Sécurité internationale et entités fédérées : existerait-il aujourd’hui un lien de responsabilité entre ces deux concepts que l’on a longtemps perçu comme étant dissociés? En publiant son énoncé de politique internationale, le 24 mai 2006, la ministre des Relations internationales du Québec, Monique Gagnon-Tremblay, répondait sans équivoque par l’affirmative à cette question qui n’aurait mé‚me pas été posée il n’y a pas si longtemps. Cette prise de position, peu orthodoxe, surprend par son exceptionnalité.

En fait, il serait presque possible de parler de l’exception dans l’exception, car au-delà de la réponse apportée, la pu- blication d’un énoncé formel de politique internationale est assez rare de la part d’une entité fédérée ; fort peu le font et lorsque l’exercice est porté à terme, il traite souvent priori- tairement d’une dimension précise comme ce fut le cas avec l’économie au Nouveau-Brunswick (2003), au Manitoba (2006) et au Québec durant le mandat du ministre John Ciaccia (1991). Ce dernier énoncé n’avait d’ailleurs pas fait l’objet d’une mise à jour, quinze ans plus tard, ce qui illus- tre en soi le caractère inhabituel du processus, mé‚me pour une entité fédérée très active sur la scène internationale depuis plus de quarante ans, comme c’est le cas au Québec. Il y avait certes eu, en 2001, un texte signé par la ministre Louise Beaudoin, mais il s’agissait d’un document hybride qui alliait quelques orientations de politique à un plan stratégique exigé par la nouvelle Loi sur l’administration publique du Québec.

En soi, l’énoncé de politique 2006 a donc tout pour attirer l’attention. Sa facture et son contenu allaient sin- gulièrement ajouter à cet intéré‚t intrinsèque.

Ce qui frappe, d’abord, c’est que nous ne sommes pas en présence d’une politique ministérielle, ni mé‚me secto- rielle ; il s’agit véritablement d’une politique gouvernemen- tale qui interpelle plusieurs ministères. Le titre mé‚me donné à l’énoncé " La force de l’action concertée " révèle bien l’ef- fort qui a marqué l’exercice. Du coup, la politique délaisse les priorités étroites, qu’elles soient économiques ou identi- taires, pour toucher la santé, l’environnement, l’agroali- mentaire, les infrastructures et la sécurité.

Second élément d’intéré‚t, la politique se complète d’un plan d’action détaillé qui attribue des responsabilités précises à des ministères nettement identifiés, responsabi- lités qui sont inscrites dans un échéancier clairement énoncé. Il faut aussi noter que la politique marque de façon non équivoque le passage d’une dynamique de rela- tions internationales caractérisées par la conjugaison d’une doctrine à des ressources, pour épouser une démarche de politique étrangère puisqu’on ajoute à ces deux premières composantes une volonté affirmée " une section spécifique placée en début de document y est con- sacrée " d’influencer le contexte international. Enfin, si la politique s’inscrit dans un cadre de coopération avec le gouvernement canadien et qu’elle peut ainsi é‚tre associée au premier chef à un gou- vernement fédéraliste, l’absence de connotations partisanes permet de croire qu’elle pourrait é‚tre reprise à son compte par un gouvernement d’une autre allégeance politique.

Les questions de sécurité qui y sont discutées ne constituent donc qu’une innovation parmi d’autres et pourraient ainsi é‚tre relativisées. Ce serait toutefois oublier l’importance que revé‚tent ces questions dans la conduite des relations internationales et du soin jaloux que prennent les États souverains pour conserver leur emprise sur ce domaine régalien réservé de la high politics.

