Le projet de constitution québécoise ne manque pas d’enfiévrer les passions. Néanmoins, il introduit d’importantes mesures pour l’autonomie constitutionnelle du Québec, qui doivent être sérieusement considérées.
Le projet de loi 1, aussi appelé Loi constitutionnelle de 2025 sur le Québec, édicte la Constitution du Québec, une loi sur l’autonomie constitutionnelle, une loi sur le Conseil constitutionnel et des modifications à diverses lois.
Dès le début des consultations publiques, qui ont pris fin le 18 février dernier, des voix se sont élevées pour principalement dénoncer le processus d’adoption de la loi, la réouverture du débat sur l’avortement – l’article à ce sujet a d’ailleurs été retiré –, des atteintes alléguées à certains droits fondamentaux, en plus de la présence fantomatique des nations autochtones dans la lettre du texte.
Plusieurs de ces critiques méritent l’attention du constituant. Il sera, cependant, important d’attendre la fin du processus parlementaire avant de cristalliser son opinion sur la question. Un certain nombre de ces critiques pourraient effectivement trouver réponse grâce à des amendements dans l’étude détaillée qui débutera sous peu.
Malgré la pertinence de ces points de vue dissidents, il ne faut pas perdre de vue un élément essentiel : le projet de loi 1 constitue une avancée pour l’autonomie constitutionnelle du Québec.
Aider à faire face à la centralisation
La possibilité pour Québec d’émettre une directive de protection de l’autonomie constitutionnelle, ainsi que la création potentielle d’un Conseil constitutionnel québécois apparaissent être des idées structurantes. Ces deux mesures novatrices en contexte québécois pourraient favoriser la protection de l’autonomie constitutionnelle, notamment en aidant le Québec à faire face à de potentielles centralisations politiques fédérales.
Rappelons d’abord certains faits afin de bien saisir cet exercice constitutionnel historique. Le droit constitutionnel canadien est clair : toute province est exclusivement compétente pour modifier sa constitution interne. Aucune restriction de forme n’est explicitement imposée. Il apparaît donc que le processus législatif habituel réservé aux lois ordinaires est suffisant pour procéder à la codification ou la modification d’une constitution provinciale.
Les données empiriques le confirment. Alors que la Colombie-Britannique s’est dotée d’une constitution formelle en 1996 et l’a modifiée à quelques reprises depuis. Cette constitution provinciale fut adoptée comme modifiée par de simples lois ordinaires. Sa légitimité n’est contestée par personne.
Le projet de loi 1 envisage une initiative constitutionnelle comparable, bien qu’il soit vrai qu’il s’aventure plus loin sur certains points. Il semble tout de même, par extension, que le Québec soit juridiquement habilité à procéder par voie législative. Plus encore, on remarquera que le choix d’opter pour des consultations générales plutôt que particulières était un minimum.
Instaurer une souplesse démocratique
En effet, ce type de consultations est plus exceptionnel et plus étendu que celui des consultations particulières qu’empruntent la plupart des projets de loi. Il est, dans ce contexte, plus enclin à favoriser des dialogues entre l’Assemblée nationale, les citoyens et les experts sur des questions fondamentales que ne l’est le processus de consultations particulières.
D’autre part, il est crucial de noter qu’aucune procédure de modification rigide n’est présentement enchâssée dans le projet de loi. Il sera donc loisible à l’Assemblée nationale de modifier, au besoin, la Loi constitutionnelle de 2025 sur le Québec. Là où certaines composantes de la Constitution canadienne sont idéologiquement soumises à des formules de modification particulièrement exigeantes, le projet de loi 1 fait un choix fort différent, soit celui de la souplesse démocratique.
Beaucoup ont insisté sur le processus d’adoption de la constitution québécoise, ce qui n’est évidemment pas un détail. Malgré tout, peu mettent en lumière le fait que la légitimité d’une telle loi ne s’épuise pas dans le moment théâtral de sa fondation. La légitimité peut aussi s’incarner, au moins en partie, dans un dialogue en constante actualisation, conformément à l’expression de la volonté générale. La constitution du Québec proposée semble minimalement faire ce choix intéressant. Cette approche permettra de corriger le tir si des erreurs étaient commises ou si des bonifications étaient considérées comme souhaitables.
Sur le fond du projet de loi, il faut indubitablement s’intéresser à la directive de protection de l’autonomie constitutionnelle. Celle-ci fut suggérée par le rapport Proulx-Rousseau et inspirée par des mesures similaires adoptées par l’Alberta et la Saskatchewan. Le grand potentiel de cette mesure réside dans sa capacité de donner au Québec un outil pour réagir rapidement à des initiatives fédérales pouvant menacer son autonomie politique.
