Une personne qui n’aurait commencé à s’intéresser aux relations canado-américaines dans le secteur agroalimentaire que récemment porterait suÌ‚rement un jugement sévère sur l’état de ces relations. La couverture médiatique des différends commerciaux est particulièrement critique. Tour à tour, l’augmentation des subventions aux producteurs américains lors du dernier Farm Bill, la crise de la vache folle, les litiges commerciaux dans le secteur porcin et le secteur des grains ont fait les manchettes.
Il est incontestable que les industries agroalimentaires des deux coÌ‚tés de la frontière ont semblé s’éloigner l’une de l’autre ces dernières années. Les agriculteurs canadiens sont préoccupés par le niveau d’aide gouvernementale américain qu’ils jugent déloyal, et par les pressions protectionnistes de certains groupes d’intéré‚t. Sans surprise, les agriculteurs américains formulent les mé‚mes doléances envers le Canada.
Avant d’aborder plus en détail les principaux conflits canado-américains dans l’agroalimentaire, il est impératif d’examiner brièvement le commerce agroalimentaire entre les deux pays pour pouvoir mettre ces disputes dans leur véritable contexte. Contrairement à nos différends, qui ont été très médiatisés, la croissance de nos exportations de produits agroalimentaires a attiré peu d’attention mé‚me si nos exportations vers les États-Unis ont plus que doublé entre 1991 et 2003. Certains secteurs, comme la production canadienne de légumes, ont pris une expansion que personne n’avait anticipée avant la signature de l’Accord de libreéchange (ALE) Canada–États-Unis.
Tout le monde connaiÌ‚t le phénomène de libéralisation des échanges entre le Canada et les États-Unis qui s’est amorcé avec la signature de l’ALE en 1989. Cette entente a sonné le départ d’un processus d’intégration dans le secteur agroalimentaire nord-américain qui n’a jamais cessé d’évoluer depuis. La signature de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), en 1994, a étendu les frontières de cette intégration au Mexique.
La moyenne de la valeur annuelle des exportations agroalimentaires canadiennes vers les États-Unis est passé de 4 046 millions de $US en 1991-93 à 10 166 millions pour la période 20012003 (soit une augmentation 151 p. 100). Mé‚me s’il n’est pas tout à fait exact de dire que le secteur agroalimentaire a été laissé complètement à l’écart des négociations commerciales multilatérales qui ont précédé celles du Cycle de l’Uruguay, le timide progrès accompli avant 1989 explique pourquoi la mise en œuvre de l’ALE a été accompagnée d’une augmentation du flux de commerce agroalimentaire entre le Canada et les États-Unis. Les États-Unis aussi ont profité de la libéralisation du commerce pour augmenter de 76 p. 100 leurs exportations vers le Canada, mais leur balance commerciale dans ce secteur demeure négative. Il est encore plus remarquable de constater le développement de certaines industries au cours des quinze dernières années. Par exemple, des investissements majeurs dans la technologie de production en serre et la finalisation de la libéralisation du commerce des fruits et légumes en 1998 a permis d’augmenter la moyenne de la valeur annuelle des exportations canadiennes de tomates fraiÌ‚ches de 5 millions $US en 1991-93 à 190 millions en 2001-03.
La découverte, en mai 2003, d’un animal infecté par l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), plus communément appelée la maladie de la vache folle, a plongé l’industrie bovine canadienne dans une tempé‚te économique dont elle se relève à peine. La fermeture des frontières entre le Canada et ses principaux partenaires commerciaux (dont les États-Unis) a provoqué plusieurs ajustements structurels dans l’industrie bovine qui vont malheureusement à l’encontre du courant créé par les efforts d’intégration des quinze dernières années.
Les États-Unis sont depuis longtemps le plus important pays producteur de bovins. Le Canada, lui, ne produit qu’environ 3 p. 100 de la production bovine mondiale et dépend fortement du marché américain pour écouler sa production. Avant la crise de mai 2003, les deux industries opéraient comme une seule ; tous les types d’animaux et la viande bovine circulaient librement entre les deux pays en fonction des signaux économiques émis par le marché.
La fermeture de la frontière aux exportations de produits bovins a créé de vives distorsions sur les marchés, surtout au Canada où les prix ont chuté de façon spectaculaire. Bien que le commerce entre les deux pays reprit relativement rapidement pour certaines coupes de viande jugées pratiquement sans danger pour la santé humaine, l’embargo sur le commerce des animaux vivants segmentait les deux marchés et causait d’importantes pertes financières.