S’il est une qualité indénia- blement présente dans le chapitre consacré aux questions de sécurité, c’est bien son caractère didactique. Le lecteur comprend vite pourquoi le Québec considère devoir se soucier de ces questions. D’entrée de jeu, on souligne que « plusieurs menaces à la stabilité internationale découlent de facteurs non militaires qui […] interpellent directement les responsabilités qu’exerce le Québec, seul ou conjointement avec le gou- vernement fédéral » (p. 67). Du coup, ces « risques émergents […] viennent confondre l’ordre international et l’or- dre local ». N’en déplaise aux tenants de l’école d’analyse réaliste, pour qui sécurité militaire et puissance de frappe sont les deux seuls intéré‚ts des relations internationales et les motiva- tions principales de toute politique étrangère, il existe aujourd’hui d’autres types de menaces auxquelles il faut porter attention. Et dans une fédération, le gouvernement central ne dispose pas de tous les pouvoirs législatifs, gouvernementaux et administratifs nécessaires pour contrer ces menaces. L’énoncé de politique prend donc acte de cette réalité et y répond dans six secteurs.

Dans la mesure où l’anonymat est un atout majeur de l’action ter- roriste et où l’adoption de fausses identités contribuent singulièrement à cet anonymat, le rôle du Québec apparaît nettement car c’est lui, via l’État civil, qui est responsable d’émettre les documents à la base de plusieurs autres transactions, y com- pris les démarches menant à l’obten- tion d’un passeport. Pareillement, l’information obtenue à temps est une fonction clef de la lutte au ter- rorisme. Bien que cette information est souvent recueillie par les policiers en première ligne, qui relèvent du ministère de la Sécurité publique du Québec, elle n’est véritablement utile que lorsque tous les éléments, sou- vent épars, recueillis çà et là, peuvent é‚tre mis en lien, les uns avec les autres. D’où l’importance d’établir des ententes avec les autres juridic- tions et de permettre aux agents québécois de contribuer à la con- struction d’un portrait complet de si- tuations invariablement complexes.

Il en va de mé‚me en matière de criminalité transnationale. Si, en évo- quant ce concept, l’image du fran- chissement de la frontière vient vite à l’esprit et fait indéniablement partie du problème, la lutte ne se fait pas qu’aux postes de douanes, Internet oblige. Le véritable enjeu de la lutte contre la criminalité transnationale consiste en l’application efficace des règles et en l’utilisation optimale des instruments internationaux qui sont prévus à cette fin. À cet égard, le rôle du Québec en matière d’administra- tion de la justice est directement interpellé et fait de l’État québécois un acteur de première ligne dans les interventions essentielles à la sécurité du continent.

En se basant sur le fait que les craintes suscitées par le terrorisme et la criminalité transnationale appellent un resserrement des mesures à la disposition des États et que cette dynamique est souvent mise en perspective avec la nécessité de conserver une accessibilité certaine en ma- tière d’échanges économiques, l’énoncé accorde à cette ques- tion une attention soutenue, non sans raison : la prospérité du Québec reposant en très large partie sur ses exportations et ses échanges commerciaux, le gouvernement reconnaît sa responsabilité de protéger les canaux par lesquels ces transac- tions s’effectuent.

Il en va de mé‚me pour les questions sanitaires. Les dimen- sions économiques et de fluidité des mouvements de biens et de personnes constituent certes un élément du pro- blème défini par les pandémies. La protection de la santé de sa population de mé‚me que le risque que le Québec devienne un centre de propagation sont toutefois aussi des éléments de première importance pour un État à qui revient la responsabilité pleine et entière en matière de gestion des soins de santé.

L’environnement et les catastrophes naturelles sont traités séparé- ment dans le document, mais il s’agit de deux questions qui relèvent de la mé‚me préoccupation : seul un effort collectif peut les prévenir et l’action solidaire est d’autant plus nécessaire lorsque vient le temps d’intervenir pour rétablir l’ordre troublé par les interventions humaines ou par des dérèglements naturels. Dépositaire d’une partie non négligeable du patri- moine écologique mondial, le Québec a certes le devoir d’agir, mais il ne peut le faire seul, pas plus qu’il ne peut se dissocier d’efforts collectifs régionaux et continentaux. D’où la nécessité de son intervention dans ces domaines.

