La problématique des changements climatiques suscite des débats de plus en plus soutenus au sein des opinions publiques, mais aussi au sein des ca- binets gouvernementaux. À mesure que les impacts envi- ronnementaux de ces changements se précisent, que l’on commence à prendre la mesure des altérations rapides des équilibres écosystémiques qui pourraient en résulter, les chancelleries doivent envisager de définir des poli- tiques afin d’é‚tre en mesure de réagir aux risques économiques, sociaux et politiques que pourraient apporter ces changements climatiques aux contours encore incertains.

Parmi ceux-ci, un changement majeur est très certaine- ment la fonte des glaces dans l’Arctique, où les glaces mar- quent un retrait réel depuis une dizaine d’années, que ce soit dans l’archipel canadien ou au nord de la Sibérie russe. La fonte des glaces arctiques laisse entrevoir la possibilité de l’ouverture des passages du Nord-Ouest et du Nord-Est entre l’Atlantique et l’Asie. Routes beaucoup plus courtes que celles de Suez ou de Panama, elles offriraient des possibili- tés commerciales et industrielles nota- bles, tout en permettant l’exploitation de gisements de pétrole et de minerais considérables. Mais ces routes cons- tituent aussi des enjeux stratégiques majeurs pour le Canada, les États-Unis, l’Union européenne. Pour Washington, la liberté de navigation de la marine américaine est fondamentale ; mais pour Ottawa, les eaux des détroits arc- tiques font partie des eaux intérieures canadiennes, relèvent de sa seule sou- veraineté, et ne seraient pas soumises aux droits de passage inoffensif et de transit. La pression américaine, mo- dérée jusqu’à présent, se fera-t-elle plus précise alors que les changements cli- matiques modifient le portrait géopoli- tique de la région?

Une certaine incertitude demeure sur la pérennité du phénomène de fonte des glaces et sur sa vitesse réelle ; les changements en cours semblent d’autant plus complexes qu’il semble que, parallèlement au réchauffement des eaux, l’atmos- phère au-dessus de l’océan Arctique se soit refroidie depuis 50 ans. Mais les scientifiques sont maintenant glo- balement d’accord sur ce point : avec les changements climatiques, la ban- quise permanente de l’océan Arctique, du moins dans le secteur de l’archipel canadien, devrait dis- paraître d’ici vingt ans environ. Seule subsisterait une banquise d’hiver, dont l’étendue et le calendrier demeurent encore inconnus. Depuis 1960, la surface globale de la ban- quise permanente a diminué de 14 p.100, et de 6 p.100 depuis 1978; son épaisseur s’est réduite de 42 p. 100 depuis 1958. En 1997, lors de l’étude des glaces permanentes de la mer de Beaufort, dans le cadre du programme canado-américain SHEBA (Surface Heat Budget of the Arctic), les données recueillies ont montré à la fois que l’eau y était plus chaude qu’en 1975 et beaucoup moins salée : deux indices d’un réchauffement extré‚mement rapide et de la fonte conséquente. À Iqaluit, la capitale du Nunavut, les glaces disparaissent de plus en plus tôt, allongeant ainsi la saison navigable pour tous les navires de deux mois et demi à désormais trois à cinq mois. Les pilotes des brise-glaces canadiens confirment ces observations empiriques d’une réduc- tion drastique de la couverture de glace des eaux en été. Les climato- logues prévoient que l’océan Arctique canadien pourrait é‚tre libre de glaces durant l’été d’ici 2050.

À Churchill, dans la baie d’Hudson, l’embâcle, habituelle à la fin d’octobre, ne se produit plus aujourd’hui que vers la mi-novembre, allongeant d’autant la saison naviga- ble. Les autorités portuaires ont déjà investi plus de 35 millions de dollars pour moderniser les infrastructures de chargement de céréales et pouvoir accueillir le trafic supplémentaire ; la société américaine OmniTRAX, pro- priétaire du port et de la voie ferrée de Churchill à la gare du Pas (Manitoba), étudie sérieusement la possibilité d’ac- croître significativement la capacité du port, et ce d’autant plus que les compagnies pétrolières russes ont investi plus de 5 milliards $ pour aug- menter la capacité du port de Mourmansk. Dans l’Arctique russe, la saison de navigation d’été (soit avec une escorte minimale ou nulle), tradi- tionnellement de juillet à octobre, s’étend de plus en plus souvent jusqu’au mois de novembre, voire au début décembre. La route maritime entre Mourmansk et Churchill serait le chemin le plus court pour ache- miner l’abondant pétrole russe vers les marchés canadien et américain (voir le tableau 1).

