Dans un article publié en décembre 2020 dans ces pages, Pierre-Olivier Pineau attire avec justesse l’attention sur les cibles climatiques ambitieuses du Québec. Il met l’accent sur l’importance d’innover et d’aller au-delà du simple remplacement des hydrocarbures par l’hydroélectricité pour atteindre ces cibles. Mais qualifier le Plan pour une économie verte 2030 et les plans précédents d’« échecs » et d’« expériences ratées » est, à notre avis, un jugement trop sévère. Essentiellement, il passe outre le rôle du marché du carbone qui lie le Québec et la Californie. Bien que le débat sur le bien-fondé d’acheter des droits d’émission de gaz à effet de serre (GES) à l’extérieur de la province soit légitime, ce marché a permis de maintenir les prix à un niveau qui facilite leur acceptabilité sur le plan politique

L’expérience du Québec et de la Californie dans l’échange de droits d’émission

Le Québec a établi un système de plafonnement et d’échange de droits d’émission (SPEDE) en 2013, lié en 2014 à un système similaire en Californie. Dans un tel système, aussi appelé « marché du carbone », les grands émetteurs de GES sont obligés de détenir des permis ou des droits pour ce faire, ce « coût carbone » devant les inciter à améliorer leur efficacité énergétique. La quantité totale de permis diminue progressivement chaque année. Les émetteurs peuvent acheter des permis lors d’enchères gouvernementales, mais ils peuvent également les échanger entre eux s’ils en ont acquis trop ou trop peu.

La capacité des émetteurs à réduire leurs émissions dépend de leur secteur d’activité, mais aussi de leur situation géographique, en particulier en raison des sources d’énergie qui s’offrent à eux. Le marché du carbone permet au Québec et à la Californie d’acquérir les permis d’émission là où ils sont les plus abordables. Ainsi, plusieurs émetteurs québécois achètent ceux de la Californie, puisqu’il a été plus facile dans cet État de réduire les GES.

L’inventaire québécois des émissions de GES prête à confusion, puisqu’il ne tient pas compte des échanges nets avec la Californie. Cependant, en combinant les inventaires des deux marchés, on obtient un portrait plus complet de la situation : les émissions totales du Québec et de la Californie ont considérablement diminué, et ce, bien avant la pandémie (figure 1).

En vertu d’un accord entre le Québec et la Californie, les achats de permis effectués par des émetteurs québécois en Californie sont reconnus comme contribuant à l’atteinte des objectifs de réduction des émissions au Québec. L’accord prévoit la mise en place d’un mécanisme de comptabilisation (art. 8) afin d’éviter le double comptage des réductions d’émissions. Ainsi, le Canada pourrait revendiquer les droits d’émission californiens acquis par les émetteurs québécois dans l’atteinte de sa cible de réduction en vertu de l’Accord de Paris, même si les réductions ont eu lieu à l’extérieur du pays.

Grâce aux réductions importantes dans le secteur californien de la production d’électricité, les deux États avaient presque atteint leur objectif conjoint d’émissions totales de 494 millions de tonnes en équivalent dioxyde de carbone (Mt éq. CO2) en 2018. La Californie avait surpassé son objectif de 2020 dès 2016, alors que le Québec avait réduit en 2018 ses émissions de 6 % sur son territoire par rapport au niveau de 1990. Ces différences tiennent en partie à des différences d’objectifs pour 2020, la Californie visant un retour au niveau de 1990 et le Québec, une réduction de 20 %. Par contre, l’objectif californien pour 2030 est une réduction de 40 %, alors qu’il est de 37,5 % pour le Québec. Les deux cibles sont beaucoup plus ambitieuses que celle du gouvernement fédéral canadien, dont l’objectif est une réduction d’environ 15 % par rapport aux émissions de 1990.


Une estimation des échanges entre le Québec et la Californie

Les quantités réelles des échanges entre le Québec et la Californie sont difficiles à déterminer, les comptes consolidés par État n’étant pas encore disponibles. Néanmoins, d’autres sources d’information permettent d’éclairer la situation. Divers modèles économiques montrent que le coût de réduction des émissions est plus élevé au Québec, et ce, principalement à cause des occasions de réduction dans le secteur électrique californien.

Des travaux de modélisation ont permis d’estimer qu’au cours de la période 2013-2020, le marché conjoint verrait les émetteurs québécois acquérir en moyenne entre 14,4 et 18,3 Mt éq. CO2 de permis d’émission californiens, selon la quantité de compensations carbone utilisée, ce qui réduirait les coûts pour le Québec de 20 à 52 % (voir figure 2). Si le Québec avait dû atteindre ses objectifs de 2020 sans l’apport de la Californie, les prix des permis d’émission se seraient situés entre 59 et 69 dollars américains par t éq. CO2 en 2020, comparativement à des prix anticipés de 33 à 55 dollars par t éq. CO2 avec l’entente sur la liaison des marchés. Les prévisions pour 2030 laissent entrevoir une dynamique d’échange similaire. Les changements technologiques nécessaires pour que le Québec réduise ses émissions sans l’apport de la Californie d’ici 2030 seraient assez considérables et entraîneraient une importante hausse des prix, qui dépasseraient alors 80 dollars américains par t éq. CO2.

Nous ne suggérons pas que le marché du carbone Québec-Californie soit au-dessus de toute critique. Plusieurs experts pensent que la tarification du carbone seule est insuffisante pour mener à une transition vers une économie sobre en carbone. Des prix près du plancher soulèvent plusieurs questions concernant le rôle de la surallocation de permis, la réglementation défaillante concernant les importations d’électricité et les politiques californiennes complémentaires. À l’enchère de février 2021, le prix de vente des permis s’était établi à 17,80 dollars américains, dépassant ainsi de peu le plancher ; il en allait de même pour le prix sur le marché secondaire, qui atteignait 17,70 dollars en janvier 2021. Néanmoins les émissions californiennes ont diminué de façon concourante au resserrement des règles du marché.

En conclusion, il est important de juger la politique climatique du Québec en fonction de sa capacité à réduire les émissions intérieures, mais aussi extérieures. Malheureusement, plus de sept ans après l’entrée en vigueur de l’entente sur la liaison des marchés, le mécanisme de comptabilisation conjointe et d’évitement du double comptage n’a toujours pas été divulgué. De plus, aucun accord n’a encore été conclu entre les gouvernements fédéraux américain et canadien sur la comptabilisation des réductions californiennes par le Canada. Toutefois, l’arrivée au pouvoir de l’administration Biden pourrait changer la donne. L’expérience française des gilets jaunes en 2018 a encore une fois souligné à quel point la tarification du carbone est une question délicate sur le plan politique, révélant aussi que l’approche québécoise est fondée sur une stratégie qui est plus politiquement habile que communément reconnue.

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Mark Purdon
Mark Purdon est professeur au Département de stratégie, responsabilité sociale et environnementale de l’Université du Québec à Montréal, où il est également titulaire de la Chaire de recherche sur la décarbonisation.
Charles Séguin
Charles Séguin est professeur au Département des sciences économiques de l’Université du Québec à Montréal.
Jacques Papy
Jacques Papy est professeur au Département des sciences juridiques de l’Université du Québec à Montréal.

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