Les ministères et organismes au Québec ont peu recours aux mesures d’écofiscalité, et l’efficacité des mesures en place est rarement évaluée.

En tant que commissaire au développement durable, j’ai publié en juin 2020 un rapport d’audit sur l’écofiscalité, l’écoconditionnalité et l’écoresponsabilité pour une économie verte et responsable. Je présente ici quelques conclusions de ce rapport ayant trait à l’écofiscalité.

Qu’est-ce qu’une mesure d’écofiscalité ?

Au Québec, l’écofiscalité désigne un ensemble de mesures économiques ayant pour objectif de limiter les atteintes à l’environnement. Elle vise à influencer les comportements des individus et des entreprises en décourageant les activités nuisibles et en favorisant celles qui protègent l’environnement et stimulent l’innovation. L’écofiscalité prend appui sur les principes d’utilisateur-payeur, de pollueur-payeur et d’internalisation des coûts.

Les mesures d’écofiscalité peuvent prendre plusieurs formes ; certaines ne sont pas à proprement parler des mesures fiscales. Voici quelques exemples :

Les mesures d’écofiscalité sont le plus souvent utilisées dans les secteurs de l’énergie et de la lutte aux changements climatiques, des transports, de l’eau et de la gestion des déchets. L’une des mesures les plus importantes au Québec est le Système de plafonnement et d’échange de droits d’émission (SPEDE).

Le SPEDE est un système mis en place par le gouvernement en 2013, dans lequel les entreprises assujetties doivent acheter des droits d’émission de gaz à effet de serre (permis échangeables), dont la quantité est limitée et dont le plafond est abaissé chaque année. Il est connu sous le nom de « marché du carbone ». Les revenus tirés de ce système sont versés au Fonds vert, un fonds qui finance de nombreux programmes et projets technologiques, écoénergétiques ou d’innovation.

Le gouvernement reconnaît depuis plusieurs années l’importance d’utiliser des instruments économiques pour appuyer la transition vers une économie verte et responsable. Il a élaboré en 2015 une Stratégie gouvernementale de développement durable 2015-2020, qui vise un recours  accru à l’écofiscalité, à l’écoconditionnalité (l’ajout d’exigences environnementales aux critères d’attribution d’une aide financière) et à l’écoresponsabilité.

De plus, le gouvernement a confié en 2015 à la Commission d’examen sur la fiscalité québécoise (commission Godbout) le mandat d’étudier la fiscalité et de proposer des pistes de réforme. Cette commission a notamment recommandé que le Québec intègre mieux les principes du développement durable par l’écofiscalité et l’application du principe de l’utilisateur-payeur ou du pollueur-payeur. Cette recommandation a donné lieu à un chantier gouvernemental qui devait aboutir à une stratégie en matière d’écofiscalité.

Cependant, nos travaux ont permis de constater que l’utilisation de mesures écofiscales demeure limitée au Québec, alors qu’elles pourraient être davantage mises à profit. De plus, l’efficacité de ces mesures pour ce qui est de l’atteinte de leurs objectifs environnementaux est peu évaluée, et certaines n’ont fait l’objet d’aucun ajustement depuis plusieurs années.

Le potentiel de l’écofiscalité est peu exploité

Mentionnons d’abord que la stratégie gouvernementale en matière d’écofiscalité a été remplacée en 2017 par un guide concernant les principes d’application, qui constitue un outil beaucoup moins structurant qu’une stratégie. De plus, aucun des 106 plans d’action de développement durable en vigueur dans les ministères et organismes ne comporte l’ajout d’une mesure d’écofiscalité. Pourtant, la Loi sur le développement durable demande aux ministères et organismes assujettis de prendre en compte les principes de développement durable dans leurs actions, et ce, depuis 2006. Un tel exercice leur permettrait notamment d’évaluer la pertinence d’accroître l’utilisation des instruments économiques, dont l’écofiscalité.

Huit mesures d’écofiscalité sont entrées en vigueur depuis l’adoption de la Stratégie gouvernementale de développement durable 2015-2020 ; ce sont entre autres un crédit d’impôt pour la rénovation verte, des déductions pour la production d’énergie propre ou le rabais accordé à l’achat de véhicules électriques.

Cependant, selon l’information obtenue, aucun nouveau ministère ou organisme ne s’est impliqué dans la mise en œuvre de ces mesures. Elles sont toutes sous la responsabilité du ministère des Finances (MFQ) ou du ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MELCC), en partenariat avec Revenu Québec pour deux d’entre elles et avec la Société de l’assurance automobile du Québec (SAAQ) pour une d’entre elles. Or ces ministères et organismes étaient déjà impliqués dans la mise en œuvre des mesures écofiscales avant 2015.

