Dans la littérature savante comparée, on a coutume de classer le Canada et le Royaume-Uni comme des pays appartenant à la catégorie des États dits « libéraux ». Typiquement, l’État dans ces pays se limite à suppléer au marché ou aux solidarités privées en cas de « défaillance » de celles-ci. Ainsi, c’est d’abord le marché qui doit é‚tre sollicité par celui qui a besoin d’aide, puis la famille (clause imposée par le droit civil), et ce n’est qu’en dernier lieu que le nécessiteux tombe dans le domaine de la responsabilité publique, qui s’exerce par une action limitée et ponctuelle. Les politiques publiques sont ainsi ciblées en direction de groupes identifiés comme les plus marginalisés. En matière de politique familiale, ces États sont généralement très réticents à intervenir dans ce qui relève des attributs ordinaires de la famille et la problématique de la conciliation n’est pas un champ d’intervention publique très couru. Pour ce qui est du soin aux enfants, l’aide publique est traditionnellement dirigée vers les familles pauvres. De mé‚me, les structures de gestion de la « dépendance » ou de l’offre de soins, quand il y en a, sont très décentralisées, formant un ensemble peu cohérent où prédomine le secteur informel et privé.

L’examen des politiques adoptées récemment par le Canada, le Royaume-Uni et le Québec en matière de conciliation travail-famille révèle toutefois que le régime libéral de bien-é‚tre ne se caractérise pas uniquement par l’inaction de l’État ou de la collectivité, et mé‚me qu’il existe de multiples « façons de faire ».

Au cours des dernières années, le Canada et le Royaume-Uni ont en effet mis en place des changements importants à leurs programmes de congés parentaux et de maternité. Ils se sont aussi engagés à développer leurs services de garde à l’échelle nationale. Ils ont également modifié leurs discours et leur perception de la conciliation travail-famille, bien qu’ils aient laissé aux entreprises le soin de mettre en place des horaires de travail plus flexibles, ce qui a donné lieu à des résultats plutoÌ‚t mitigés. Ces réformes marquent un changement profond d’orientation des politiques à l’égard de la famille par rapport à la traditionnelle attitude de non-intervention de l’État libéral dans la sphère familiale.

Les politiques québécoises apparaissent, de ce point de vue, particulièrement innovantes. L’apparition d’une politique familiale explicite, en tant qu’ensemble plus ou moins concerté de mesures destinées ouvertement aux familles à la fin des années 1980, démarque clairement la situation québécoise de celle des autres sociétés appartenant au régime libéral de bien-é‚tre, et constitue à ce titre une rupture. à la différence du Royaume-Uni et des autres provinces canadiennes, la légitimité des interventions de l’État dans la vie familiale des Québécois est aujourd’hui largement reconnue. Le champ de l’intervention auprès des familles est ainsi devenu un terrain privilégié d’innovation politique et la thématique de la conciliation a contribué à des réformes novatrices par rapport à la logique « historique » du régime libéral. Le Québec offre un contre-exemple qui, s’il se pérennise, pourrait ouvrir la voie à d’autres logiques d’intervention.

Que ce soit lors des discussions concernant l’accroissement des heures supplémentaires des travailleurs britanniques, le manque criant de places en service de garde et la lutte contre la pauvreté des enfants, la conciliation travail-famille a été au centre de l’arène politique des dernières années au Royaume-Uni. Cette lutte contre la pauvreté a d’abord consisté à rendre le travail plus attrayant et plus payant, notamment par l’introduction d’un salaire minimum (en 1999) et par la généralisation des primes à l’emploi à tous les salariés (en 2003). Le Royaume-Uni offre également de généreuses allocations familiales universelles qui ont été constamment augmentées.

L’autre type de mesures a consisté à améliorer les opportunités d’emploi des parents en favorisant la conciliation travail-famille par l’entremise de congés parentaux et de congés de maternité plus étendus et plus généreux. Au printemps 2003, le congé de maternité rémunéré est passé de 18 à 26 semaines et les prestations ont été bonifiées. Le congé de maternité est clairement lié à la situation en emploi puisqu’il ne concerne que les femmes bénéficiant de contributions suffisantes aux régimes d’assurance. Aucune disposition du congé de maternité ne garantit un retour dans le mé‚me emploi que celui précédemment occupé; cependant, l’emploi offert au retour du congé ne doit pas é‚tre moins bien rémunéré qu’avant. Une série de nouvelles mesures ont également été introduites en avril 2003 pour les nouveaux parents, dont un congé de paternité payé d’une durée de deux semaines, un congé payé pour les parents adoptifs et un droit de requé‚te permettant aux parents de réduire leur durée de travail de 25 p. 100 sans compensation jusqu’à ce que leur enfant atteigne l’aÌ‚ge de huit ans. Pour ce qui est du programme de congé parental, il est toujours le parent pauvre des politiques familiales au Royaume-Uni. Instauré en 1999 suite à la Directive de l’Union européenne sur les congés parentaux, qui établit un minimum de trois mois de congé impayé pour chaque employé, le congé parental britannique est non rémunéré et d’une durée maximale de 13 semaines.