Cette nouvelle donne climatique entraîne d’importantes répercus- sions au niveau du passage du Nord- Ouest, notamment en regard de la navigation commerciale (Figure 2). Jusqu’à présent, malgré des technolo- gies de construction navale modernes, les rigueurs polaires fermaient cette route à tout trafic commercial. Si les glaces pérennes disparaissent au cours des prochaines années, cette route ma- ritime deviendra praticable pendant plusieurs mois, et permettra de réduire de façon considérable la distance entre l’Europe et l’Asie par rapport au trajet du canal de Panama, avec une réduc- tion majeure des coûts associés au transport maritime (voir le tableau 2).

Par le passage du Nord-Ouest, le trajet entre Londres et Tokyo n’est plus que de 15 700 kilomètres, con- tre 23 300 par Panama et 21 200 par Suez, la principale route entre l’Europe et l’Asie, ce qui présente une route plus courte de 5 500 km (26 p. 100). De plus, à la différence de Suez, et surtout de Panama, le passage du Nord-Ouest n’impose aucune limite de gabarit ni de tirant d’eau aux navires qui voudraient l’emprunter. Avec la fonte de la ban- quise arctique canadienne, il est pos- sible que cette route devienne, à moyen terme, un chemin très fréquenté pour relier l’Europe à l’Asie. Grâce à la baisse des coûts des technologies de construction navale comme la double coque renforcée, il est possible pour des cargos de na- viguer dans des eaux où flotte une banquise résiduelle.

Un autre des intéré‚ts majeurs de la région de l’archipel arctique canadien est celui des ressources naturelles qu’elle renferme dans une quantité fort importante et pouvant jouer un rôle considérable dans le futur, par exemple pour l’approvi- sionnement en pétrole et en gaz naturel. En outre, on retrouve toute une gamme de minerais, tels que le plomb, le zinc, l’or, le tungstène, l’uranium et l’argent. Certes, les gise- ments prouvés à ce jour sont sans commune mesure avec ceux de l’Arctique russe ; mais leur pauvreté apparente s’explique en bonne part par la méconnaissance de la géologie de la région. Jusqu’à présent, du fait des conditions climatiques difficiles (pergélisol, navigation difficile pour acheminer le matériel et mettre la production en marché), l’exploita- tion de ces richesses minières suppo- sait des coûts élevés. En 1969, une compagnie américaine, Humble Oil, avait construit un pétrolier de 155 000 tonnes à coque renforcée, le Manhattan, pour aller chercher le pé- trole de l’Alaska destiné aux marchés de la côte est américaine, en transi- tant par le passage du Nord-Ouest, sans en demander la permission offi- cielle au gouvernement canadien. L’objectif était de démontrer le rôle commercial stratégique que pouvait jouer cette route maritime nordique. Mais le pétrolier s’était retrouvé blo- qué dans les glaces à huit reprises : s’il était possible de franchir le pas- sage avec une importante cargaison marchande, l’expédition constituait néanmoins un échec commercial retentissant. Avec la fonte des glaces que l’on observe actuellement, le développement de l’exploitation de ces ressources pourra é‚tre favorisé, étant donné que le transport ma- ritime des ressources est envisageable pendant une plus longue période, ce qui permettra d’allonger la période annuelle d’exploitation et de dimi- nuer les coûts d’acheminement des équipements.

Un important effort de prospec- tion a été entrepris par les gouverne- ments canadien et du territoire du Nunavut. La publication de chaque nouvelle carte suscite l’intéré‚t mar- qué des compagnies minières. Des explorations minières majeures sont en cours sur les îles Melville et Somerset sur des filons diaman- tifères, tandis que d’autres sociétés sondent activement les îles Baffin, Devon et Petite Cornwallis suite à des indices de gisements de charbon, de molybdène, de tantale, d’argent, de platine et d’or.

Aujourd’hui, tant la confirmation de l’existence de ces gisements promet- teurs d’hydrocarbures et de minerais dans l’Arctique canadien que la con- joncture de retrait des glaces, suscitent l’intéré‚t actif d’Ottawa comme du secteur privé. Des projets de construc- tion de ports en eau profonde sont envisagés à Kugluktuk (ex-Cambridge Bay), sur le détroit Union, ainsi qu’à Bathurst Inlet : leur conception est directement reliée aux nouveaux pro- jets miniers ainsi qu’à la perspective de navigation plus libre sur un passage du Nord-Ouest moins englacé. Le 7 mai 2004, le ministre des Affaires du Nord, Andy Mitchell, a dévoilé un projet évalué à 85 millions de dollars pour construire un port capable d’accueillir des navires de 45 000 tpl et un aéro- drome. Les prévisions de marché tablent sur une durée de navigation de 110 jours par an, ce qui permettrait de rentabiliser de nombreux gisements actuellement connus mais non exploités.

