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OTTAWA – Sur papier, la fonction publique du Canada peut facilement trouver des milliards en réductions de dépenses. La grande question est de savoir quand le vrai travail commencera pour un gouvernement libéral qui n’a pas l’intention de couper dans les programmes ou changer le fonctionnement de l’État.  

 Les ministères s’efforcent de respecter la date limite du 2 octobre fixée par la présidente du Conseil du Trésor, Anita Anand, pour réduire les dépenses de 15,4 milliards $ au cours des cinq prochaines années, soit environ 3 milliards $ par an sur des dépenses annuelles de près de 500 milliards. De l’avis général, ils ne devraient pas avoir trop de mal à atteindre l’objectif.  

« On ne parle pas de fouiller dans les fauteuils pour aller chercher le dernier centime », dit un analyste financier de haut niveau. Selon lui, les ministères auront recours aux « suspects habituels », ainsi qu’à quelques tours de passe-passe financiers, « pour presser l’orange et en tirer du jus ». 

Le problème pourrait moins être de trouver l’argent que de gérer les conséquences des coupes. Les libéraux devront faire face à la résistance des syndicats et du NPD, qui soutient leur gouvernement minoritaire.  

Surtout, les libéraux ont fait de l’amélioration des services une priorité, huit ans après la mise en œuvre d’un programme politique ambitieux. Et ils soutiennent que les coupes n’affecteront pas la qualité des services. Selon Sahir Khan, de l’Institut d’études fiscales et de la démocratie de l’Université d’Ottawa, le gouvernement aurait dû se pencher sur la prestation et l’exécution des services plus tôt, et non attendre un troisième mandat. « C’est comme essayer de faire tourner un paquebot », image-t-il. 

D’où viendra l’argent? 

Les suspects habituels mentionnés plus haut comprennent l’utilisation de millions de dollars en fonds périmés ou simplement non dépensés, le « reprofilage » soit la reprogrammation des dépenses bloquées par des retards ou des circonstances imprévues, et le report des dépenses d’immobilisations. On peut ensuite laisser vacants, par attrition, les postes de milliers de fonctionnaires qui démissionnent ou partent à la retraite chaque année.  

Un gouvernement qui dépense un demi-billion de dollars chaque année – des sommes gonflées par les dépenses liées à la pandémie et par une vague d’embauches sans précédent – dispose d’une grande marge de manœuvre pour procéder à de l’élagage, selon le directeur parlementaire du budget (DPB), Yves Giroux. 

« Je pense honnêtement que cela ne devrait pas être si difficile à faire », estime M. Giroux. « Et je pense qu’ils peuvent le faire sans avoir recours à des licenciements ». 

Le gouvernement soutient qu’il le peut aussi. Les ministères peuvent ralentir ou arrêter l’embauche, laisser aller les employés temporaires et occasionnels, ne pas remplacer ceux qui quittent ou encore les réaffecter à d’autres postes. 

Le personnel représente la plus grosse dépense d’opérations de l’État, soit environ 60 milliards $ chaque année. L’an dernier, 10 500 personnes ont quitté la fonction publique ou ont pris leur retraite, ce qui signifie qu’environ 50 000 personnes pourraient quitter la fonction publique au cours des cinq prochaines années.  

La fin de la récréation 

Michael Wernick, ancien greffier du Bureau du Conseil privé et aujourd’hui titulaire de la Chaire Jarislowsky sur la gestion dans le secteur public à l’Université d’Ottawa, estime que les coupes ne sont pas aussi rapides et profondes que le plan d’action pour la réduction du déficit (PARD) de l’ère Harper. À l’époque, la base des dépenses était plus petite, tout comme la fonction publique.  

Mais il s’agit d’un changement important pour les gestionnaires fédéraux. Pendant huit ans, ils n’ont rien connu d’autre qu’une croissance effrénée et de l’argent pour de nouveaux programmes. Aujourd’hui, ils doivent gérer des réductions et des budgets de fonctionnement « plafonnés », dit-il.  

« Quoi qu’il en soit, il ne s’agit pas d’une réforme majeure. Ce n’est pas une politique fiscale majeure, comme le DRAP ou la révision des programmes (du gouvernement Chrétien). » 

Les ministères sont au courant de l’objectif de 15,4 milliards $ depuis le récent budget 2023 de la ministre des Finances Chrystia Freeland. Ils élaborent des propositions qui doivent être approuvées par leurs ministres avant d’être envoyées à M. Anand pour examen. 

Les compressions incluent une baisse de 15 % des services-conseils, des services professionnels et des déplacements, pour un total de 7,1 milliards $ sur cinq ans. 

L’autre mesure consiste en une réduction de 3 % dans tous les ministères, ce qui représente une économie de 7 milliards $ sur quatre ans. Cette somme proviendra en grande partie des dépenses de fonctionnement, des subventions et des contributions. Le 1,3 milliard $ restant proviendra des sociétés d’État et sera réparti sur quatre ans à partir de l’année financière 2024-2025. 

Les prestations directes, la livraison des services, les transferts aux provinces et les montants accordés aux communautés autochtones sont hors limites, et ne seront pas touchés. 

