Union européenne considère ainsi comme pauvres : 1) les personnes qui vivent avec moins de 60 % du revenu médian du pays ; 2) les personnes qui montrent plusieurs signes de privation matérielle lors d’enquêtes sur les conditions de vie ; 3) les personnes qui vivent dans des ménages où aucun adulte ne travaille. Pour définir leurs propres objectifs nationaux, les États membres sont libres de retenir un seul des trois indicateurs ou alors de composer leur propre mesure à partir de ces trois.
Les États-Unis éprouvent aussi des difficultés à mesurer la pauvreté, et ils continuent de faire référence à une mesure officielle basée sur des enquêtes qui ont été réalisées dans les années 1950 ; aujourd’hui, elle est largement considérée comme étant désuète et inadéquate. Depuis 2011, le Census Bureau publie en parallèle une mesure plus adéquate, la Supplemental Poverty Measure, dont j’ai parlé dans une de mes chroniques il y a quelques années. Mais quand les données sortent à chaque automne, c’est toujours la moins crédible des deux, le taux officiel de pauvreté, qui fait la manchette.
Au Canada, les gouvernements n’ont jamais convenu d’une mesure officielle de la pauvreté, et Statistique Canada s’est bien gardé d’en proposer une, parlant tout au plus d’indicateurs de faible revenu. Notons qu’ici comme aux États-Unis, on parle principalement de revenu quand on se penche sur la pauvreté. Au Canada, on commence à peine à prendre en considération une mesure de privation matérielle comme celle à laquelle la stratégie Europe 2020 fait référence. Ce qui n’est pas en soi une mauvaise chose, car le manque de revenu demeure très certainement le dénominateur commun à toutes les situations de pauvreté. Les pauvres ont bien des choses en partage, chante Plume Latraverse, mais surtout, « y ont pas d’argent ».
Toutes les mesures de la pauvreté basées sur le revenu procèdent d’une même logique. Il s’agit d’établir un seuil, une ligne plus ou moins arbitraire qui marque le passage de la non-pauvreté à la pauvreté, puis de calculer le pourcentage de personnes ayant moins que ce revenu limite en faisant les ajustements selon le nombre de personnes dans un ménage. (On estime, à cause des économies d’échelle, qu’un ménage de quatre personnes a des besoins équivalant à ceux de deux personnes seules.)
Le seuil de pauvreté le plus connu, c’est probablement celui de la Banque mondiale, qui place la barre à 1,90 dollar US par jour (en parité des pouvoirs d’achat), une norme basée sur les mesures de la pauvreté qui prévalaient dans les années 1980 dans les pays les plus pauvres et qui a été ajustée avec le temps. Utile pour jauger l’évolution de la grande pauvreté à l’échelle du monde — qui, en passant, diminue avec les années —, cette mesure ne permet évidemment pas de comprendre ce qui se passe dans les pays riches, où un tel seuil absolu n’a tout simplement pas de sens.
Au Canada, trois types de seuils, et donc trois mesures de la pauvreté, existent. Il y a d’abord le seuil de faible revenu de Statistique Canada (SFR), qui fait référence aux dépenses de la famille moyenne pour le logement, la nourriture et les vêtements. Encore largement utilisée, sans doute par la force de l’habitude, cette mesure n’a pas été mise à jour depuis 1992, sauf pour tenir compte de l’inflation. Elle ne considère pas, notamment, des postes de dépenses qui sont aujourd’hui plus importants que les vêtements ― le transport et les communications par exemple ― et ne mesure pas non plus les différences régionales de coûts (pour le logement en particulier). Le SFR n’est par ailleurs utilisé qu’au Canada et ne permet donc pas les comparaisons internationales. Bref, cette mesure longtemps prédominante apparaît aujourd’hui désuète, et elle est probablement irréparable. Dans ses études, Statistique Canada y recourt d’ailleurs de moins en moins.
Une seconde mesure, beaucoup plus répandue, place le seuil de pauvreté à une proportion donnée du revenu médian, habituellement 50 % (60 % dans l’Union européenne). C’est la mesure du faible revenu (MFR). Le taux de pauvreté indique alors le pourcentage de personnes vivant avec moins que, disons, 50 % du revenu médian national. Cette mesure du faible revenu est incontournable : elle est simple et permet aisément les comparaisons internationales. Elle est en revanche sensible à l’évolution du revenu médian, ce qui peut engendrer parfois des résultats contre-intuitifs. En période de récession, par exemple, lorsque le revenu médian stagne, le taux de pauvreté semble baisser, alors même que le chômage et les difficultés économiques s’accroissent. Dans l’ensemble, cependant, la MFR constitue une valeur sûre.
