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Les gouvernements du monde entier envisagent des politiques en matière de médias et de concurrence qui élargiraient leur emprise réglementaire et fiscale sur les géants technologiques mondiaux comme Google, Meta, Amazon et Netflix, qui dominent les marchés numériques.

Le gouvernement canadien collabore avec d’autres économies développées pour mettre en place une taxe sur les services numériques. Il est également en train de mettre en œuvre La loi sur la diffusion continue en ligne, le projet de loi C-11. Cette nouvelle loi autorise le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) à réglementer les fournisseurs de contenu audiovisuel et audio en ligne et à exiger d’eux des contributions pour subventionner la production de ce qu’il définit officiellement comme du contenu canadien, ou « CanCon ».

Les effets économiques de la loi dépendront en grande partie de la manière dont le CRTC traduira les dispositions de la loi en pratiques réglementaires. Si le CRTC choisit la mauvaise voie, il infligera un préjudice économique aux créateurs de contenus canadien et aux petits médias, réduisant ainsi la concurrence et le choix des consommateurs.

Un seuil d’exemption trop bas nuira à la concurrence et à la diversité médiatiques

Après avoir présenté la loi comme étant nécessaire pour intégrer les géants technologiques mondiaux dans le système canadien de financement de la radiodiffusion, le gouvernement a rejeté les demandes visant à fixer un seuil minimum de revenus afin, justement, de limiter la portée de la loi aux géants du web. Sans fournir d’analyse ou d’explication pertinente, le CRTC a de son côté proposé un seuil de revenus annuels canadiens de 10 millions $ comme point de départ des discussions, dans le cadre de ses procédures publiques en cours.

Cette première offre peut sembler étonnante si l’on considère que les revenus canadiens des géants mondiaux peuvent représenter des centaines de millions de dollars par an au Canada seulement, et jusqu’à plus d’un milliard de dollars pour les plus gros joueurs, comme Google/YouTube et Netflix. Le seuil d’exemption de 10 millions $ proposé par le CRTC indique qu’il a l’intention de soumettre à l’application de la loi un large éventail de petits et moyens services de télévision en ligne, de diffusion en continu et de distribution vidéo, y compris (par exemple) des médias multiculturels ou ethniques, dédiés aux enfants, aux sports ou aux organisations religieuses, des créateurs et des distributeurs de contenu.

Un seuil d’exemption plus bas peut permettre au CRTC de générer davantage de revenus à partir d’une assiette fiscale plus large et qui ratisse au-delà des géants de la technologie, afin de maximiser les subventions croisées pour la production de contenu canadien qu’il est chargé de fournir en vertu de la loi. Toutefois, un bas seuil signifiera que de nombreux petits fournisseurs de contenu médiatique et de diffusion en ligne spécialisés, déjà soumis à un environnement concurrentiel, devront s’enregistrer auprès du CRTC et cotiser au système de financement officiel de CanCon.

Les géants technologiques disposent des ressources et de l’expertise nécessaires pour gérer les risques et les coûts réglementaires propres à chaque pays. En comparaison, se conformer à C-11 sera extrêmement plus difficile et coûteux pour les petits fournisseurs spécialisés qui desservent les communautés multiculturelles du Canada. À moins que le CRTC n’adopte un seuil de revenus minimum qui soit au moins cinq à dix fois plus élevé que sa proposition initiale, la Loi sur la diffusion continue en ligne risque fort de nuire à la diversité des médias et à la concurrence par les plus petits joueurs.

Atténuer les risques politiques

Le gouvernement a tenté d’apaiser les craintes quant à l’utilisation par le CRTC de son nouveau mandat réglementaire étendu et des pouvoirs que la loi lui confère en publiant un projet d’orientation politique. Celle-ci vise en principe à favoriser le développement d’un « cadre réglementaire durable et équitable pour la radiodiffusion ». Compte tenu des antécédents de racisme et de discrimination systémiques dans le système de subvention du contenu canadien et de la sous-représentation des minorités raciales – en particulier des femmes – dans l’industrie des médias, la perspective d’atteindre les objectifs d’équité énoncés par cette voie reste limitée.

Après l’adoption du projet de C-11, le CRTC a publié un plan de mise en œuvre en trois phases pour « moderniser le système de radiodiffusion canadien ». Les objectifs du projet de loi et le plan de 18 mois du CRTC créent de grandes incertitudes, notamment en ce qui concerne les « radiodiffuseurs » en ligne qui seront réglementés, les montants qu’ils devront payer et le type de contenu qui sera considéré comme suffisamment canadien par le gouvernement pour être admissible à des subventions croisées à partir des sommes perçues auprès des fournisseurs de contenu audiovisuel et audio sur internet.

Des pouvoirs asymétriques

La procédure de mise en œuvre du projet de loi C-11 du CRTC comprend une série de procédures publiques au cours desquelles les parties intéressées peuvent intervenir. Participer de façon efficace aux procédures du CRTC est toutefois coûteux et nécessite une expertise spécialisée. Ces procédures ont tendance à être dominées par de grands acteurs canadiens des télécommunications et des médias, bien établis et disposant de ressources considérables.

En outre, dans une apparente précipitation à mettre en œuvre la loi, le CRTC a fixé des délais anormalement courts pour la soumission d’interventions sur des questions clés pour la conception du cadre réglementaire qu’il est en train d’élaborer. Les fournisseurs de médias en ligne de petite et moyenne taille, les créateurs numériques et les communautés multiculturelles d’artistes et de consommateurs canadiens auront fort à faire pour identifier leurs préoccupations et persuader le CRTC d’adopter des règlements qui tiennent compte de leurs points de vue.

