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Chez les observateurs de la politique étrangère canadienne, c’est devenu un cliché de dire que le Canada a perdu de son influence. À tel point que cette réalité, qui devrait être choquante et angoissante, a été tranquillement acceptée comme un fait, même à l’intérieur de « Fort Pearson », le siège d’Affaires mondiales Canada.

Comment en sommes-nous arrivés là? Quels sont les enjeux? Et, surtout, pourquoi et comment changer de cap?

Depuis 20 ans, la diplomatie canadienne s’est principalement appuyée sur l’exportation de nos valeurs. Le slogan « le monde a besoin de plus de Canada », aussi vain qu’il puisse paraître, a été au cœur de notre approche des affaires internationales.

La vision du monde des Canadiens a été façonnée en se comparant à eux-mêmes. L’héritage d’un statut de puissance moyenne, notre programme d’immigration fructueux, l’avancement des normes sociales, l’accès à une éducation de qualité et de vastes ressources naturelles – tous renforcés par des enquêtes successives classant le Canada parmi les meilleurs endroits où vivre – ont contribué à cette ivresse. Les gouvernements successifs ont été très heureux de réaffirmer et vanter ces points positifs, et de les refléter fièrement dans des termes tels que la politique féministe d’aide internationale du Canada.

Cependant, dans les années 1990, le monde a commencé à se réorganiser. Des puissances émergentes comme la Chine se sont positionnées stratégiquement dans un nouveau monde postcolonial auparavant dominé par l’Occident. Le Sud global a entrepris de s’affirmer et de rechercher des investissements et des partenaires, au moment même où les États-Unis et leurs alliés étaient distraits par les conséquences du 11-Septembre et la guerre au terrorisme. Le Canada, après avoir notamment refusé d’accompagner les Américains en Irak, les a suivis sans réserve en Afghanistan.

C’est ainsi qu’a commencé une période de changement de régime avalisé par l’Occident. Adhérant à la notion d’autodéfense et de protection des civils, et désireux de montrer ses muscles militaires et diplomatiques, le gouvernement Harper s’est joint aux États-Unis, à la France, à la Grande-Bretagne et à d’autres pays pour soutenir les mouvements du printemps arabe visant à renverser des autocrates tels que Khaddafi, en Libye. Les Nations unies ont progressivement accueilli plus de 40 nouveaux membres, et le G77 – une coalition de pays en développement – est passé à 134 pays, ce qui lui a conféré une majorité des deux tiers à l’Assemblée générale des Nations unies. La Chine a amorcé sa contribution financière au groupe.

Par contre, nous n’avons pas évalué la façon dont ces incursions ont été mal perçues par de nombreux pays qui auraient pu être favorables au Canada. C’est une chose pour une superpuissance comme les États-Unis, qui dispose d’un siège permanent au Conseil de sécurité de l’ONU, de mener une politique étrangère avec orgueil, en se référant à soi-même et en s’auto-félicitant. Mais le Canada n’a pas su reconnaître que, dans un jeu de chaises musicales mondial, son complexe de supériorité le laissait seul debout. Nous étions si convaincus de notre vertu en tant que force pour le bien dans le monde que nous nous sommes réjouis de petits gains remportés ici et là, tout en ratant complètement la vue d’ensemble. Obnubilés par les arbres, nous avons oublié la forêt.

En poursuivant une « diplomatie basée sur des principes », plus tard reformulée en « diplomatie fondée sur des valeurs », et en essayant de remodeler le monde à notre image, nous avons cessé d’écouter ce que les autres nations voulaient réellement – et nous avons cessé de considérer ce qui était dans notre meilleur intérêt. Pendant des années, les gouvernements des pays en développement, même si ce ne sont pas toutes des démocraties, ont cherché des partenaires, et non des bienfaiteurs posant des conditions sociales.

Ils ont apprécié l’aide en matière d’éducation et de santé, mais voulaient aussi qu’on les aide à construire des infrastructures, et non qu’on les réprimande publiquement au sujet des droits de la personne. Le Canada a plutôt maintenu son cap d’une façon robotique (peut-être même avec dédain) et a même été plus loin, en rendant son soutien conditionnel au respect d’une myriade de conditions sociales. Par exemple, nos contributions au système des Nations unies sont de plus en plus souvent affectées à des programmes spécifiques fondés sur le genre. Cette pratique a été déplorée par les Nations unies elles-mêmes, en raison du coût supplémentaire de mise en œuvre et de la réduction des ressources affectées aux programmes de base, et que par les pays bénéficiaires, pour ne pas avoir tenu compte de leurs propres priorités.

Agrémentée d’un peu de politique de la diaspora, la politique étrangère fondée sur les valeurs a bien fonctionné à l’intérieur du pays.

Mais à l’étranger, elle est tombée à plat.

Nous avons oublié que le Canada dispose de peu de leviers, et certainement pas des ressources nécessaires pour mettre en œuvre le type de réforme sociale qu’on a vendues aux Canadiens. Pire, nous n’avons pas vu que nous embêtions des gouvernements étrangers, y compris certains de nos alliés historiques les plus proches.

L’incapacité à s’adapter à un monde en évolution a aussi été favorisée par un manque de coordination entre les ministères. Le ministère des Affaires mondiales ne dirige plus vraiment les affaires internationales. Sur certaines questions clés, comme le changement climatique, c’est un autre ministère qui est responsable. Il en résulte une absence de cohérence et de gestion des priorités.