En effet, en Russie comme au Canada, des mers navigables cinq ou six mois par an permettraient aux sociétés minières et pétrolières de rentabiliser l’exploitation commerciale d’un plus grand nombre de gisements et de diversifier leurs clients : le pétrole et le gaz, par exemple, pourrait tran- siter tant vers l’Asie que vers l’Europe ou l’Amérique du Nord. La compagnie maritime canadienne Fednav, notam- ment, suit, avec un intéré‚t non dissimulé, la frénésie d’exploration minière qui se déploie actuellement dans l’archipel arctique, tant pour les hydrocarbures que pour les gisements métalliques ou diamantifères. Fednav assure déjà la desserte des mines du nord grâce à six cargos spéciaux pour les mers polaires, soit cinq cargos de classe 1A (29 500 et 43 700 tpl) et un de classe 1A Super (28 400 tpl).

Si la mise en exploitation du potentiel minier russe et canadien, tel qu’il est pressenti à l’heure actuelle, se confirmait, c’est un important tra- fic qui en résulterait, tant pour le transport des pondéreux par vraquiers que pour assurer la logis- tique des mines. Cette hypothèse de développement de la navigation dans l’Arctique, soit un trafic engendré par la mise en exploitation des ressources du Nord, semble plus crédible à moyen terme. Outre que les ressources doivent é‚tre transportées et induisent de fait une demande en transport, les compagnies maritimes qui exploitent des vraquiers, à la dif- férence des porte-conteneurs, n’ont pas besoin de consolider des lignes dont la régularité et la fiabilité des délais d’acheminement sont un élé- ment marchand central. Les navires qui assurent le transport des vracs établissent leur itinéraire en fonction de la demande ponctuelle, et non afin d’assurer des dessertes régulières.

En août 1985, le brise-glace Polar Sea, qui relève comme tous les BG américains de la marine militaire, avait traversé l’archipel arctique par le pas- sage du Nord-Ouest, en refusant de demander l’autorisation au gouvernement canadien : Washington estimait que le passage du Nord-Ouest était un détroit international, de fait ouvert à tout navire. L’incident avait provoqué la colère d’Ottawa et contribué à la détérioration des relations canado- américaines. Puis, la tension était retombée, et l’incident classé.

Les changements climatiques me- nacent de changer cette situation. Corollaire de l’ouverture possible du passage du Nord-Ouest, la souveraineté canadienne sur ces eaux pourrait à nouveau é‚tre remise en cause par Wash- ington. Ce n’est pas sur le territoire des îles de l’archipel que porte le différend : la souveraineté canadienne semble bel et bien acquise. Par contre, en ce qui con- cerne les espaces maritimes, le Canada tente d’affirmer sa souveraineté en avançant que le passage du Nord-Ouest relève des eaux intérieures canadiennes et que, de fait, le Canada peut exercer son contrôle sur toute activité dans ce secteur, selon les dispositions de la Convention de Montego Bay sur le droit de la mer, opportunément ratifiée par le Canada le 6 novembre 2003. Le gouvernement canadien souhaite affirmer et protéger la souveraineté qu’il revendique sur le Grand Nord, l’archipel arctique et ses eaux, un vaste espace dont les terres émergées représentent 40 p. 100 du territoire canadien, soit 3,9 millions de kilo- mètres. En réponse à l’épisode du Polar Sea et au manque de respect perçu de la souveraineté canadienne, il avait été projeté, en 1985, de construire deux bases aériennes dans le Grand Nord et d’y stationner un grand brise-glace, véritable porte-drapeau canadien, capa- ble de demeurer en mer dans l’Arctique une année durant, le Polar 8. Face à la présence des submersibles étrangers, américains, soviétiques puis russes, et vraisembla- blement français (comme en 1999 à Pangnirtung), le gouverne- ment envisagea également, en 1987, d’acheter à la France ou à la Grande- Bretagne des sous-marins nucléaires d’attaque (SSNA) et de mettre sur pied une puissante marine « dans trois océans ». Mais ces projets d’équi- pement et d’infrastructures ont sombré en avril 1989 avec la croissance du déficit budgétaire.

