Les citoyens qui menacent, intimident ou harcèlent des élus pourraient payer jusqu’à 1500 $ d’amende. Il s’agit d’une mesure phare du projet de loi 57, déposé début avril, et par lequel Québec vise à « mieux protéger les élus » et « favoriser une meilleure démocratie municipale ». 

Or, l’objectif démocratique municipal du projet de loi se trouve dilué par l’inclusion des députés au détriment de divers acteurs municipaux et restreint par les seuls moyens dissuasifs proposés. 

Ainsi, malgré cette préoccupation envers la démocratie municipale, le projet de loi ne se penche que sur le sort des élus. Il inclut aussi les députés provinciaux, mais reste silencieux quant au sort des citoyens victimes des mêmes maux, que ce soit à titre de candidat lors d’une élection ou comme partie prenante dans des enjeux municipaux. D’ailleurs, le terme « citoyen » ne revient qu’à trois reprises dans le projet de loi de 40 pages. 

Le bâton sans la carotte 

Par ailleurs, le projet de loi prévoit sanctionner le « désordre » municipal, sans toutefois ajouter de canal de communication ou d’information qui soit transparent. 

En effet, le projet de loi 57 n’inclut aucune mesure incitant les citoyens à s’exprimer de manière positive. Il ne propose que des mesures essentiellement répressives dont la mise en œuvre risque non seulement de provoquer des remous, mais de porter atteinte au libre exercice de la démocratie municipale. 

De plus, le projet de loi n’est accompagné d’aucune annonce de formation à l’intention des citoyens concernant les compétences municipales, le cadre de leur exercice, le rôle du service municipal des communications, le règlement municipal sur la tenue des assemblées du conseil, la formulation des questions adressées au conseil et les balises des commentaires acceptables. Il n’est pas accompagné non plus d’une annonce au soutien des communications de groupes de citoyens municipaux constitués, comme il en existe pourtant à beaucoup d’endroits. 

En outre, le projet de loi ne fait aucune référence à une modification législative éventuelle qui viserait à, par exemple, ajouter une séance spéciale obligatoire annuelle du conseil municipal – il en existe pour le moment une seule et elle porte sur le budget et les finances municipales – avec pour objet des problématiques structurelles, comme le logement et l’habitation dans la municipalité, le transport collectif, l’environnement, les risques naturels et anthropiques, et la couverture de risques. 

Dans un autre ordre d’idées, le projet de loi prévoit des mesures coercitives à l’encontre de citoyens irrespectueux. Une première mesure vise à sanctionner toute personne qui entraverait l’exercice des fonctions d’un élu municipal ou d’un député provincial « en le menaçant, en l’intimidant ou en le harcelant de façon à lui faire craindre raisonnablement pour son intégrité ou sa sécurité ». Cette infraction serait passible d’une amende allant de 500 à 1500 $ ; 

Une deuxième mesure s’appliquerait à toute personne qui « cause du désordre de manière à troubler » le déroulement d’une séance du conseil d’un organisme municipal, dont les municipalités régionales de comté (MRC). Ici, l’amende varierait de 50 à 500 $. 

Le projet de loi laissant aux élus et aux présidents d’assemblée le libre arbitre de considérer ce qui constitue un comportement inapproprié. On peut ainsi craindre que la moindre critique un peu soutenue face à la volonté d’un conseil municipal puisse être jugée « harcelante » ou « intimidante » par des élus moins tolérants envers une quelconque opposition, ou qu’elle constitue du « désordre ». 

Une approche sommaire et arbitraire contre le harcèlement 

Il est évidemment difficile d’être contre l’incitation à de meilleurs comportements et à la bonification de la vie citoyenne. Toutefois, l’expérience montre que le traitement des plaintes en matière de harcèlement dans différents milieux est souvent long, coûteux, et relativement peu productif. En janvier, l’Ordre des conseillers en ressources humaines agréés estimait le nombre de victimes à 100 000 annuellement au Québec. 

Le traitement de ces plaintes pose et posera des défis importants. Présenté en 2023, le projet de loi 42 visant à prévenir et à combattre le harcèlement psychologique et la violence sexuelle en milieu de travail adopte une approche plus préventive et exhaustive que le projet de loi 57. Il a fait l’objet d’une étude de la part de la Commission de l’économie et du travail et oblige les employeurs à adopter une politique de prévention et de traitement des situations de harcèlement psychologique. Par opposition, avec l’imposition d’amendes, le projet de loi 57 adopte une approche plus sommaire et autoritaire que celle préconisée au même moment par le même gouvernement pour les employeurs, dont certains sont des employeurs municipaux.  

La médiation apparaît comme une alternative préférable à la plainte, à l’enquête et à l’ensemble du processus de traitement du cas. De plus, les cas d’intimidation et de harcèlement peuvent déjà faire l’objet d’une enquête policière. En février 2024, le ministère des Affaires municipales et de l’Habitation avait aussi annoncé le financement de mesures d’aide aux élus municipaux et à leur famille à des fins de consultations psychologiques.   

