Dans son discours de Québec en décembre 2005 et dans dif- férentes déclarations par la suite, Stephen Harper s’est engagé aÌ€ « encadrer le pouvoir fédéral de dépenser ». Depuis quelques mois, des négociations discré€tes seraient en cours entre le gouvernement fédéral et les provinces afin de donner un contenu aÌ€ cette promesse. Peu de choses ont filtré de ces négociations, mais les princi- paux paramé€tres sont déjaÌ€ apparents. Le gouvernement Harper s’engage en effet sur une route plusieurs fois empruntée, et ses intentions de départ ont été clairement annoncées.

Le document Rétablir l’équilibre fiscal au Canada, rendu public avec le budget fédéral de mai 2006, est particulié€rement révélateur aÌ€ cet égard. On y lit que, « conformément aÌ€ l’Entente-cadre sur l’union sociale signée en 1999 », le gouvernement du Canada « limitera le recours au pouvoir fédéral de dépenser dans les domaines de compétence provinciale », afin de faire en sorte « que les nouveaux programmes aÌ€ couÌ‚ts partagés lancés dans des domaines de responsabilité provinciale fassent au préalable l’objet du con- sentement d’une majorité de provinces » et que les provinces et territoires aient un « droit de retrait avec compensation » pour ces programmes, « aÌ€ condition que des programmes similaires comportant des structures de reddition de comptes équivalentes soient offerts ».

Sauf pour la référence aÌ€ l’Entente- cadre sur l’union sociale de 1999 (ECUS), cet énoncé de principe est tout aÌ€ fait conforme au programme électoral des conservateurs. Celui-ci, en effet, ne prenait en compte que les nouveaux programmes aÌ€ couÌ‚ts partagés.

L’orientation du budget 2006 n’en est pas moins étonnante. D’abord, elle engage le gouvernement aÌ€ respecter une entente signée par les libéraux, entente qui s’est avérée peu fructueuse et qui est plus ou moins tombée en désuétude. Ensuite, elle n’est pas véritablement conforme aÌ€ ce que prévoyait l’ECUS, qui concernait toutes les « nouvelles initia- tives pancanadiennes […] qu’il s’agisse de financement fédéral ou de pro- grammes aÌ€ frais partagés », mais n’offrait pas en revanche de véritable droit de retrait avec compensation. Et, surtout, il semble étrange que, pour répondre aÌ€ une demande de réforme qui vient principalement du Québec, les conserva- teurs s’inspirent d’une entente que le gouvernement du Québec n’a jamais acceptée.

En février 1999, le gouvernement de Lucien Bouchard avait refusé de signer l’ECUS précisément parce qu’elle recon- naissait au gouvernement fédéral un pouvoir de dépenser dans les champs de compétence des provinces sans accorder un véritable droit de retrait avec com- pensation. L’Entente offrait tout au plus aÌ€ une province la possibilité de réinvestir différemment « les fonds non requis ».

La proposition Harper fait un peu mieux en ce qui concerne le droit de retrait, mais elle limite ce droit aux nou- veaux programmes aÌ€ couÌ‚ts partagés. Or, ceux-ci sont devenus des espé€ces en voie de disparition dans le paysage intergou- vernemental canadien. Depuis quelques années, le recours au pouvoir fédéral de dépenser prend plutoÌ‚t la forme de trans- ferts conditionnels, de dépenses fédérales directes ou de dépenses fiscales.

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La discussion est donc mal engagée. Mais, aussi maladroite soit-elle, la référence fédérale aÌ€ l’entente de 1999 n’en est pas moins utile puisque, indi- rectement, elle nous rappelle que le gouvernement du Québec avait alors précisé ce qui, de son point de vue, constituerait une bonne façon d’encadrer le pouvoir fédéral de dépenser.

À l’époque, il avait en effet fait savoir qu’il pourrait se rallier dans la mesure ouÌ€ les autres gouvernements acceptaient « un droit de retrait inconditionnel avec pleine compensation financié€re » pour toute nouvelle initiative fédérale, « cofinancée ou non», dans un champ de compétence provinciale. Québec ajoutait qu’une telle proposition ne devait pas é‚tre « interprétée comme une reconnais- sance directe ou indirecte d’un pouvoir fédéral de dépenser ou d’un quelconque roÌ‚le du gouvernement fédéral en matié€re de politique sociale ». AÌ€ Saskatoon, en aouÌ‚t 1998, Lucien Bouchard avait assoupli un peu cette position en convenant, aÌ€ la demande des autres provinces, d’af- fecter les fonds obtenus aÌ€ la suite de l’utilisation du droit de retrait aux « mé‚mes champs d’activité prioritaires que les pro- grammes pancanadiens ».

Une formule existe donc, qui permettrait de rallier le gouvernement du Québec tout en obtenant, comme aÌ€ Saskatoon, l’assentiment de toutes les provinces. Dans la pratique, cette formule ne serait pas simple aÌ€ mettre en œuvre puisqu’elle couvrirait un grand nombre d’initiatives fédérales potentielles, allant des dépenses directes aux crédits d’impoÌ‚ts, en passant par les transferts sociaux. Mais avec le pouvoir fédéral de dépenser, un pouvoir qui n’est reconnu ni dans les textes constitutionnels ni dans la jurisprudence, on se situe de toute façon dans une zone grise, ouÌ€ les pratiques, les gestes unilatéraux, les négociations et les compromis déterminent en définitive ce qui peut ou ne peut pas se faire.

L’obstacle principal risque d’é‚tre le gouvernement Harper. Pour réussir, celui-ci devra aller plus loin que ce qu’il a annoncé jusqu’ici et laisser de coÌ‚té sa référence inadéquate aÌ€ l’ECUS. Il devra surtout faire preuve, en accord avec ses engagements, d’ouverture dans sa conception du fédéralisme.

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