Bien que le projet d’orientation politique fixe certaines limites à l’intérieur desquelles ce gouvernement attend du CRTC qu’il mette en œuvre la loi, il ne répond pas à certaines des préoccupations concernant ses effets économiques fondamentaux.

La mise en œuvre effective de la loi aura le potentiel d’infliger des dommages collatéraux significatifs via deux mécanismes spécifiques, en particulier aux créateurs canadiens et aux petits fournisseurs de services de médias en ligne, qui répondent à la diversité de la demande des Canadiens pour un contenu adapté à leurs préférences individuelles.

Les effets sur les revenus et les incitations des créateurs sur les médias sociaux

Le document d’orientation ordonne au CRTC de « ne pas imposer d’exigences réglementaires » aux créateurs sur les médias sociaux (y compris les baladodiffuseurs) ou à la transmission de jeux vidéo, et de « rédui[re] la nécessité pour les entreprises de radiodiffusion de modifier leurs algorithmes informatiques qui ont un effet sur la présentation des émissions ». Néanmoins, les géants mondiaux, dont dépendent les artistes et les créateurs de contenus, ont tendance à avoir un pouvoir de marché important. Cela leur permet de refiler une partie des taxes et des frais réglementaires spécifiques à chaque pays aux créateurs qui utilisent leurs plateformes.

Un exemple notable de la manière dont cela fonctionnera se trouve dans une politique prospective publiée par Google/YouTube, dans laquelle l’entreprise explique comment elle prévoit déduire les frais spécifiques à chaque pays des recettes publicitaires qu’elle partage avec les créateurs de contenus. Sur le marché plus concurrentiel de la diffusion directe, les acteurs ont généralement un pouvoir de marché limité et peuvent être amenés à absorber la plupart des coûts spécifiques à chaque pays. L’impact net sur les recettes et les revenus que les créateurs peuvent générer en produisant du contenu que les Canadiens veulent regarder sur de grandes plateformes disposant d’un pouvoir de marché, comme YouTube, sera probablement négatif.

La perspective de générer des revenus moindres en bâtissant une audience canadienne sur les médias sociaux réduira les incitations des créateurs à produire un contenu pertinent pour le public canadien. Cette désincitation aurait pour effet pervers de décourager la production de récits canadiens. Cela sera ressenti particulièrement par les minorités, dont les voix et les histoires tendent déjà à être exclues des grands médias canadiens et du monde officiel et exclusif des subventions à la production de contenu canadien. 

Concurrence et diversité médiatiques

Contrairement à l’audience captive et aux modèles commerciaux homogènes de la télévision traditionnelle, les réseaux polyvalents à large bande ont permis le développement d’une grande variété de modèles commerciaux de médias numériques basés sur l’internet, la spécialisation et la concurrence dans la diffusion de contenu en ligne.

La suppression d’intermédiaires a permis aux petites et moyennes entreprises de télévision en ligne et de services de diffusion en continu de concurrencer efficacement les radiodiffuseurs traditionnels et les géants mondiaux de la technologie.

Mais les seuils réglementaires peu élevés proposés par le CRTC menacent leur capacité à rivaliser de manière durable sur le marché canadien. Si l’on ajoute à cela le nouveau pouvoir du CRTC d’imposer des sanctions pécuniaires, les fournisseurs de services plus petits et plus spécialisés seront confrontés à des risques importants en matière de conformité, ce qui pourrait conduire certains d’entre eux à quitter le marché canadien. La réduction de la concurrence entraînera inévitablement une hausse des prix et une diminution du choix et de la diversité pour les consommateurs canadiens.

La responsabilité démocratique en jeu

Puisque notre Parlement élu n’a pas abordé la question du seuil de la taille des organisations dans la loi, le CRTC se retrouve maintenant avec la tâche peu enviable de trouver un équilibre entre les effets anticoncurrentiels de la loi et les demandes faites à l’organisme de générer plus de subventions pour produire ce qu’il conçoit être des histoires canadiennes. La manière dont le CRTC, non élu, équilibrera ces considérations contradictoires déterminera l’avenir de la concurrence et de la diversité des médias dans notre pays.

Il y avait un petit contresens ici qu’on devrait aussi corriger dans la version anglaise (la première partie de la phrase réfère à la loi, la seconde au gouvernement) :

Originally marketed as a necessary law for bringing the global tech giants into the fold of the Canadian broadcast funding system, the government has rejected calls to specify a minimum revenue threshold to limit the scope of the act to the tech giants.

While it originally marketed the law as necessary for bringing the global tech giants into the fold of the Canadian broadcast funding system, the government has rejected calls to specify a minimum revenue threshold to limit the scope of the act to the tech giants.

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Reza Rajabiun
Reza Rajabiun est un chercheur et consultant spécialisé dans les politiques de concurrence et l'industrie des télécommunications. Il est chercheur associé à l'Observatoire des médias algorithmiques de l'Université Concordia.
AK
Alena Kimakova est professeure associée à l’école de politique et d’administration publiques et au département d’économie de l’Université York, à Toronto.
DE
David Ellis est un consultant expérimenté en matière d’internet et de politiques des médias, un éducateur et un écrivain. Il travaille actuellement à la rédaction d’un livre sur la justice sociale et le documentaire criminel.

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