(Cet article a été traduit de l’anglais.)

Le Canada a largement échoué à lutter contre les inégalités raciales, laissant entier le débat sur le choix entre des politiques sociales ciblant les minorités raciales et des mesures universalistes bénéficiant à tous les citoyens. Nous soutenons qu’il faut agir sur les deux fronts : les inégalités raciales seraient mieux contrées par une stratégie explicite d’universalisme sélectif, combinant des politiques sociales universelles plus généreuses avec des prestations et des services additionnels aidant un peu plus les moins privilégiés.

Dans un article récent paru dans la Revue canadienne de science politique, Keith Banting et Debra Thompson documentent l’échec du Canada à réduire les inégalités raciales. En 2015, le taux de pauvreté des Canadiens qui n’appartenaient pas à une minorité visible était légèrement supérieur à 12 % (le taux de pauvreté correspond à la proportion de personnes dont le revenu après impôt est inférieur à la moitié du revenu médian). Ce même taux s’élevait à près de 21 % chez les minorités raciales en général, à près de 24 % chez les Noirs et à un peu plus de 36 % chez les Arabes.

Banting et Thompson déplorent la persistance de ces inégalités raciales et l’absence de politiques visant explicitement à les réduire. « Il n’est pas nécessaire d’être ouvertement raciste, disent-ils, pour laisser les structures et les dispositions institutionnelles établissant des hiérarchies raciales se perpétuer. »

Les auteurs affirment que la solution aux inégalités raciales réside dans des interventions spécifiques sur le marché du travail visant à contrer la discrimination, mais aussi dans de meilleures politiques universelles bénéficiant à l’ensemble des citoyens. Nous ne sommes pas en désaccord. Mais à nos yeux, la meilleure stratégie consisterait à combiner explicitement des politiques sociales universelles avec des prestations et des services supplémentaires pour les ménages moins favorisés.

Les politiques destinées aux pauvres ont tendance à demeurer de pauvres politiques.

Les approches pro-pauvres, soit les politiques sélectives ciblant les plus pauvres, ne leur sont pas particulièrement profitables. Les recherches existantes montrent que les transferts sous condition de ressources réservés aux plus pauvres ne parviennent pas à réduire la pauvreté. Comme Walter Korpi et Joakim Palme l’ont établi dans une étude désormais célèbre, les citoyens sont plus susceptibles de soutenir et de payer pour des politiques qui profitent à tous, que de voter pour celles visant uniquement les pauvres. Chroniquement sous-financées, les politiques destinées aux pauvres ont tendance à demeurer de pauvres politiques.

Ce problème risque de s’aggraver lorsque les politiques sous condition de ressources sont associées à la race. Aux États-Unis, par exemple, l’accent mis sur la race a souvent alimenté un ressentiment racial hostile à l’expansion de l’État-providence. Pour expliquer pourquoi les Américains « détestent » l’aide sociale, Martin Gilens montre que les médias et les hommes politiques américains ont constamment associé les politiques sociales sous condition de ressources aux minorités raciales pauvres, réduisant ainsi le soutien de la majorité blanche à l’État-providence.

Dans ses travaux sur les politiques de redistribution en Inde, Prerna Singh constate que les États qui ont obtenu les meilleurs résultats sont ceux qui sont imprégnés d’une forte identité collective, qui les empêche de dresser une catégorie de la population contre l’autre. Cibler les politiques sociales sur certains groupes raciaux peut alimenter une politique du ressentiment nuisible à l’État-providence.

Comment s’assurer que des politiques sociales guidées par le principe d’universalité bénéficient en premier lieu aux pauvres, sans passer par des tests de ressources basés sur les revenus de travail ? Quelle est la recette de l’universalisme sélectif ?  Dans une étude récemment publiée sur la redistribution dans les États-providence avancés, nous comparons les pays en fonction de deux dimensions distinctes : leur universalisme, mesuré par la proportion de leurs transferts qui sont sous condition de ressources et par la part des dépenses privées dans les dépenses sociales, et leur caractère pro-pauvres, évalué par la concentration de leurs transferts sociaux en faveur des ménages les plus pauvres. Les États-providence universels utilisent peu les dépenses sociales privées et les prestations sous condition de ressources, alors que les États-providence résiduels les utilisent beaucoup. Les États-providence pro-pauvres concentrent les transferts sur les ménages à faibles revenus ; les pro-riches font l’inverse.

Lorsque nous combinons ces deux dimensions, nous obtenons quatre catégories d’États-providence : universel et pro-pauvre, universel et pro-riche, résiduel et pro-pauvre, résiduel et pro-riche. La figure 1 présente ces dimensions pour les pays de l’OCDE autour de l’année 2005.

La figure suggère qu’un État-providence pro-pauvre n’aide pas nécessairement les plus pauvres. Par exemple, les États-Unis paraissent pro-pauvres, mais donnent en fait très peu aux plus démunis parce qu’ils accordent encore moins à la classe moyenne. À l’opposé, un pays comme la France peut paraître pro-riches alors qu’il donne généreusement à tous. Statistiquement, lorsque les programmes sociaux sont universels, leur sélectivité importe peu : il y a alors moins de pauvreté et plus d’égalité. L’argument de Korpi et Palme tient toujours.