Ce risque est particulièrement réel en cas d’empiètement sur les compétences provinciales. Le ministre pourra donc envoyer une directive à tous les ministères et organismes reliés à l’État québécois de refuser toute collaboration avec le gouvernement fédéral, lorsque celui-ci utilise, par exemple, son pouvoir de dépenser à mauvais escient pour façonner la politique sociale et culturelle du Québec selon ses intérêts canadiens.
Éviter l’empiètement sur les compétences provinciales
Il est crucial de se souvenir de l’importance vitale que revêt pour le Québec la protection de ses prérogatives. Comme l’ont démontré les savants travaux de la professeure Eugénie Brouillet, le principe fédératif canadien était la condition sine qua non de l’entrée du Québec dans le Canada. En vertu de ce principe, les compétences qui affectent la culture, l’identité et le mode de vie d’un peuple ont essentiellement été attribuées aux provinces, afin de garantir, au Québec en particulier, la maîtrise de son destin politique, culturel et national.
De ce fait, lorsqu’Ottawa s’immisce dans les champs de compétence des provinces, l’épanouissement de la nation québécoise au sein de la fédération est fragilisé. Il est important que le Québec agisse rapidement, dans de telles circonstances.
La proposition de doter l’Assemblée nationale d’un mécanisme de protection de l’autonomie constitutionnelle aussi concret permettrait d’organiser en bloc, de manière plus cohérente, les actions du Québec, en cas d’ingérences fédérales. L’exemple récent du programme d’assurance dentaire du gouvernement fédéral illustre cela. Par ce programme, Ottawa vient, entre autres, déterminer les critères d’admissibilité, de même que les barèmes nationaux des services couverts, dans un domaine dont l’élaboration de la politique devrait revenir aux provinces.
Devant ce genre de cas d’espèce, une directive de protection de l’autonomie constitutionnelle du Québec pourrait être émise aux différents ministères et organismes reliés à l’État québécois de ne pas collaborer sur les plans administratif, financier et politique avec le gouvernement fédéral. Cette proactivité éviterait, à tout le moins à court terme, les effets néfastes et dangereux d’une centralisation politique fédérale. Elle laisserait l’occasion à Québec de négocier entre-temps avec Ottawa un arrangement plus respectueux de l’autonomie politique et constitutionnelle de la nation québécoise.
Un contrepoids aux tribunaux ?
Parallèlement, le Conseil constitutionnel québécois pourrait statuer sur les empiètements du gouvernement fédéral. Il apporterait une expertise de fine pointe, proprement québécoise et, surtout, multidisciplinaire, ce que ne peuvent toujours offrir les tribunaux canadiens. Ces derniers sont, par définition, contraints à une analyse légaliste qui ne peut être pleinement appropriée pour statuer sur des enjeux sociétaux.
Le Conseil constitutionnel pourrait concourir à la protection de l’autonomie constitutionnelle nationale, entre autres en donnant au Québec des moyens pour discuter de certaines initiatives fédérales, mais aussi y répondre. Le Conseil constitutionnel québécois rendra des avis que le Québec pourra ensuite aller plaider tant politiquement à Ottawa que juridiquement devant les tribunaux.
Ces avis rendus par quelques-uns des meilleurs experts québécois issus d’un bouquet de disciplines incontournables pourront guider les décisions politiques comme juridiques liées à l’autonomie constitutionnelle du Québec. Ils pourraient également faire contrepoids politiquement à un avis rendu par la Cour suprême du Canada.
Effectivement, par le passé, le gouvernement fédéral a parfois utilisé les tribunaux canadiens pour faire avancer ses intérêts politiques. Les exemples du renvoi sur le rapatriement et du renvoi sur la sécession du Québec qui auront permis à Ottawa de procéder unilatéralement au rapatriement de la constitution canadienne et d’adopter la loi sur la clarté référendaire le démontrent.
Il appert donc que le projet de loi 1 tente de mettre en place des mécanismes de protection de l’autonomie constitutionnelle assez sérieux. Ceux-ci sont-ils suffisants ? Il sera loisible à chacun d’opiner. Cependant, un pas dans la bonne direction semble avoir été franchi. Alors que le statu quo constitutionnel règne depuis trop longtemps au Canada, ces propositions possèdent au moins la noble vertu de ramener la question nationale québécoise au cœur de l’actualité.
Bien que le projet de loi 1 ne soit pas exempt de critiques, ces deux mesures proposées se démarquent par leur originalité et leur utilité pour l’autonomie constitutionnelle du Québec. Elles méritent d’être soulignées.