En 1998, le Royaume-Uni se dotait d’une première Stratégie nationale en matière de service de garde (the National Childcare Strategy). à plus court terme, le gouvernement du Royaume-Uni s’était fixé comme objectif d’assurer une place en service de garde de qualité et à prix raisonnable pour tous les enfants de quatre ans et pour 70 p. 100 des enfants de 3 ans avant la fin de 2003. Les carences en service de garde ont longtemps été considérées comme un frein majeur à l’employabilité des femmes.

Tout comme le Royaume-Uni, le Canada fait piètre figure en matière d’offre et d’accès aux services de garde et n’a aucune politique nationale en la matière. Cependant, les engagements du Royaume-Uni sont plus clairs que ceux du Canada, pour qui les services de garde passent par une meilleure entente entre les gouvernements des provinces et le fédéral. On estime qu’en 2001, seulement 12 p. 100 des enfants canadiens de 0 à 12 ans avaient une place en garderies. Pourtant, depuis 1980, les gouvernements fédéraux (conservateurs et libéraux) ont pris l’engagement d’investir dans un système de services de garde à l’échelle du pays, mais ces promesses ont été reléguées au second plan, suite aux échecs des négociations avec les gouvernements provinciaux et, pour mieux laisser place à l’objectif du « déficit zéro » lancée par le gouvernement fédéral en 1995.

En fait, le support offert aux familles par le gouvernement canadien passe essentiellement par le système fiscal (exception faite des congés parentaux et de maternité). Par exemple, la déduction pour frais de garde d’enfants permet aux parents de déduire une partie de leur frais en service de garde de leurs impoÌ‚ts, ce qui diminue le revenu imposable d’au maximum 7000$ par enfant par année. Une autre déduction d’impoÌ‚t pour personne à charge (qui peut aussi é‚tre un époux) reconnaiÌ‚t aux familles qui le désirent qu’un des parents demeure à la maison pour s’occuper des enfants. Le Canada n’offre pas aux parents de réelles subventions pour les services de garde, mais il fait en sorte que ces services représentent un couÌ‚t non imposable pour eux.

Bien que le gouvernement canadien n’ait pas de politique générale de réduction de la pauvreté, il a été fort actif sur le front de la pauvreté infantile depuis 1998. La réduction de la pauvreté infantile passe par l’employabilité des parents (en particulier les mères) qui est encouragée par des mesures visant à rendre le travail payant, mé‚me pour les petits salariés. Le programme phare du gouvernement canadien à cet égard est la Prestation nationale pour enfant (PNE), qui cible les enfants pauvres et dans laquelle le gouvernement a investi des sommes considérables, qui seront majorées graduellement d’ici 2007. Le gouvernement fédéral transfère également des sommes aux provinces afin qu’elles investissent dans des programmes liés au développement de la petite enfance. Plusieurs provinces utilisent ces sommes pour consolider des programmes déjà existants plutoÌ‚t que pour mettre en place un véritable réseau de services de garde. La situation qui prévaut dans ce secteur est pour le moins paradoxale dans un pays où l’employabilité et la participation des parents au marché du travail sont les nouveaux mots d’ordre.

Les contradictions de la politique fédérale en matière de conciliation travail-famille se reflètent aussi dans la récente extension du congé parental qui, en 2000, est passé de 26 à 52 semaines payées à raison de 55 p. 100 du salaire. L’extension du congé parental avait pour but de permettre aux parents de maintenir leur attachement au marché du travail et de réduire la demande pour les services de garde les plus couÌ‚teux, soit pour les enfants de moins d’un an. Toutefois, cette démarche apparaiÌ‚t contradictoire puisque l’admissibilité au système d’assurance-emploi (qui donne droit aux congés parental et de maternité) a été réduite considérablement en 1996 lors de la réforme de l’assuranceemploi. Cette réforme a amené bon nombre de travailleurs à temps partiel à se retirer du système dans son ensemble et les demandes de prestations de maternité ont chuté de 7,3 p. 100 entre 1996 et 1997. Malgré des assouplissements introduits en 2001 dans la législation, environ la moitié des femmes qui travaillent n’ont pas accès au congé de maternité.