Qu’en est-il des pays qui sont à la fois universalistes et favorables aux pauvres, comme les pays nordiques, la Belgique, la Finlande et la Nouvelle-Zélande ? Ces pays semblent avoir trouvé la formule magique qui permet de cibler les plus pauvres dans un cadre universel. Ils donnent à tous, mais accordent davantage à ceux qui en ont le plus besoin, leur permettant de mieux redistribuer avec moins de ressources financières qu’un pays comme la France, par exemple.

Notre étude suggère qu’un gouvernement parvient à cibler les plus pauvres dans un cadre universel s’il limite les taux de remplacement des régimes de retraite, en évitant de donner beaucoup plus aux retraités qui ont obtenu un meilleur salaire pendant leur carrière. Mais c’est surtout en soutenant les personnes en âge de travailler qu’on arrive à cibler les transferts dans un cadre universel. L’assurance-emploi, par exemple, n’est pas explicitement sélective, mais un programme généreux profite principalement aux personnes ayant des emplois précaires ou instables, qui gagnent généralement moins que le revenu moyen. Ainsi, accroître la générosité du régime d’assurance-emploi permettrait de cibler les besoins dans un cadre universaliste. Tous les chômeurs canadiens pourraient bénéficier du programme, mais il aiderait surtout les pauvres et réduirait l’inégalité entre les groupes raciaux, car les immigrants et les minorités raciales ont généralement des emplois plus précaires que les personnes nées au Canada et les Canadiens blancs.

Des politiques sociales offertes à tous les Canadiens, mais plus généreuses pour les pauvres que pour les riches, permettent aussi de cibler dans le cadre de l’universalisme. La nouvelle prestation canadienne pour enfants, par exemple, entre dans cette catégorie puisque les parents les plus pauvres reçoivent des sommes importantes, alors que les parents les plus riches n’en reçoivent pas beaucoup. Ce n’est pas une politique conçue pour lutter contre l’inégalité raciale, mais elle y parvient en augmentant considérablement les revenus des familles les plus pauvres.

On peut ainsi concevoir des programmes qui sont à la fois universels et favorables aux pauvres, tel que les privilégient Banting et Thompson. Des mesures visant des catégories spécifiques de la population ne sont donc pas nécessairement contraires à l’universalisme, si elles s’inscrivent dans un cadre universaliste plus large.

Il est toujours difficile de combattre les inégalités entre différents groupes de la population. Le sociologue Charles Tilly parlait d’inégalité durable pour désigner les écarts de revenus entre des groupes définis par le sexe, la race, l’ethnie, la religion ou la langue. Banting et Thompson ne le mentionnent pas, mais le Canada est parvenu à mettre fin à une de ces inégalités durables et à en réduire une autre.

L’inégalité de revenu de longue date entre les francophones et les anglophones a pratiquement disparu au Québec dans les années 1990 grâce aux programmes sociaux universels du gouvernement provincial et aux lois linguistiques. Plus durable, l’inégalité de revenu entre les femmes et les hommes a partiellement diminué au fil du temps, résultat d’années de mobilisation et de politiques universelles telles que les services de garde, le congé parental et l’équité salariale.

Il importe de mieux réguler le marché du travail pour réduire les discriminations qui perpétuent les inégalités raciales. Toutefois, des politiques sociales universelles bien conçues permettraient également de réduire la pauvreté parmi les groupes minoritaires, surtout si ces mesures viennent compenser une perte de revenu chez les adultes en âge de travailler. Espérons que le gouvernement libéral réélu luttera contre l’inégalité raciale en augmentant la générosité et la couverture du programme d’assurance-emploi et en améliorant les politiques sociales qui réduisent la pauvreté chez les Canadiens en âge de travailler.

Les recherches sur la sélectivité et l’universalisme ont démontré les risques inhérents aux solutions uniquement favorables aux plus pauvres. Pour réduire la pauvreté, un pays doit bâtir son filet social sur des fondements universalistes.

Souhaitez-vous réagir à cet article ? Joignez-vous aux discussions d’Options politiques et soumettez-nous votre texte , ou votre lettre à la rédaction! 
Olivier Jacques
Olivier Jacques est professeur associé au Département de gestion, d’évaluation et de politique de santé de l’École de santé publique de l’Université de Montréal et chercheur au CIRANO. Ses recherches portent sur les inégalités, l’État-providence et les politiques fiscales.
Alain Noël
Alain Noël est professeur de science politique à l’Université de Montréal ; il est l’auteur du livre Utopies provisoires : essais de politique sociale (Québec Amérique, 2019)

Vous pouvez reproduire cet article d’Options politiques en ligne ou dans un périodique imprimé, sous licence Creative Commons Attribution.

Creative Commons License

Autres articles