Sur le plan juridique, afin d’appuyer sa position, le Canada a proclamé une ligne de base qui englobe l’ensemble de l’archipel arc- tique, ligne de base qui transforme les eaux en deçà de son tracé en eaux intérieures, selon la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982.

Afin de démontrer que ces eaux sont historiquement canadiennes, le Canada doit non seulement faire la démonstration d’un contrôle exclusif et d’un usage de longue date, mais aussi du fait que les États étrangers, et plus particulièrement ceux touchés par la revendication, ont acquiescé à la reconnaissance de souveraineté. Or, la position canadienne est réfutée par les États-Unis et l’Union européenne, qui affirment que le tracé des lignes de base est invalide au regard mé‚me de la Convention de Montego Bay, et que le passage du Nord-Ouest serait plutôt un détroit international, dans lequel s’applique la liberté de transit. Le libre passage des navires devient alors la norme lorsqu’il y a respect des règles internationales.

Si le passage du Nord-Ouest est reconnu comme un détroit interna- tional, le Canada ne peut plus alors prétendre à un contrôle unilatéral et exclusif sur le transport maritime dans la région ; il ne pourrait donc plus y empé‚cher le passage de navires. En contrôlant les entrées du passage du Nord-Ouest, le Canada pourrait pourtant organiser une meilleure veille de sa sécurité environnementale et économique : prévenir le passage de navires marchands non sécuritaires ou mal adaptés à la navigation arctique, dont le naufrage provoquerait des catastrophes importantes pour le fra- gile environnement nordique ; pré- venir le trafic illicite d’or et de diamants qui risque de se développer avec la mise en exploitation de nou- velles mines dans la région, tout comme d’éventuels attentats contre ses intéré‚ts économiques. Mais tous ces avantages ne sont possibles qu’avec des moyens, navires, systèmes de communication, et couverture aérienne adéquate.

Il importe donc au gouvernement fédéral, pour prouver ses prétentions, non seulement de revendiquer une sou- veraineté canadienne sur ce secteur, mais aussi de démontrer qu’elle est effective. Ceci afin d’empé‚cher l’inter- nationalisation du passage du Nord-Ouest qui est perceptible par l’accroisse- ment du nombre de transits et de leur importance, du nombre de pavillons et des pays, surtout si ces transits ne sont pas au préalable autorisés par le gou- vernement canadien. Or, la présence et les activités canadiennes dans le passage du Nord-Ouest ont diminué : le nom- bre de patrouilles maritimes a diminué et aucun brise-glace canadien ne peut naviguer dans les eaux arctiques en hiver, à la différence des bâtiments russes et américains. Les pro- jets d’acquisitions de sous- marins, de patrouilleurs et de brise-glaces modernes et puissants (le plus puissant brise-glace canadien est trois fois moins puissant que ses homologues américains de la classe Polar Sea ; voir le tableau 3) ont sombré à la fin des années 1989 avec l’explosion du déficit budgétaire. Les patrouilles aériennes se font de plus en plus rares : dans les années 1980, 26 patrouilles de souveraineté étaient organisées en moyenne par année ; en 2000, on n’en a compté que quatre pour tout le territoire nordique. Une aussi faible couverture aérienne implique que la dimension de surveil- lance est nulle : les vols ont une utilité purement symbolique. Le 19 février 2001, le ministère de la Défense annonçait la réduction des effectifs des avions de chasse de 125 à 80, des avions de patrouille de 21 à 16 et des heures de vol totales de ces derniers, de 11 000 à 8 000 pour l’ensemble du territoire.

La présence civile est des plus faibles également : on peut déplorer le manque de financement pour la recherche sur l’Arctique canadien. Tout récemment, le 30 avril 2001, lors d’une conférence sur l’Arctique cana- dien, les chiffres suivants ont été divulgués sur les sommes consacrées par divers pays à la recherche polaire : États-Unis, 463 millions de dollars canadiens par année ; Suède, 11 millions de dollars canadiens par année ; Canada, moins de 3 millions de dollars canadiens par année. La somme consacrée aux sciences sociales dans cette région est si dérisoire que les participants n’en ont mé‚me pas parlé. L’auteur de ses lignes, après avoir déposé une demande de subvention au Centre canadien pour le développe- ment de la politique étrangère (CCDPE) sur l’impact géopolitique des changements climatiques dans l’Arc- tique canadien, en janvier 2003, s’est vu répondre que ce sujet « ne concer- nait pas suffisamment la politique étrangère du Canada ».