Le forum municipal et ses règles limitatives quant à l’expression citoyenne 

Par ailleurs, le projet de loi 57 n’apporte aucun changement significatif au forum municipal, articulé autour de l’assurance irréfutable du caractère public des séances du conseil municipal (selon l’article 322 de la Loi sur les cités et villes et l’article 149 du Code municipal du Québec). Cependant, plus que jamais, ses dispositions pourraient inciter les intervenants qui prendront la parole à s’en tenir à la formulation de questions objectives, évitant les commentaires et encore davantage la personnalisation des enjeux, ce qui pourrait être perçu par les élus comme une tentative de semer le « désordre ».   

Les lois qui régissent la tenue des assemblées permettent déjà aux conseils municipaux d’élaborer leurs propres règles pour assurer le maintien de l’ordre. Les dispositions d’un tel règlement doivent aussi respecter les chartes canadienne et québécoise. Mais comme seul un tribunal a le pouvoir d’invalider un règlement municipal, des frustrations citoyennes sont encore et toujours susceptibles de se manifester. C’est d’autant plus vrai que la lecture préalable des ordres du jour et celle, postérieure, des procès-verbaux, n’est pas toujours éclairante pour des profanes ni même pour des professionnels. 

Des municipalités ont longtemps résisté à l’enregistrement et à la diffusion des séances de leur conseil municipal. Maintenant qu’il s’agit d’un droit établi, on peut se demander si les municipalités ne privilégieront pas le visionnement à distance par les citoyens, sans présence physique en séance du conseil. On peut aussi s’interroger à savoir si les citoyens eux-mêmes ne préfèrent déjà pas ou ne préféreront pas cette avenue dans un avenir prochain, compte tenu des sanctions potentielles s’ajoutant à l’expulsion déjà possible, à défaut de se conformer aux règles municipales de maintien de l’ordre.   

Les faiblesses documentées de la démocratie municipale  

Autant au Québec que dans le reste du Canada, on peut observer un désengagement démocratique. Ce phénomène est plus aigu au palier municipal, où l’on note une baisse de l’attractivité de la fonction d’élu et des défis pour la rétention. 

Selon Élections municipales 2021, un rapport produit par Élections Québec, la participation électorale des Québécois était de 44,8 % aux élections de novembre 2017. Elle baissait à seulement 38,7 % quatre ans plus tard. 

 La faible attractivité de la fonction d’élu municipal est également démontrée par le nombre élevé de maires et de conseillers élus sans opposition. Sur un peu plus de 8000 postes d’élus municipaux, un peu plus du tiers (2954) ont été pourvus au moyen d’un scrutin, alors que 4970 d’entre eux ont été élus par acclamation. Au lendemain des élections, il restait même 120 postes vacants.  

Plus de 700 élus municipaux ont aussi démissionné depuis les élections de 2021, non seulement dans des municipalités de petite taille ou sinistrées, mais aussi dans de grandes villes, comme Gatineau, dont la mairesse a fait défection en 2024. 

On peut donc comprendre Québec de vouloir assouplir les critères d’éligibilité en vue des élections municipales de novembre 2025, comme le propose le projet de loi 57. Il prévoit notamment la protection de l’adresse des personnes candidates aux élections provinciales et municipales apparaissant dans leur déclaration de candidature. Toutefois, aux fins d’élections municipales, l’application d’une telle disposition requerrait la mise en place d’un dispositif pour vérifier et publiciser que l’adresse correspond bien au territoire municipal de candidature, puisque telle est l’exigence de la loi électorale. 

Enfin, malgré la relative proximité géographique qui épargne de longs déplacements aux élus du palier municipal, l’instance est perçue comme politiquement peu accueillante envers les femmes. Des enquêtes menées auprès d’élues de municipalités comptant moins de 5000 habitants par le Secrétariat à la condition féminine en 2012, puis par la Fédération québécoise des municipalités en 2017, ont permis de conclure que près d’une élue sur trois (30 %) a vécu de l’intimidation, du harcèlement ou d’autres types de violence dans le cadre de ses fonctions. Les mairesses sont davantage ciblées par ces atteintes que les conseillères. La plupart des victimes ne connaissaient pas l’existence des ressources à leur disposition. 

En novembre 2025, un peu plus de 8000 postes d’élus devront être pourvus dans plus de 1100 municipalités. La timide réforme annoncée dans le projet de loi 57 ne contribuera pas à attirer les Québécois dans les hôtels de ville, et ce, tant du côté des élus que de l’assistance citoyenne. 

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Danielle Pilette est urbaniste et professeure associée au Département de Stratégie, responsabilité sociale et environnementale à l’École des sciences de la gestion de l’Université du Québec à Montréal.

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