Les coupes desservent un objectif politique. Les libéraux ont devant eux beaucoup de travaux inachevés qui pourraient coûter cher. Les 15 milliards $ en réductions pourraient aider à payer financer les programmes nationaux de soins dentaires et de frais de garde, et à laisser un peu de marge pour l’assurance-médicaments. Elles peuvent aider le gouvernement à montrer qu’il sait faire preuve de retenue et rétablir la confiance des Canadiens qui s’inquiètent de l’inflation, du logement et de l’économie, et qui craignent que le gouvernement ne partage pas leurs priorités.  

Les hauts fonctionnaires disent aussi être sous pression d’exécuter et de tenir les promesses libérales. La fonction publique a été critiquée pour les ratés dans les services à la population et pour ne pas avoir mis en œuvre des programmes aussi rapidement que le souhaitait le gouvernement.  

« Le message est le suivant : il faut mettre en œuvre, mettre en œuvre, mettre en œuvre. Il faut obtenir des résultats », confie un haut fonctionnaire. « Le gouvernement a toute une panoplie de programmes ambitieux. Le climat, l’abordabilité, le logement… Je ne dis pas que les coupes n’ont aucune importance, mais je m’inquiète beaucoup plus de la mise en œuvre [des programmes] que de trouver des endroits où couper ».  

Vers des coupes plus sévères ? 

Plusieurs pensent que l’actuelle révision des dépenses est un test pour des coupes plus substantielles, imminentes. Le processus actuel servirait à évaluer ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas.  

La fonction publique a connu une croissance fulgurante au cours des huit dernières années, tout comme les dépenses de programmes et les niveaux d’endettement. La gestion du budget sera d’autant plus difficile que les coûts d’emprunt augmentent, suite aux récentes hausses des taux d’intérêt. 

Certains se demandent déjà si les réductions proposées à M. Anand seront durables.  

D’autres soutiennent que les inefficacités sont enracinées dans une culture d’aversion au risque, enlisée dans des règles, des structures et des procédés élaborés à une autre époque et incompatibles avec l’ère numérique. S’attaquer à certains de ces problèmes pourrait accroître la productivité et générer des économies durables à long terme, mais il n’est pas certain que le processus actuel permette d’atteindre cet objectif.  

« Il y aura des coupes, mais cela se traduira-t-il par des gains d’efficacité? », a déclaré Ram Mathilakath, un haut fonctionnaire à la retraite qui a également travaillé pour Directeur parlementaire du budget. 

« Ils proposeront des dépenses expirées, réduiront le nombre de consultants, de voyages et de frais de représentation. S’il ne s’agit que de jouer avec les chiffres, ils atteindront leur objectif. Mais la véritable question est : réaliseront-ils de véritables gains d’efficacité, en modifiant les processus et la manière dont ils font les choses? » 

M. Mathilakath, qui a dirigé les réductions du DRAP dans un grand ministère, considère que la trajectoire de cinq ans des libéraux les laisse dans une position idéale pour commencer à réduire les « processus et les postes sans valeur ajoutée ». 

Selon lui, les services internes, de la paie aux ressources humaines en passant par les comptes créditeurs, pourraient être rationalisés et externalisés. Les processus pourraient être réorganisés de manière à ce que les ministères puissent acheter des logiciels standard et mettre fin à des projets informatiques coûteux comme le système de paie Phoenix, qui fonctionne mal et qui a dû être adapté à la montagne de règles de rémunération du gouvernement.  

Selon M. Mathilakath, le passage à un travail hybride avec de nouveaux outils numériques a rendu obsolètes de nombreuses tâches effectuées par le personnel administratif et de soutien.  

Par exemple, les 8000 cadres peuvent désormais réserver leurs propres réunions et gérer leur emploi du temps et leurs dossiers. Le nombre d’employés travaillant pour les cadres – qui augmente à mesure que ces derniers gravissent les échelons – pourrait être réduit, et on pourrait partager entre les cadres, comme le fait le secteur privé. 

« Pourquoi faut-il cinq personnes dans le bureau d’un sous-ministre ou d’un sous-ministre adjoint dans un monde numérique? Il faut consolider les postes administratifs qui peuvent être partagés, comme dans le marché. Même les IBM et les McKinsey du monde ne peuvent pas se permettre d’avoir cinq personnes dans le bureau du vice-président. » 

Pas comme l’ère Harper 

 Jusqu’à maintenant, la révision des dépenses ne semble pas ébranler les fonctionnaires comme il y a dix ans, lorsque le gouvernement Harper a réduit un montant similaire d’économies et supprimé près de 37 000 emplois. (Il s’était également attaqué aux négociations collectives, aux congés de maladie des fonctionnaires, aux indemnités de départ, aux pensions et prestations des retraités). 

Les syndicats, qui ont dû faire face à quatre révisions des dépenses depuis l’ère Mulroney, lancent un avertissement à l’effet que les coupes causent des pertes d’emplois et une détérioration des services.  

Mais les circonstances étaient très différentes. Les conservateurs, pris dans la crise financière mondiale de 2008, se sont concentrés sur la discipline budgétaire et l’élimination du déficit. Ils ont fait campagne sur la réduction de la taille du gouvernement et de ses dépenses.  

Les libéraux, eux, sont arrivés au pouvoir avec un programme activiste ambitieux visant à augmenter les dépenses et à étendre l’État. Ils n’ont aucune cible budgétaire autre que le maintien du ratio de la dette au PIB sur une trajectoire descendante. Et ils doivent en plus conserver l’appui du NPD au Parlement, ce qui les empêche de trop couper dans les postes et les services.