La présence officielle canadienne se limite en fait à peu de choses : une garnison militaire, éparpillée à travers le territoire, qui ne dépasse pas 150 hommes ; un seul poste fixe de la Garde côtière, situé à Iqaluit ; des bases militaires vides, dont celle d’Iqaluit, construite en 1993 mais qui reste inoccupée ; des compagnies de Rangers dans les villages inuits. Les Rangers (1 500 hommes) sont des mi- lices paramilitaires locales, recrutées à temps partiel parmi la population civile, et chargées, du temps de la guerre froide, de patrouiller le Grand Nord pour y signaler toute activité anormale. Outre qu’elle est un facteur puissant d’intégration des Inuits à la structure gouvernementale cana- dienne, l’institution des Rangers a été conservée après la fin de la guerre froide, car, pour symbolique qu’il soit, c’est encore l’outil le plus efficace pour assurer la présence officielle du Canada sur le Grand Nord.

Afin de compenser sa faible présence effective, le Canada a adopté diverses mesures juridiques pour renforcer sa position à chaque fois qu’un événement se produisait sur son territoire arctique, toujours dans le but d’affirmer sa souveraineté. Par exemple, le Canada s’est efforcé d’ex- ercer un contrôle sur le transit des navires, par le biais de la Loi sur la prévention de la pollution dans les eaux arctiques, en invoquant un danger de pollution qui serait une menace à sa sécurité nationale : la loi permet, en théorie, de dénier un droit de passage inoffensif à un navire qui présenterait des risques de pollution pour l’envi- ronnement arctique, particulièrement fragile, mais ce, de façon temporaire. Mais ces artifices juridiques risquent d’é‚tre de peu de poids si la commu- nauté internationale décide de ne pas reconnaître, sur le fond, les prétentions canadiennes.

Conscient de la faiblesse inhérente aux seuls outils juridiques en l’absence de moyens de faire appli- quer le droit canadien sur le territoire arctique, Ottawa commence à accroître peu à peu sa présence mili- taire et civile dans cette région. Depuis 2002, des patrouilles de sou- veraineté en motoneige, regroupant une vingtaine de soldats, sillonnent les îles de l’archipel arctique, mais au rythme d’une par an, car ces patrouilles coûtent cher à une armée en mal de financement : 500 000 $. Une autre démonstration de la présence effective canadienne con- siste en la tenue en août 2004 d’un exercice militaire, l’Exercice Narwhal (5 millions de dollars), qui compren- dra la frégate HMCS Montréal, cinq hélicoptères, quatre avions Twin Otter, 220 marins et 200 soldats d’in- fanterie. Pour la surveillance, l’armée envisage de recourir à des drones, avions sans pilote. Et le projet de sur- veillance par satellite Polar Epsilon devrait é‚tre opérationnel en 2008.

Au cours des prochaines années, il importera au gouvernement du Canada de mettre en œuvre des actions et des politiques afin d’assurer un con- trôle effectif de la région de l’archipel arctique canadien, empé‚cher l’interna- tionalisation du passage du Nord- Ouest, et se voir reconnaître la souveraineté canadienne sur cette région. Cette reconnaissance importe d’autant plus qu’une fois que ce pas- sage serait considéré comme interna- tional, Ottawa ne pourra plus réglementer le trafic selon les disposi- tions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. Mais de tels objectifs paraissent ambitieux eu égard à la montée en puissance des pressions européennes et américaines pour ouvrir l’accès à ces eaux, et du caractère symbolique de la présence militaire et civile canadienne dans la région.

Afin de faire valoir sa position, le gouvernement canadien n’a pas d’autre choix que d’augmenter la présence réelle du Canada dans la région : un éventuel arbitrage juridique de la Cour internationale ne saurait manquer de souligner le faible investissement du pays dans cette région, faible investisse- ment contradictoire avec les préten- tions canadiennes à la régir:en particulier, les Américains souligneront sans doute le manque d’infrastructure d’aide à la navigation (balises, couver- ture aérienne, systèmes de communica- tion, ports, brise-glaces). Ottawa pourrait donc réinvestir l’Arctique par le biais de brise-glaces, d’octroi de licences d’exploration et d’exploitation minière et donc d’incitatifs à ces entre- prises, d’un financement accru de la recherche dans cette région, à défaut d’une forte présence militaire très coû- teuse. Par ailleurs, Ottawa pourrait coordonner ses positions sur sa sou- veraineté sur le passage du Nord-Ouest avec Moscou, qui se trouve face aux mé‚mes objections américaines quant à la souveraineté russe sur les eaux du passage du Nord-Est, ou route maritime du Nord.