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Lorsque Justin Trudeau est arrivé au pouvoir en 2015 avec une pile de promesses en matière de politique sociale, il a été confronté à un problème : comment tenir des promesses qui touchent à des champs de compétences provinciaux, selon la Constitution. 

Les provinces gèrent les systèmes de santé, les logements sociaux, les programmes de formation et l’éducation de la petite enfance. Dans la récente impasse sur le financement de la santé, le ministre fédéral pouvait bien parler de la nécessité de « changer la façon dont nous dispensons les soins de santé au Canada » et insister pour que les provinces respectent les conditions du fédéral, la Constitution l’empêchait d’imposer un accord. Comment le gouvernement Trudeau a-t-il résolu ce problème? Dans notre nouvelle étude publiée par le Centre d’excellence sur la fédération canadienne, nous comparons sa stratégie à celle de gouvernements précédents.  

Le pouvoir de dépenser, depuis 80 ans 

L’obstacle constitutionnel n’est pas un problème nouveau : il a contrarié tous les gouvernements fédéraux depuis 80 ans. Le gouvernement fédéral a beau avoir une situation financière plus solide que celle de la plupart des provinces, la Constitution lui interdit de mettre en œuvre des programmes dans de nombreux domaines de politique sociale. Si Ottawa souhaite mener le jeu, il doit contourner la Constitution en utilisant son « pouvoir de dépenser ». 

Des années 1950 aux années 1970, la solution a consisté à partager les coûts des nouveaux programmes sociaux mis en œuvre par les provinces, tels que la santé, la formation et le logement. Le gouvernement fédéral payait la moitié du coût des programmes, à condition que les provinces respectent les conditions fédérales. Les provinces envoyaient leurs justificatifs à Ottawa, où des bureaucrates s’assuraient qu’ils remplissent les conditions requises. Les provinces recevaient de l’argent pour mettre en œuvre des politiques sociales pour leurs citoyens, et les conditions faisaient en sorte que les Canadiens bénéficiaient de politiques similaires, peu importe la province où ils demeuraient. 

Dans les années 1970, cet arrangement a commencé à se dégrader. Les provinces voulaient avoir davantage leur mot à dire sur les conditions. Si ces politiques sociales relevaient de leur responsabilité constitutionnelle, ne devaient-elles pas participer à la définition des priorités? Les provinces ont clairement fait savoir que la relation devait changer et qu’elles devaient être traitées comme les égales d’Ottawa. 

De son côté, le gouvernement fédéral souhaitait contrôler les dépenses et ne plus avoir à payer la moitié des coûts des programmes. Les réductions de dépenses des années 1980 et du début des années 1990 ont laissé les provinces un peu coincées. Des programmes comme l’assurance-maladie étant populaires, elles se sont trouvées dans l’obligation de trouver une façon de compenser les coupes fédérales. Les provinces sont devenues méfiantes à l’égard des nouvelles politiques sociales fédérales et ont exigé que le gouvernement fédéral « rembourse » ses coupes précédentes avant de proposer de nouvelles mesures. 

De 1996 à 2006, les gouvernements ont élaboré une nouvelle approche par l’entremise d’une série d’accords sur les allocations familiales, les services à la petite enfance, les handicaps, l’itinérance et la santé. La contribution fédérale pour les nouvelles initiatives serait plus modeste et ferait l’objet d’un plafond. Et en lieu et place des conditions fédérales, les gouvernements décideraient ensemble des priorités, tandis les provinces rendraient compte à leurs citoyens des progrès accomplis dans la réalisation de ces priorités. En l’absence de conditions, les politiques sociales étaient susceptibles de varier davantage d’une province à l’autre. Néanmoins, le partage des priorités et l’obligation de rendre des comptes à la population les incitaient à emprunter la même direction. 

Le gouvernement Harper, de 2006 à 2015, a vu la politique sociale différemment, et cette solution a donc été mise en hibernation pendant une décennie. Ce gouvernement s’intéressait davantage à l’influence directe sur le comportement individuel, et a donc tenté de le façonner par le biais du droit criminel (comme les initiatives visant la détermination des sentences) ou de crédits d’impôt pour les particuliers (comme celui pour l’activité physique des enfants). Ce gouvernement s’est généralement abstenu d’interpeler les provinces dans la politique sociale, au nom du respect du partage des compétences constitutionnelles. Lorsque M. Harper a voulu apporter des changements dans des domaines où les provinces avaient voix au chapitre, comme dans le cas de la subvention canadienne pour l’emploi, les priorités ont été établies par son gouvernement, et non en concertation avec les provinces. 

Que constatons-nous lorsque nous examinons les grands accords de politique sociale que M. Trudeau a signés avec les provinces? Le tableau d’ensemble est celui d’une continuité par rapport à la fin des années 1990. Le gouvernement fédéral a versé aux provinces des contributions plafonnées pour les initiatives en matière de santé, de garde d’enfants, de formation et de logement, en échange desquelles les provinces dépensent de l’argent dans ces domaines prioritaires et rendent compte des résultats obtenus. 

Toutefois, à la marge, les choses changent. Si l’implication des provinces est plus importante, les priorités viennent du gouvernement fédéral et non d’une prise de décision conjointe. Bien que les accords récents n’imposent pas de conditions, ils exigent des provinces des informations beaucoup plus détaillées, sous la forme de plans annuels et de rapports. Le financement fédéral n’est pas lié à des résultats spécifiques comme c’était le cas dans les années 1950 et 1960, mais les provinces doivent être plus transparentes et justifier leurs plans, davantage que dans les années 1990. Par exemple, les provinces n’ont pas encore reçu d’argent au titre de l’accord sur la santé de février 2023, puisqu’aucune d’elles n’a encore soumis de « plan d’action » détaillant des objectifs et des échéances de réformes. En outre, rendre des comptes au gouvernement fédéral ou à des tiers (comme l’Institut canadien d’information sur la santé) est devenu plus important que rendre des comptes aux citoyens. 

L‘héritage de Harper, le gain de Trudeau 

En somme, M. Trudeau a très bien réussi à obtenir l’accord des provinces sur ses projets de politique sociale. Il y a vingt ans, les provinces auraient rechigné à conclure des accords qui ne les traitaient pas sur un pied d’égalité. Qu’est-ce qui a changé? Paradoxalement, le gouvernement Harper a peut-être ouvert la voie. Son manque d’engagement envers les provinces en matière de politique sociale a incité de nombreuses provinces à réclamer une plus grande collaboration fédérale dans des domaines comme l’aide à l’enfance et le logement. Les projets de M. Trudeau ont donc bénéficié d’une plus grande légitimité. Parallèlement, M. Trudeau a pu constater, grâce au programme de la subvention canadienne pour l’emploi de M. Harper, que le gouvernement fédéral pouvait être plus unilatéral et plus directif avec les provinces, tout en parvenant à un accord intergouvernemental. 

Les échanges houleux qui ont précédé l’accord sur la santé de cet hiver suggèrent cependant que la nouvelle approche fédérale, plus ferme, se dirige vers des zones de turbulence. Il fallait s’y attendre : le leadership fédéral en matière de politique sociale provinciale est contesté depuis 80 ans, parce qu’il touche à la corde sensible du régime constitutionnel et des compétences des provinces. Si le gouvernement Trudeau souhaite continuer à innover en matière de politique sociale, comme dans le cas de la nouvelle Prestation canadienne pour les personnes handicapées, il doit se demander à quel moment sa direction unilatérale transformera les provinces de partenaires en adversaires.