Au-delà des principes évoqués pour justifier l’action, on trouve une série d’interventions visant à rencontrer les objectifs sécuritaires aux niveaux québécois, canadien et continental. Ces mesures font appel à plusieurs mi- nistères et constituent autant de pistes qu’il nous est permis d’explorer à partir du plan d’action accompagne, de façon indissociable, l’énoncé de politique. Dans ce contexte, le ministère des Relations internationales joue souvent un rôle d’appui pour soutenir les initia- tives d’autres ministères. Qu’il s’agisse de mettre en place une équipe dédiée aux enjeux internationaux de sécurité à l’intérieur du MRI et qui aura une fonc- tion de coordination sur les questions de sécurité non militaire, de renforcer les alliances avec des partenaires conti- nentaux (par exemple, les États de la Nouvelle-Angleterre) ou interna- tionaux (d’autres entités fédérées responsables des questions de santé, par exemple), ou de diffuser les réalisa- tions des divers ministères du gouvernement québécois auprès de décideurs et de cercles d’influence à l’étranger " un véritable exercice de diplomatie publique ", le MRI agit comme canal multiplicateur d’action et de diffusion des initiatives sectorielles.

Ces interventions ciblées sont le fait de plusieurs autres ministères et entités gouvernementales qui auront la responsabilité, au quotidien, de concré- tiser l’action québécoise dans le domaine de la sécurité. Parmi ceux-ci, certains sont naturellement évoqués : le ministère de la Sécurité publique pour les activités et le partage d’infor- mation de nature policière, le ministère de la Santé et des Services sociaux en ce qui concerne la lutte aux pandémies ou le ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs pour ce qui est de la protection des réserves aquifères ou de la sauve- garde du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent.

D’autres, par contre, ne viennent pas immédiatement à l’esprit. C’est le cas du ministère des Transports : à ce sujet, le plan d’action rappelle que « mé‚me si la frontière est de respon- sabilité fédérale, toutes les infrastruc- tures qui l’entourent sur le territoire du Québec sont de la responsabilité du Québec » (p. 65). Pour sa part, le mi- nistère du Développement écono- mique, de l’Innovation et de l’Exportation (MDEIE) et celui de l’Agriculture, des Pé‚cheries et de l’Alimentation (MAPAQ) se voient rappeler leurs responsabilités en matière de sensibilisation auprès des milieux des affaires (production et diffusion) par rapport aux mesures facili- tant les flux économiques trans- frontaliers et aux contrôles a posteriori qu’ils doivent mettre en place pour évaluer l’efficacité de leurs actions en ce sens. Mé‚me Hydro-Québec et l’École nationale de police sont mis à contribution, l’une en ce qui concerne la sécurisation des infrastructures énergétiques et l’autre pour l’établisse- ment d’un réseau international des écoles de police francophones.

Ces actions sectorielles doivent répondre à deux priorités clairement énoncées : s’assurer d’un accès rapide et fiable à l’information stratégique et participer aux travaux des instances régionales et internationales sur les questions de sécurité non militaire ; favoriser une circulation fluide et sécu- ritaire des personnes et des marchan- dises à la frontière et renforcer la sécurité des infrastructures stratégiques du Québec.

En rendant public un tel docu- ment, la ministre des Relations internationales du Québec s’engage- t-elle dans un pari intenable, suc- combe-t-elle à une mode dictée par un discours de sécurisation ou traduit-elle simplement une écoute attentive du contexte international et de son impact sur les poli- tiques publiques d’une entité fédérée?

Le pari aurait été effectivement intenable s’il avait été concentré entre les mains d’un seul ministère. Le ministère des Relations internationales ne dispose ni de l’expertise, ni des ressources, ni de la légiti- mité administrative pour prétendre intervenir dans un aussi grand nombre de dossiers qui sont pourtant bel et bien interpellés par les questions de sécurité non mili- taire contemporaines. En intégrant l’apport de plusieurs ministères secto- riels, le processus de production de la politique a toutefois assurément perdu de son efficacité. Coordonner les intrants d’un aussi grand nombre d’acteurs gouvernementaux nécessite du temps et les retards maintes fois déplorés dans l’avènement de la poli- tique trouvent ici une partie de leur justification. J’ai eu l’occasion de démontrer dans d’autres études com- ment une politique pouvait rapidement é‚tre torpillée lorsque l’ensemble des intervenants qu’elle interpelle possède un contrôle absolu sur les divers segments qui la composent. Bien que ce soit à la pratique que nous pourrons mesurer la solidité du produit, il semble bien que nous sommes en présence d’un résultat émanant d’un véritable exercice de coordination et, en ce sens, il n’est pas impensable que la répartition des efforts, plutôt que d’é‚tre source de dis- sonance, apporte au contraire la force d’un filet habilement maillé.