Le 4 janvier 2005, le service d’inspection américain du département d’agriculture décida d’autoriser l’importation des animaux vivants de moins de 30 mois, mais un groupe de pression américain (R-CALF USA) tenta de bloquer l’ouverture de la frontière par le biais des tribunaux. Curieusement, une des nations les plus ouvertement opposées au principe de précaution n’a pu empé‚cher l’invocation de ce principe par un groupe de pression désirant garder la frontière fermée. Pourtant, on pourrait penser que les probabilités de trouver d’autres vaches malades seraient essentiellement les mé‚mes aux États-Unis et au Canada compte tenu de la forte intégration des marchés avant la crise et des similarités dans la réglementation des deux pays. En raison des délais judiciaires, le commerce entre les deux pays ne reprit finalement qu’en juillet 2005.
S’il y a un élément positif relié à cette crise provoquée par le passage instantané d’un équilibre de libreéchange à un équilibre autarcique, c’est la démonstration que la concurrence est vitale dans une industrie. Elle démontre que l’ouverture des marchés et l’intégration des activités commerciales sont garantes de stabilité au niveau des revenus.
Suite à la fermeture de la frontière canado-américaine, le prix du bétail a chuté de plus de 50 p. 100 au Canada. Cette observation s’applique aussi bien pour le bouvillon d’engraissement, dont la viande est vendue dans les boucheries et les épiceries, que pour la vache de réforme, dont la viande est destinée aux marchés de la restauration rapide et institutionnel.
Pour l’industrie de la vache de réforme (par exemple une vache laitière tarie), la structure particulière de ce marché est à l’origine des malheurs des producteurs laitiers. Au début de la crise, il n’y avait qu’un seul acheteur majeur de bovins de réforme dans tout l’est du Canada. Bien que les producteurs québécois n’aient exporté historiquement qu’un petit nombre de vaches laitières vers les États-Unis, l’ouverture de la frontière exerçait une pression disciplinaire certaine sur l’acheteur. En d’autres mots, la possibilité que les producteurs puissent exporter leurs animaux vers les ÉtatsUnis forçait l’abattoir à offrir aux producteurs laitiers un prix concurrentiel mé‚me si cet abattoir n’avait pas d’autres concurrents sur le marché intérieur. La fermeture de la frontière élimina toute possibilité d’arbitrage dans la fixation des prix des deux coÌ‚tés de la frontière. On ne peut nier que plusieurs abattoirs ont aussi subi d’importantes pertes, particulièrement au début de la crise, alors que la valeur de leurs inventaires chutait abruptement et que les marchés d’exportation se fermaient complètement. Par contre, il est aussi vrai que la structure du marché canadien leur a permis de tourner la situation à leur avantage en 2004.
Les effets à long terme de cette crise nord-américaine seront importants. Le gouvernement canadien a généreusement financé le développement de la capacité d’abattage dans la dernière année afin de réduire la dépendance du Canada vis-à-vis les usines d’abattage américaines. On observera fort probablement dans les prochaines années un problème de capacité excédentaire dans l’industrie de l’abattage en Amérique du Nord. Cela devrait continuer de fragiliser l’industrie qui est mal en point depuis mai 2003. En effet, les usines qui auront une trop forte proportion de leur capacité inutilisée seront confrontées à des problèmes de rentabilité. Seules les firmes avantageusement positionnées pour faire face à une concurrence intense pourront survivre. D’ores et déjà, nous pouvons prédire que les entreprises aux prises avec des difficultés financières se tourneront vers les différents paliers de gouvernement pour obtenir un soutien financier. Des réponses favorables à ces requé‚tes pourraient envenimer davantage les relations commerciales.
Par ailleurs, à la lumière des impacts créés par cette crise, le Canada et les États-Unis devraient améliorer la coordination dans l’application des mesures non-tarifaires (comme les mesures sanitaires et phytosanitaires) afin de minimiser les effets négatifs sur le commerce.
Le Canada et les États-Unis sont aussi engagés dans de nombreux recours commerciaux qui sont débattus par le biais des mécanismes de résolution de disputes de l’ALENA et de l’OMC. Deux recours commerciaux sont fréquemment utilisés. Premièrement, le droit anti-dumping, qui est un tarif douanier imposé sur les ventes d’une firme étrangère lorsque celle-ci écoule son produit sur le marché à un prix inférieur à celui qui est en vigueur dans le pays d’origine et qu’il en découle un dommage ou un préjudice important pour l’industrie dans le pays importateur. Plusieurs pays ont leur propre loi pour encadrer l’analyse des pétitions anti-dumping déposées par des groupes protectionnistes. Ces lois doivent é‚tre conformes aux règles de l’OMC mais elles sont généralement très arbitraires, laissant passablement de discrétion aux décideurs, et peuvent é‚tre manipulées à des fins protectionnistes.