Si le régime libéral de bien-é‚tre n’est pas resté insensible à la cause de la conciliation travail-famille ces dernières années, l’intervention publique est tout de mé‚me restée limitée, tant au Canada qu’au RoyaumeUni, et ce en dépit du fait que le marché du travail y est relativement plus accessible aux femmes qu’il ne l’est dans les États d’Europe continentale et que le taux d’activité féminine y est relativement élevé. On continue d’entrevoir les mesures de conciliation en des termes propres aux États libéraux, comme faisant partie d’une politique d’emploi et d’activation plus vaste visant à remettre au travail certaines catégories de prestataires, comme les mères seules. Dans ces deux pays, cette remise en emploi des mères a comme toile de fond une lutte contre la pauvreté chez les enfants et les familles, qui fait suite à l’augmentation considérable de la pauvreté infantile durant les dernières décennies.

L’expérience québécoise suggère qu’il est possible de sortir de ce moule et de faire mieux. Jusqu’à la fin des années 1970, le Québec avait, à l’instar des autres provinces canadiennes, une politique familiale axée surtout sur les familles dans le besoin et des services de garde très peu développés. Ce n’est qu’à partir des années 1980 que le développement d’une politique familiale d’envergure devint un objectif explicite des acteurs politiques et de la société civile au Québec. Si les 10 premières années de la politique familiale québécoise (de 1987 à 1996) se sont surtout concentrées sur des préoccupations démographiques et des objectifs natalistes, la mise en place des nouvelles dispositions de la politique familiale en 1997 témoigne d’un éloignement considérable de l’approche nataliste en direction d’une approche favorisant la conciliation travail-famille et l’intervention auprès de la petite enfance. Alors que le Canada et les autres provinces se dotent de politiques d’aide à la famille de plus en plus sélectives qui ciblent en premier lieu les familles à faibles revenus, le gouvernement du Québec s’engage dans le développement de politiques universelles pour les familles.

à l’automne 1996, le gouvernement du Parti québécois, bénéficiant de l’impulsion déterminante du Premier Ministre de l’époque, Lucien Bouchard, et de la ministre responsable de la Famille, Pauline Marois, annonçait ainsi trois nouvelles dispositions en matière familiale, dont deux touchaient directement l’objectif de la conciliation :

• Le développement progressif d’un réseau public de services éducatifs à la petite enfance (CPE) au prix fixe de 5$ par jour, accessible à tous les enfants, ainsi que des services de garde en milieu scolaire, aussi à 5$ par jour, pour les enfants qui fréquentent la maternelle ou une école primaire du secteur public.

• L’instauration d’une nouvelle allocation familiale variant en fonction de la situation familiale (famille monoparentale ou biparentale), du revenu familial et du nombre d’enfants. Jusque-là universelles, ces allocations sont depuis 1997 sélectives à l’image des prestations fiscales canadiennes, et en ce sens, tout à fait conforme à la tradition libérale d’intervention sociale.

• Enfin, un projet d’assurance parentale, incluant un congé pour les pères, plus accessible et plus généreux que celui offert actuellement par le régime d’assurance-emploi du Canada, et qui doit faire l’objet de négociations avec le gouvernement fédéral.

Comme le Canada, le Québec compte aussi sur la bonne volonté de l’entreprise privée afin qu’elle assume ses responsabilités « sociales ». Ainsi, selon le Plan concerté pour les familles du Québec développé par le gouvernement québécois en mai 2002, l’État s’engage a donné l’exemple aux entreprises en devenant lui-mé‚me un employeur soucieux de l’équilibre travail-famille et en faisant de ce thème un élément important des prochaines négociations en vue du renouvellement des conventions collectives du secteur public. Dans un mé‚me ordre d’idées, le gouvernement a procédé à des modifications à la Loi sur les normes du travail faisant passer de 5 à 10 le nombre de journées par année où un employé peu s’absenter du travail— sans salaire toutefois— pour des raisons familiales. Le Québec est d’ailleurs l’une des seules provinces, avec l’Ontario et la ColombieBritannique, à offrir un congé pour obligations familiales, mais les modalités sont un peu différentes d’une province à l’autre (le Québec prévoit 10 jours, l’Ontario également mais seulement pour les employés des entreprises de plus de 50 employés et la Colombie-Britannique 5 jours).

En perspective comparée, les mesures envers les familles du Québec relèvent de différentes logiques d’intervention, faisant davantage penser à un processus d’hybridation des systèmes de bien-é‚tre qu’à un mouvement de continuité avec l’idéal-type d’origine. Ainsi, la mesure-phare de la politique familiale québécoise, la mise en place des centres de la petite enfance, appartient plus à une approche scandinave de la problématique de la conciliation, notamment par son caractère universel. De mé‚me, le projet d’assurance parentale généreux sur papier emprunte aux pratiques suédoises.