Par ailleurs, selon l’information disponible, deux de ces mesures auraient eu un impact financier marginal en 2019-2020, une autre, l’exemption du droit d’immatriculation additionnel applicable à certains véhicules de luxe électriques, touche une très faible proportion des véhicules, et une troisième, le crédit d’impôt RénoVert, a été abolie le 31 mars 2019. L’impact potentiel de plusieurs de ces nouvelles mesures sur l’environnement paraît donc limité.

La comparaison du Québec avec plusieurs pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) montre que la proportion de ses recettes qui proviennent de mesures d’écofiscalité est faible, comme le montre la figure ci-dessous.

Pourtant, le Québec pourrait saisir l’occasion d’appliquer des mesures d’écofiscalité ou de réviser celles qui sont en vigueur dans différents secteurs d’activité où des améliorations environnementales sont souhaitées et nécessitent des changements de comportement de la part des individus et des entreprises. D’ailleurs, le gouvernement a déjà indiqué différents secteurs dans lesquels l’écofiscalité pourrait être davantage ou mieux exploitée, dont la gestion des ressources naturelles, bioalimentaires et énergétiques, ainsi que l’aménagement durable du territoire. Voici trois exemples de secteurs qui pourraient bénéficier de mesures d’écofiscalité :

Pour ne pas augmenter le fardeau fiscal des contribuables, plusieurs administrations ont choisi de mettre en place un type de réforme fiscale qui consiste à utiliser les recettes tirées de mesures écofiscales pour diminuer diverses taxes et l’impôt sur le revenu. Des réformes de cette nature ont été mises en place notamment au Royaume-Uni, en Allemagne, au Danemark, en Finlande et aux Pays-Bas. Différentes sources montrent qu’en plus de réduire la pollution, ce type de réforme fiscale peut stimuler la croissance économique en réduisant certains des effets indésirables de l’impôt sur le revenu et accroître l’acceptabilité sociale des mesures écofiscales.

Selon plusieurs études, la transparence quant à l’utilisation des recettes tirées de l’écofiscalité et la communication d’objectifs clairs des mesures mises en place augmentent aussi l’acceptabilité sociale. Or la consultation de sites Web du gouvernement du Québec révèle que l’information sur la plupart des mesures d’écofiscalité en vigueur est peu étoffée.

La révision et l’évaluation des mesures sont peu fréquentes

Près des deux tiers des mesures d’écofiscalité en vigueur depuis plus de cinq ans n’ont pas été révisées depuis 2015. Le gouvernement ne peut donc déterminer si ces mesures sont toujours adaptées au contexte actuel. Par exemple, la contribution des propriétaires de véhicules de promenade au transport en commun, fixée à 30 dollars par année, n’a pas été revue depuis 1992.

Près des deux tiers des mesures d’écofiscalité en vigueur depuis plus de cinq ans n’ont pas été révisées depuis 2015. Le gouvernement ne peut donc déterminer si ces mesures sont toujours adaptées au contexte actuel.

Depuis 2015, l’efficacité des mesures d’écofiscalité a aussi été rarement évaluée en ce qui concerne l’atteinte de leurs objectifs environnementaux. Une telle évaluation, pouvant être faite lors de l’élaboration de la mesure ou de sa révision, est pourtant reconnue comme une bonne pratique et pourrait être utile pour améliorer la prise de décision.

À titre d’exemple, mentionnons l’imposition de droits d’immatriculation additionnels pour certains véhicules énergivores en vue d’améliorer l’efficacité énergétique du parc automobile québécois. La mesure a été mise en place en 2005 et modifiée en 2016, année où on a aussi commencé à exiger des droits d’acquisition des acheteurs de ces véhicules. Mais sa contribution à l’atteinte de son objectif environnemental n’a fait l’objet d’aucune évaluation. Il est à noter que moins de 10 % des véhicules en circulation au Québec en 2019 étaient assujettis à ces droits additionnels, une proportion qui a peu évolué depuis 10 ans. Par ailleurs, moins de 1 % de propriétaires de ces véhicules ont payé le montant maximal combinant les deux droits en 2019.

En l’absence d’une évaluation périodique des bénéfices environnementaux des mesures d’écofiscalité, les ministères et organismes ne sont pas en mesure de déterminer si elles contribuent de façon efficace aux objectifs environnementaux recherchés.

L’implication des citoyens et des entreprises est requise pour prendre le virage nécessaire face aux modes de développement non durable. En ayant si peu recours à l’écofiscalité, les ministères et organismes se privent d’instruments économiques importants pour susciter des changements de comportement et favoriser la transition vers une économie verte et responsable. À cet égard, il est souhaitable qu’on détermine les secteurs où l’utilisation accrue d’instruments économiques, dont l’écofiscalité, serait avantageuse et qu’on précise la contribution attendue des ministères et organismes.

Les membres de l’équipe d’audit sur l’écofiscalité étaient Josée Bellemare, Francis C. Bergeron, Jean-Philippe Léveillé et Nadia Zenadocchio.

Photo : Shutterstock / Khakimullin Aleksandr