Le deuxième recours, le droit compensatoire, est un tarif appliqué aux exportations d’un pays lorsqu’il est déterminé que ce pays offre une aide gouvernementale qui permet à son industrie d’exporter au point d’infliger un préjudice important à l’industrie du pays importateur. à l’instar des lois anti-dumping, l’administration des recours de versements de droits compensatoires peut faire l’objet d’une tentative de capture politique par des groupes d’intéré‚t.
La marge de dumping est souvent calculée par « modélisation » de couÌ‚ts estimés. Or, les aléas climatiques, les délais entre les décisions de produire et de mise en marché et la composante cyclique de certains produits forcent parfois les producteurs agricoles à se départir de leurs produits à des prix inférieurs aux couÌ‚ts de production. Il n’y a cependant pas là matière à sévir puisque le prix courant chez l’exportateur est le mé‚me que celui qui prévaut à l’étranger et ne reflète aucunement un comportement prédateur.
Le Canada se sent harassé par les actions anti-dumping américaines et voudrait que la gestion des pétitions soit changée pour décourager les pétitions sans fondement. Toute amélioration des lois encadrant la détermination des marges de dumping et de l’importance des dommages serait accueilli favorablement par l’industrie agroalimentaire canadienne.
L’exemple de la filière porcine illustre bien les problèmes reliés à l’utilisation des droits compensatoires et anti-dumping. L’hypothèse selon laquelle les exportations canadiennes de porcs vers les États-Unis causent un préjudice économique aux producteurs porcins américains est régulièrement avancée.
Le désaccord commercial sur le porc entre les États-Unis et le Canada n’est pas nouveau. En 1984, l’organisation représentant les producteurs de porcs américains, le National Pork Producers Council (NPPC), réussit à convaincre le Département du Commerce Américain (DOC) d’imposer un droit compensatoire sur les exportations canadiennes de porcs vivants et de viande ; une décision qui fut plus tard renversée par la commission américaine du commerce international (USITC). Le NPPC revint à la charge en 1989 et un droit compensatoire fut perçu jusqu’en 1999.
La dernière tentative du NPPC remonte à mars 2004, lorsqu’il allégua, dans une plainte appuyée par plusieurs organisations régionales, que les subventions canadiennes versées aux producteurs porcins causaient un dommage important aux producteurs américains. Il exigea également que des droits compensatoires soient imposés puisqu’on avait documenté que les producteurs canadiens bénéficiaient de subventions. Curieusement, les programmes d’aide du Québec étaient cités dans la pétition mé‚me si le Québec n’exporte pas de porcelets ; le programme de stabilisation du revenu permet aux producteurs porcins de recevoir un prix basé sur une moyenne des couÌ‚ts de production de l’industrie.
En aouÌ‚t 2004 et en mars 2005, le DOC conclut toutefois que les subventions canadiennes n’étaient pas compensables. Par ailleurs, en avril 2005, le USITC statua que les exportations de porcs vivants ne causaient pas de dommage aux producteurs américains. Cette décision a finalement clos le plus récent chapitre de la bataille opposant les producteurs porcins canadiens et américains.
Cette récente dispute était motivée par l’augmentation rapide depuis 1996 des exportations de porcelets du Manitoba et de l’Ontario. Ces changements toutefois reflétaient le principe des avantages comparatifs plutoÌ‚t que des privilèges indus. Le couÌ‚t de l’alimentation des porcs est moins élevé dans le centre-ouest américain que dans les plaines canadiennes. Le mouvement dans la valeur relative des devises américaine et canadienne influence aussi la direction et le volume de commerce entre les deux partenaires.
En plus des irritants juridiques dans la filière porcine, les agriculteurs et les entreprises de transformation doivent suivre de près le débat entourant la loi américaine sur l’étiquetage selon le pays d’origine. Dans sa forme actuelle, la loi obligerait les détaillants américains de moyenne et grande taille à indiquer la provenance d’origine du produit vendu. Dans le cas de viande produite d’un animal né au Canada mais engraissé aux ÉtatsUnis, le porcelet devra conserver son « passeport » jusqu’au point final de vente parce que l’étiquette apposée sur les morceaux de viande devraient porter la mention « viande provenant d’un animal né au Canada, engraissé et abattu aux États-Unis ». Imaginez les étiquettes pour des produits fabriqués à partir d’animaux nés au Canada, engraissés au Mexique mais abattus aux États-Unis…!