D’autres éléments rapprochent les politiques québécoises des politiques françaises. C’est le cas des mesures dites natalistes (présentes au Québec à partir des années 1970 jusqu’au milieu des années 1990), mais c’est surtout le cas des institutions intervenant dans le champ « famille ». Comme en France, le Québec s’est doté d’un Conseil de la Famille et de l’Enfance et d’un ministère du mé‚me nom (rattaché, depuis l’élection du Parti libéral du Québec au ministère de l’Emploi et de la Solidarité). Enfin, comme en France (et à la différence de l’ensemble des autres pays industrialisés) existent au Québec des associations familiales actives qui ont joué et jouent encore un roÌ‚le de premier plan dans les débats entourant la politique familiale. Couvrant un large spectre de tendances et d’attitudes, le mouvement familial a su rallier à certaines de ses revendications, notamment les revendications en matière de services de garde, le mouvement des femmes. Cette alliance, pour surprenante qu’elle soit, a notamment permis à ces acteurs de porter le projet politique de valorisation et de prise en charge collective des questions reliées à la famille jusqu’au sommet de l’État.

Ceci étant dit, le nouveau gouvernement élu en avril 2003 ne semble pas porter une attention aussi soutenue aux questions reliées à la famille. Le gouvernement actuel, au nom de la nécessaire « réduction de la taille de l’État » et au nom du « librechoix » des parents, ne prévoit pas faire la promotion de solutions collectives à la question de la conciliation. Il propose plutoÌ‚t de concentrer son action sur la réduction d’impoÌ‚t des familles avec enfants (et en particulier celles avec de jeunes enfants) et de développer les garderies privées en remettant en question les deux fondements du système des CPE; le principe de l’universalité (qui consiste en un couÌ‚t unique pour tous les parents peu importe leurs revenus) et le maintien d’un réseau de services de garde public.

Dans ce contexte, les chances de survie du « modèle québécois » de politiques familiales paraissent faibles. Parce qu’au Québec, il ne s’agit pas seulement de mettre en place des directives européennes mais bien de sortir du « moule libéral » dans un ensemble géographique, l’Amérique du Nord, peu porté à se tourner vers l’État pour résoudre les questions sociales. Toute réforme majeure en ce domaine nécessite la présence d’un gouvernement très volontariste, porteur d’un projet politique global; ce qui ne semble pas é‚tre le cas du gouvernement en place.

Malgré tout, il est peu probable, que le Québec suive la voie américaine ou celle des provinces conservatrices du Canada (comme l’Alberta) pour des raisons d’ordre culturel (la légitimité plus grande de l’intervention de l’État), historique (la présence d’acteurs sociaux qui veillent au grain) et institutionnel (le dossier famille est déjà ancré dans des structures). Il ne faut pas oublier que l’intervention de l’État auprès des familles remonte aux années 1960 (pour ce qui est du gouvernement québécois) et n’a fait que s’accroiÌ‚tre depuis. Ainsi, les dépenses du gouvernement québécois en direction des familles ont augmenté de manière continue depuis le milieu des années 1980, contrairement à la tendance observable au palier fédéral. Mé‚me si une stagnation ou un arré‚t du développement est fort probable, un retour en arrière semble plus difficile à envisager, ne serait-ce qu’en raison des couÌ‚ts politiques, le programme des services de garde jouissant d’un fort appui populaire.

L’analyse comparative des interventions à l’égard de la famille dans la période récente, nous apprend deux choses : que les États libéraux évoluent avec leur temps et doivent répondre, eux-aussi, à de nouveaux « problèmes sociaux » (celui de la conciliation en étant un de taille); que les réponses apportées, en termes de politiques publiques mises en place, suivent la logique d’ensemble du régime libéral, à moins d’un gouvernement ayant une volonté politique extré‚mement forte de faire autrement. Le premier enseignement soulevé éclaire sous un jour un peu différent le débat concernant la « grosseur » de l’État. En effet, les problèmes sociaux auxquels nos sociétés modernes sont confrontées se diversifient et se complexifient. Il n’est pas étonnant alors que l’intervention de l’État suive elle aussi cette voie, et apparaisse là où on ne la connaissait pas (le terrain de la famille), mé‚me si la mise en œuvre concrète des politiques élaborées peut faire intervenir d’autres acteurs que l’État, comme c’est le cas au Québec. Le deuxième enseignement nous montre clairement que si on veut défendre des solutions novatrices, qui sortent du cadre libéral toujours restreint (comme prendre en charge de manière universelle la garde des jeunes enfants), les effets d’annonce ne suffiront pas. Quel que soit le palier d’intervention retenu, il faudra mettre en place un travail législatif contraignant. 

Une version antérieure de cette article a été publiée dans la revue belge Politiques Sociales, en novembre 2003.