Par ailleurs, la source mé‚me des préoccupations auxquelles la politique répond est indéniablement dans l’air du temps. Depuis le 11 septembre 2001, la sécurité sous toutes ses formes est au centre des priorités. Il s’agit désormais et pour un temps imprévisi- ble de la donne incontournable du contexte international. Depuis que les menaces asymétriques se sont con- crétisées, l’emploi de la force de frappe dissuasive n’est plus le seul moyen de protection contre des intimidations venant de l’extérieur. L’analyse faite dans le document est en ce sens très juste : les questions de sécurité ne sont plus que militaires et, ainsi redéfinies, elles interpellent à un très haut niveau les politiques intérieures qui relèvent du domaine de compétence des entités fédérées. Il ne s’agit donc pas de répondre à une mode passagère ou idéologique, mais bien d’é‚tre en phase avec cette nouvelle dimension de l’en- vironnement international, un rendez- vous que la politique a honoré.

Peut-on dire que, en conséquence, cet énoncé fera preuve d’une longévité comparable à celle de la politique du ministre Ciaccia? Cela ne serait pas souhaitable, car en quinze années trop d’éléments du contexte international peuvent changer et il est nécessaire de s’y adapter. Toutefois, il est aussi per- mis de croire que nous sommes ici en présence d’une politique structurante qui pourra passer le test du temps et ne sera pas reléguée aux oubliettes dès le lendemain du prochain rendez-vous électoral ou du prochain remaniement ministériel. La politique, je l’ai souligné, révèle certes une dimension propre au parti libéral du Québec, mais cette dimension ne constitue pas le fondement de l’argumentaire. Il s’agit plutôt d’un cadre de mise en œuvre d’éléments fondamentaux qui devront é‚tre pris en considération par tout gouvernement québécois. De plus, le fait d’avoir fait se commettre un aussi grand nombre de ministères signifie qu’il s’agit d’un énoncé qui est ancré, non seulement au niveau des cabinets ministériels, mais bien plus profondément dans l’administration publique, ce qui en soi devrait assurer une certaine pérennité à ces lignes directrices.

Comme l’annonce la préface de la politique, « le Québec a fait le choix il y a plusieurs années déjà, d’é‚tre un acteur international. L’étendue de ses responsabilités gou- vernementales, mais aussi son identité au sein de l’ensemble canadien et dans l’espace nord-américain commandent une telle action. L’évolution du con- texte mondial renforce cette nécessité. » Toutefois, le véritable mérite de la politique n’est pas tant de donner une réponse adéquate à un contexte qui l’exige, que de démontrer où, comment et en quoi le Québec est interpellé de toutes parts par ce nou- veau contexte.

Il ne faut donc pas minimiser les efforts qui ont été investis dans la pro- duction de la politique en général et dans le traitement des questions de sécurité en particulier. Aborder cette dimension prenait en fait une certaine audace tant le sujet pouvait sembler hors de portée pour une entité fédérée. L’attention portée à la dimension explicative et justificative mérite en particulier d’é‚tre soulignée, car elle ajoute à la valeur de l’argumentaire.

Le véritable test de la politique demeure cependant l’application qui en sera faite. La publication simultanée d’un plan d’action est assurément un outil utile pour s’assurer d’une partie des résultats escomptés. Il demeure toutefois qu’étant donné l’interdépen- dance qui caractérise le monde con- temporain et qui est reflétée dans l’énoncé de politique, il faut tenir compte du rôle qui doit aussi é‚tre assumé par plusieurs acteurs situés à l’extérieur du Québec avant de con- clure à une mise en œuvre pleine et entière. Le Québec saura-t-il faire preuve d’assez de persuasion pour les amener tous à contribuer dans le sens qu’il souhaite? C’est vraisemblable- ment à ce niveau que se situe le prochain défi international du gou- vernement québécois.