Parfois, les ministères travaillent même l’un contre l’autre. Par exemple : un an avant le vote pour les sièges au Conseil de sécurité des Nations unies, alors que le Canada était candidat, le ministère de l’Immigration a mis en place de lourdes exigences biométriques pour les nouveaux visas, malgré l’objection d’Affaires mondiales Canada (le ministère des Affaires étrangères), sur les conseils de douzaines de nos ambassadeurs. Le résultat? Le Canada a subi un coup dur à l’étranger au moment où il pouvait le moins se le permettre.

La bureaucratisation d’Affaires mondiales Canada est un autre élément qui a sapé notre stature internationale. Dans le but de gagner le respect du Conseil du Trésor et du ministère des Finances, et de collaborer davantage avec eux, le ministère s’est réformé à leur image. Les qualités qui ont rendu la diplomatie canadienne si efficace, telles qu’une analyse solide, la collecte de renseignements, les réseaux internationaux, les compétences en matière de négociation et le temps passé à l’étranger, ont été remplacées par une attention aux prouesses de gestion interne. Au cours des 20 dernières années, les fonctionnaires qui ont accédé à des postes de haut niveau l’ont fait sur la base de leurs compétences administratives, et non de leur expérience en matière de politique étrangère. Nous avons perdu des années de savoir-faire.

Tout aussi dommageable, les charges administratives qui pèsent sur nos missions à l’étranger font que les diplomates passent plus de temps dans les ambassades à s’occuper des ressources humaines et d’autres initiatives internes que de diplomatie. Cela signifie que la quantité et la qualité des informations qui se rendent à Ottawa sont inférieures à ce qu’elles étaient auparavant.

Comment le Canada doit-il naviguer dans le monde d’aujourd’hui ?

Nous avons besoin avant tout d’une politique étrangère pragmatique, plus étroitement liée à nos intérêts et moins axée sur le signalement de vertu. Personne ne s’attend à ce que le Canada abandonne la promotion des droits de la personne. Mais ces activités doivent être guidées par une évaluation réaliste de la manière dont nos ressources limitées peuvent entraîner des changements. Elles doivent également être évaluées par rapport à d’éventuels effets boomerang négatifs, comme ce qui est arrivé avec l’Arabie saoudite en 2018.

La diplomatie du bien-être n’est pas une diplomatie efficace. Le Canada devrait résister aux déclarations impulsives des médias et se concentrer sur l’avancement de la collaboration internationale sur des questions telles que la santé, l’environnement et la sécurité. Calibrer notre rhétorique publique, en particulier avec les régimes autocratiques sur leurs questions intérieures, ne signifie pas que nous ne pouvons pas parler plus directement par les voies diplomatiques. Le respect mutuel sur la scène internationale peut contribuer grandement à faire avancer les priorités communes – celles qui touchent directement les Canadiens.

Deuxièmement, pour y parvenir, nous devons fixer des priorités claires, tant en ce qui concerne les objectifs politiques que les activités générales. Le Canada appartient à beaucoup plus d’organisations internationales que de nombreux pays de taille similaire. Nous sommes trop dispersés. Un examen systématique de nos engagements et un objectif de rationalisation de certaines de nos associations s’imposent.

Nous devrions également chercher à partager les responsabilités lorsque cela est possible. Les pays européens tels que la France et l’Allemagne bénéficient grandement des forces diplomatiques communes de l’Union européenne, qui négocient en leur nom de nombreux processus internationaux aux Nations unies et ailleurs. Trouver des alliés naturels au-delà de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande ou du Royaume-Uni ne sera pas facile. Mais si nous ne parvenons pas à identifier des façon de gagner du temps, nous devrions au moins reconnaître que nous nous sommes trop éparpillés, et abandonner les vieux projets qui ne servent plus nos intérêts.

Troisièmement, le Canada doit se montrer plus ferme. La diplomatie n’est pas une alternative à la force militaire. Pour négocier des accords, il faut souvent menacer de recourir à la force et, le cas échéant, mettre cette menace à exécution. La prévention des conflits est pratiquement impossible sans dissuasion. À ce titre, la cible de 2 % de l’OTAN du PIB pour les dépenses militaires devrait être une priorité nationale. Négliger nos forces armées pendant des décennies n’a pas seulement entravé notre capacité à prévenir ou à répondre aux conflits émergents à l’étranger, elle a également érodé notre capacité à défendre nos propres frontières.

Enfin, la refonte de la diplomatie canadienne lancée par la ministre des Affaires étrangères, Mélanie Joly, ne doit pas échouer dans sa mise en œuvre. Nous avons besoin d’une refonte complète de la gestion du ministère, avec le soutien total d’organismes centraux tels que le Conseil du Trésor. En outre, le Bureau du Conseil privé (le ministère du premier ministre) devra assurer une meilleure coordination entre les priorités concurrentes. Lorsque Affaires mondiales sera à nouveau mené par des experts en politique étrangère, il devrait avoir une voix plus forte et plus respectée à Ottawa.

La meilleure politique étrangère du 21e siècle est celle qui est lucide, pragmatique et ciblée. Les Canadiens doivent cesser de voir le monde comme ils aimeraient qu’il soit et agir en fonction de ce qu’il est réellement. Cesser les slogans à la mode et les conférences de presse pour annoncer des aspirations irréalistes et utopiques. Ce dont le Canada a besoin, c’est d’une diplomatie à la fois douce et énergique, qui reflète véritablement ce que nous sommes, et qui s’accompagne des capacités nécessaires pour appuyer nos paroles.