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Nous tenons pour acquis que les écoles et les hôpitaux de villes comme Fredericton, Whitehorse et Charlottetown bénéficient d’un financement adéquat.
C’est là tout le pouvoir de la « péréquation », qui contribue à garantir des services publics comparables dans des régions du Canada qui ne pourraient pas se les offrir sans les transferts fédéraux vers les provinces et les territoires les plus pauvres. La péréquation est « le ciment improbable qui assure la cohésion d’une nation », comme le dit l’auteure Mary Janigan.
Mais saviez-vous que les réserves indiennes, au sens de la Loi sur les Indiens, sont exclues de la péréquation ?
Environ 330 000 personnes vivent dans des réserves. C’est plus que la population de l’Île-du-Prince-Édouard (157 000). C’est aussi plus que le nombre de personnes qui vivent dans les trois territoires : le Yukon (45 000), les Territoires du Nord-Ouest (45 000) et le Nunavut (39 000).
Et pourtant, contrairement aux provinces et aux territoires, les réserves indiennes ne bénéficient pas d’un engagement légal du gouvernement fédéral à leur fournir des services publics comparables.
Ce n’est pas un hasard si les services de base y sont médiocres et sous-financés par rapport aux normes provinciales ou territoriales. Le problème s’étend à la police, à l’éducation, à la protection de l’enfance, à l’accès à l’eau potable et aux services d’incendie.
L’exclusion des réserves du système de péréquation est une omission juridique trop souvent ignorée, qui a permis à plusieurs enjeux de politique publique de s’envenimer.
Une section méconnue de la Constitution
Si vous êtes un citoyen canadien, vous avez entendu parler de la Charte des droits et libertés, qui fait partie de la Loi constitutionnelle de 1982. La Charte comporte 34 articles.
Si vous êtes avocat, vous avez probablement aussi entendu parler de l’article 35, qui suit immédiatement la Charte et traite des « droits ancestraux ».
Mais que vous soyez avocat ou non, vous n’avez probablement jamais entendu parler de l’article 36. C’est la partie qui mentionne la péréquation : « Le Parlement et le gouvernement du Canada prennent l’engagement de principe de faire des paiements de péréquation propres à donner aux gouvernements provinciaux des revenus suffisants pour les mettre en mesure d’assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables. »
Le gouvernement fédéral distribue des milliards de dollars provenant des impôts pour respecter cet engagement. En 2024-2025, les provinces les plus pauvres ont reçu plus de 25 milliards de dollars en transferts sans condition. Par exemple, le Manitoba a reçu 4,4 milliards de dollars (soit 18 % de son budget total) et le Nouveau-Brunswick 2,9 milliards de dollars (soit 23 % de son budget provincial total). Pendant ce temps, l’Alberta, la Saskatchewan et la Colombie-Britannique n’ont rien reçu.
Tout comme les réserves indiennes, les territoires ne sont pas explicitement mentionnés à l’article 36. Ils reçoivent néanmoins des transferts annuels afin de garantir des services comparables, grâce à une loi fédérale qui les rend obligatoires. Les paiements sont versés à chaque gouvernement territorial dans le cadre d’un programme appelé « La formule de financement des territoires ».
En somme, la péréquation est une obligation légale, suprême ou non, pour les provinces et les territoires, mais pas pour les réserves indiennes. Celles-ci demeurent en marge, traitées inéquitablement.
La loi contre la politique
Vous vous demandez peut-être si tout cela est vrai en pratique, car le gouvernement fédéral s’engage souvent à offrir, en principe, des services publics comparables dans les réserves.
Par exemple, la politique fédérale sur l’éducation dans les réserves comprend l’objectif que « les Premières Nations vivant dans les réserves atteignent des niveaux de scolarité du niveau secondaire comparables aux élèves non autochtones du Canada ».
De même, les lignes directrices du Cabinet fédéral et du Conseil du Trésor visent à offrir des services d’approvisionnement en eau comparables aux communautés vivant dans les réserves.
Cela semble rassurant. Mais récemment, le gouvernement fédéral a tenu à faire la distinction entre ses engagements politiques et ses obligations légales, une distinction qui confirme la gravité du problème.