Enfin, la troisième mesure est la mesure du panier de consommation (MPC), comme on l’appelle au Canada. Produite depuis 2002, elle estime le revenu disponible nécessaire pour se procurer, dans une région donnée, un panier de biens requis pour mener une vie décente. Complexe à établir, puisqu’il faut déterminer un panier de biens indispensables, puis en évaluer les coûts dans chaque région, cette mesure a l’avantage de correspondre à l’idée que les personnes pauvres se font de leur propre situation. En effet, on parle ici non pas d’un écart abstrait par rapport au revenu médian, mais plutôt d’une incapacité bien concrète de se procurer les biens nécessaires chaque jour. La MPC permet surtout de mettre à l’avant-plan la notion de besoins essentiels, qui n’est pas évoquée explicitement dans la mesure mais lui est intrinsèquement liée, puisque le panier de consommation est défini comme un minimum nécessaire. Au Québec, les groupes de défense des droits ont vite compris le potentiel de la MPC pour mettre en lumière l’écart entre les revenus d’aide sociale et la couverture des besoins essentiels.
La stratégie fédérale de lutte contre la pauvreté devrait donc retenir ces deux mesures de la pauvreté : la MPC pour suivre l’évolution des revenus du point de vue des besoins essentiels, et la MFR pour tenir compte des personnes dont le revenu se situe sous le revenu médian et pour permettre les comparaisons internationales. Comme on peut le voir dans la figure ci-dessous, les deux mesures donnent des portraits différents du pays.
À l’exception de l’Alberta, la MFR donne des taux de pauvreté plus élevés que la MPC. Cet écart entre les deux mesures ne constitue pas en soi un problème, car il n’y a pas, à proprement parler, de « vraie » mesure de la pauvreté. À la limite, on pourrait dire que les deux mesures présentent les bornes inférieure et supérieure d’une estimation plausible de la situation. Retenons simplement que les deux mesures sont crédibles et utiles.
Mais il y a plusieurs complications et bien des nuances à apporter. Comment expliquer, par exemple, qu’en Alberta la MFR donne des taux de pauvreté inférieurs à ceux obtenus avec la MPC ? Et pourquoi la pauvreté apparaît-elle plus répandue au Québec qu’en Ontario si on retient la MFR (la mesure, justement, que le gouvernement ontarien préfère), mais moins prévalente si on utilise la MPC (la mesure que, tiens donc, le gouvernement du Québec favorise) ? C’est que derrière les différentes mesures de la pauvreté se cachent plusieurs choix, en partie techniques et en partie politiques.
Le calcul de la MPC, en effet, relève d’une évaluation élaborée qui demeure toujours contestable et requiert des mises à jour épisodiques. En 2010, par exemple, le ministère fédéral des Ressources humaines et du Développement des compétences, qui produisait alors la MPC, a annoncé une révision de la mesure pour mieux tenir compte des avantages en matière de logement dont bénéficiaient des propriétaires à faible revenu qui n’avaient pas de dette hypothécaire, une catégorie de personnes significative dans certaines provinces. En attribuant un loyer à ces personnes, le nouveau calcul a fait baisser la part du logement dans le panier de consommation et conduit à des estimations de coûts qui, pour des villes comme Toronto et Vancouver, apparaissaient proprement irréalistes, au point de miner la crédibilité de la mesure. La décision a été révisée par la suite, et le gouvernement est revenu à une mesure plus satisfaisante, basée davantage sur les loyers. Cette controverse technique fait tout de même ressortir la sensibilité d’une mesure comme la MPC, et la nécessité d’en confier le développement et la révision périodique à un organisme consultatif indépendant, transparent et crédible, possiblement fondé sur un modèle comme celui que Michael Mendelson, du Caledon Institute, a proposé récemment en recommandant la mise en place d’Conseil canadien sur l’inclusion et le bien-être.
En apparence plus simple, la MFR peut aussi faire l’objet de décisions importantes. Trois questions, notamment, méritent d’être considérées.
La première concerne le pourcentage du revenu médian à utiliser comme référence. Lorsqu’on retient, au Canada comme dans plusieurs pays, 50 % du revenu médian, on obtient des seuils relativement proches des autres mesures de la pauvreté et qui sont plutôt en phase avec les perceptions conventionnelles de la pauvreté. Mais l’Union européenne retient plutôt un seuil de 60 %, dans le but d’inclure également les personnes « à risque de pauvreté ». À première vue, ce choix peut sembler généreux, puisqu’il place la barre plus haut. Mais comme le note Louis Maurin de l’Observatoire des inégalités, un organisme français, cette décision fausse le portrait et, paradoxalement, minimise le problème en confondant des personnes qui manquent sérieusement de moyens avec d’autres dont les revenus sont modestes, mais à peu près suffisants. Au Canada, par exemple, il y a très peu de personnes âgées vivant sous le seuil de la MFR à 50 %, mais il y en aurait beaucoup avec un seuil fixé à 60 %. Pour que les politiques publiques se concentrent sur les situations de pauvreté les plus sévères, il est sans doute préférable de maintenir le seuil de référence à 50 % du revenu médian.