Dans un procès en cours concernant la salubrité de l’eau potable dans les réserves, l’argument juridique du gouvernement fédéral est que le Canada aide les Premières Nations à fournir de l’eau potable aux membres de leurs communautés vivant dans les réserves, non pas parce qu’il s’agit d’une obligation légale, mais parce qu’il s’agit d’une question de bonne gouvernance.
Le gouvernement ajoute que les dépenses du Canada pour l’eau des Premières Nations doivent évidemment être en concurrence avec le reste de ses allocations budgétaires ».
De telles affirmations suggèrent que le gouvernement fédéral continuera de défendre son large pouvoir discrétionnaire en matière de financement des services dans les réserves. Cela inclut le pouvoir discrétionnaire d’en faire plus. Ou moins.
La fiscalité est un faux-fuyant
Vous vous demandez peut-être aussi pourquoi l’article 36 parle de services publics comparables à un niveau de fiscalité comparable. Quelle est l’importance de ces quatre derniers mots, étant donné que les Indiens inscrits dans les réserves paient parfois moins d’impôts sur le revenu et la consommation que dans d’autres juridictions ?
Les Canadiens surestiment généralement la portée de ces exonérations fiscales, comme l’a écrit Chelsea Vowel. Toutefois, dans la mesure où ces exonérations existent, elles pourraient impliquer que des services de moins bonne qualité sont compatibles avec une fiscalité moins élevée.
Mais la péréquation est fondée sur la capacité d’une province ou d’un territoire à générer des revenus à des niveaux d’imposition hypothétiques. La question qui se pose alors est la suivante : combien de revenus les réserves généreraient-elles avec une fiscalité normale ? En général, pas beaucoup.
La plupart de ces communautés vivent en dessous du seuil de pauvreté. La différence entre les recettes fiscales qu’une communauté percevrait avec ou sans les exonérations fiscales existantes serait généralement modeste, voire négligeable.
Les différences de taxation des réserves ne peuvent donc servir de prétexte pour éviter d’offrir des services comparables.
Une promesse à « tous les citoyens »
Il y a une autre partie de l’article 36 dont peu de gens parlent. Elle dit : « Sous réserve des compétences législatives du Parlement et des législatures et de leur droit de les exercer, le Parlement et les législatures, ainsi que les gouvernements fédéral et provinciaux, s’engagent à : […] fournir à tous les Canadiens, à un niveau de qualité acceptable, les services publics essentiels. »
Durant les années de négociations qui ont abouti à la formulation finale de l’article 36, le gouvernement fédéral a plaidé en faveur de l’utilisation du pouvoir de dépense fédéral pour garantir des services publics comparables dans tout le Canada.
Lorsqu’il était premier ministre, Pierre Elliott Trudeau a souligné notre interdépendance. Si une région particulière du Canada effectuait un travail particulièrement médiocre en matière d’éducation des élèves ou de promotion de la santé, par exemple, cela aurait inévitablement des répercussions sur les autres provinces, car les Canadiens se déplacent librement.
Les économistes soutiennent depuis longtemps qu’il est plus efficace pour les Canadiens de se déplacer pour trouver des débouchés économiques plutôt que pour accéder à de meilleurs services publics.
Trudeau a également fait valoir qu’il était essentiel de développer un sentiment d’appartenance nationale pour souder les Canadiens. L’un des moyens d’y parvenir était de garantir « à chaque citoyen, où qu’il vive, des services publics de niveau adéquat, en particulier dans les domaines de la santé, du bien-être et de l’éducation ».
Les Canadiens vivant dans les réserves ne sont-ils pas inclus dans cette promesse ?
Si notre Constitution se préoccupe des inégalités entre les provinces, elle doit certainement avoir quelque chose à dire sur les personnes vivant dans les réserves de ces mêmes provinces. Ce qui est vrai pour l’ensemble doit également l’être pour les parties qui le composent.
Cet article est adapté d’un document intitulé « Constitutional silence, Section 36 and public services on Indian reserves » (Silence constitutionnel, article 36 et services publics dans les réserves indiennes), récemment publié dans le University of Toronto Law Journal.