Une seconde question a trait à la façon de mesurer le revenu médian pertinent pour évaluer le taux de pauvreté. Certains prônent l’idée d’un revenu médian ancré dans une année donnée, qui serait une cible assez stable. L’Ontario, par exemple, a retenu une telle MFR fixe dans le temps afin de mesurer ses progrès dans la lutte contre la pauvreté des enfants. À mon avis, cette approche n’est pas légitime. Alors que tous les revenus continuent de progresser, on jauge ceux des plus pauvres à l’aulne d’un revenu médian arbitrairement figé dans le temps, pour la satisfaction de « voir » reculer les taux de pauvreté. Une autre façon de faire consiste à retenir une moyenne mobile de cinq ans pour le revenu médian, afin d’atténuer les fluctuations dans le temps. Cette idée, proposée notamment par Miles Corak, n’est pas mauvaise, mais compte tenu des délais de quelques années pour produire les données, il me semble plus important d’avoir un indicateur sensible au changement que de viser la stabilité. Bref, j’opterais pour la version simple, non manipulée et transparente de la MFR à 50 % du revenu médian dans l’année courante.
Une troisième question se pose nécessairement dans une fédération comme le Canada : Quelle base territoriale retenir pour le revenu médian ? Statistique Canada, en effet, détermine la MFR d’après le revenu médian canadien, mais elle pourrait aussi le faire en retenant le revenu médian des provinces ou des régions. Pour comparer le Canada à d’autres pays, le revenu médian canadien est utile, mais pour situer les provinces entre elles, il laisse à désirer. Le revenu médian réel varie en effet beaucoup d’une province à l’autre. En 2015, par exemple, ce revenu après impôt et transferts, pour les familles économiques et les personnes hors des familles économiques, était au Canada de 56 000 dollars, comparativement à 48 200 dollars au Québec, 59 000 dollars en Ontario et 71 300 dollars en Alberta (CANSIM 206-0011). Sur cette base, qui ne correspond pas exactement au calcul officiel de la MFR mais en respecte la logique, un ménage avait besoin d’un revenu au-dessus de 28 000 dollars, peu importe où il vivait au Canada, pour échapper à la pauvreté. Cela signifie qu’un ménage québécois devait atteindre 58 % du revenu médian de sa province pour sortir de la pauvreté (figure 2), ce qui est presque la norme de l’Union européenne pour les personnes à risque de pauvreté. En Ontario, en revanche, un ménage qui dépassait 47 % du revenu médian provincial n’était plus considéré comme pauvre. En Alberta, il suffisait d’arriver à 39 % du revenu de la province.
Ces disparités, engendrées par le recours à un revenu médian unique pour jauger la pauvreté, expliquent pourquoi la pauvreté apparaît plus fréquente au Québec qu’en Ontario avec la MFR ― qui est basée sur le revenu médian canadien ― et moins avec la MPC ― qui est calculée en fonction du coût de la vie dans la province ―, et aussi pourquoi la MFR semble réduire singulièrement la pauvreté en Alberta. Tout se joue avec le dénominateur.
Si l’Union européenne utilisait le revenu médian européen pour mesurer la pauvreté dans les pays membres, près des deux-tiers de la Pologne seraient pauvres et il n’y aurait pratiquement plus de pauvreté en Belgique. Une telle mesure unique pour toute l’Europe confondrait la pauvreté des personnes avec la richesse relative des juridictions.
Le Canada, évidemment, est un pays qui partage des impôts et des transferts, et il est utile d’avoir une mesure pancanadienne. Mais le pays est également une fédération décentralisée, où les provinces jouent un rôle social important. Il conviendrait donc d’avoir des mesures de faible revenu à l’échelle provinciale. Certains prônent aussi des mesures régionales. Ce ne serait pas inutile, mais comme les décisions politiques se prennent dans les provinces, c’est à cette échelle que la mesure devrait en priorité se déployer.
Dans une étude récente sur le faible revenu chez les immigrants, Garnett Picot et Yuqian Lu, chercheurs à Statistique Canada, ouvrent la porte à une telle reconfiguration de la MFR et présentent des mesures calculées sur une base régionale. Mais, pour des raisons plus ou moins claires, ils préfèrent retenir la MFR pancanadienne habituelle et l’ajuster pour les différences de coûts régionales à l’aide des données de la MPC. Compliquée, cette formule engendre des seuils provinciaux très semblables à ceux de la MPC mais plus bas. On voit mal l’avantage de procéder ainsi, alors qu’une solution plus simple et plus transparente existe, soit le calcul de la MFR en fonction du revenu médian provincial.
La question de la mesure de la pauvreté n’est donc pas entièrement résolue. Elle demeure un objet de débats scientifiques et normatifs pour lequel il n’y a jamais de réponse simple. Mais il faut surtout garder à l’esprit que les taux de pauvreté sont des construits imparfaits et constituent au mieux des indicateurs qui nous permettent d’appréhender un enjeu social de première importance. Dans cette perspective, la simplicité et la transparence devraient autant que possible prévaloir.
Photo : Shutterstock / Benoit Daoust
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