Pour plusieurs, cette loi ne vise qu’à contrer les forces d’intégration unissant les marchés canadien et américain. Bien que les importations ne comptent que pour environ 10 p. 100 de la viande consommée aux États-Unis, les supporteurs d’un tel projet croient que les consommateurs seront pré‚ts à débourser un montant d’argent supérieur aux couÌ‚ts énormes associés à la gestion d’un tel programme. La plupart des représentants de l’industrie américaine ont rejeté cette loi et veulent plutoÌ‚t développer un projet d’étiquetage volontaire. Mé‚me si l’entrée en vigueur de ce projet de loi est prévue pour 2006, beaucoup d’incertitude demeure quant à la date exacte.
Le Canada n’est pas immunisé contre les tentations d’abuser les règles d’anti-dumping, comme on l’a vu récemment dans la pétition initiée par des producteurs de maïs canadiens pour faire lever des droits compensatoires sur les exportations américaines. Et les États-Unis nourrissent également quelques objections à l’encontre des pratiques commerciales canadiennes. La question des entreprises commerciales étatiques (ECE), auxquelles des droits et/ou des privilèges sont accordés et qui peuvent avoir une influence sur les volumes importés et/ou exportés, constitue une source de litige ; le gouvernement américain presse d’ailleurs le Canada et les autres pays membres de l’OMC de réglementer ces entreprises dans le but de décourager cette forme de commerce. Par exemple, et mé‚me si les pratiques commerciales de la Commission canadienne du blé (CCB) ne sont pas contestées que par des intéré‚ts étrangers et qu’on dénombre un contingent non négligeable d’agriculteurs canadiens farouchement opposés au monopole exclusif de la CCB, certaines organisations américaines aimeraient bien voir le Canada démanteler la CCB.
Les allégations qu’une entreprise commerciale étatique comme la CCB subventionne implicitement les exportations n’ont jamais été démontrées de façon convaincante. Par contre, certaines réformes devront é‚tre entreprises à la lumière des engagements pris par les pays membres de l’OMC lors de l’entente cadre de juillet 2004. Il est probable que le gouvernement canadien ne puisse plus garantir le budget d’opération de la CCB.
La CCB effectue un paiement initial aux agriculteurs canadiens sur livraison de leur production mé‚me si cette production n’est pas écoulée instantanément. Ce paiement initial est basé sur les prévisions de la CCB relativement aux conditions du marché. Un paiement final est transmis aux producteurs lorsque la production est entièrement écoulée. Ce paiement final correspond à la moyenne des prix obtenus sur les différents marchés moins le paiement initial versé aux producteurs et les couÌ‚ts de financement et d’exploitation de la CCB.
Un paiement initial basé sur des prévisions des revenus beaucoup trop optimistes pourrait occasionner un déficit d’exploitation. Historiquement, cela ne s’est pas produit souvent mais, chaque fois, le gouvernement fédéral a épongé le déficit et les producteurs céréaliers n’ont pas eu à rembourser une partie du paiement initial. La dernière fois que le gouvernement canadien est intervenu de cette façon a coïncidé avec le dépoÌ‚t d’une pétition pour que des droits compensatoires soient imposés sur les exportations canadiennes de blé. Un timing pour le moins gé‚nant !
Les industries laitière et avicole sont des secteurs particulièrement sensibles pour le gouvernement canadien. Ce sont les deux seuls secteurs qui ont été globalement exclus des efforts de libéralisation de l’ALE. Les États-Unis exercent un certain leadership présentement à l’OMC pour accroiÌ‚tre l’accès au marché et abaisser les barrières tarifaires, mais ils ne semblent pas préoccupés outremesure par la protection accordée à ces industries canadiennes. Il faut dire que les États-Unis ont aussi des tarifs importants sur les produits de tabac et le sucre. Par contre, ces biens n’ont que peu d’importance dans les relations commerciales Canada–États-Unis.
Il faut aussi noter que les États-Unis ont réussi avec l’aide de la NouvelleZélande à « internaliser » les programmes canadiens de gestion de l’offre. En 1998, ils ont déposé une requé‚te à l’OMC demandant d’examiner si le système de gestion de l’offre dans l’industrie laitière (plus particulièrement le système de paiements par classe de lait) ne venait pas à l’encontre des engagements canadiens dans l’Accord sur l’agriculture en matière de subventions à l’exportation. Le prix du lait payé par les entreprises de transformation était fonction de l’usage que l’entreprise faisait de ce lait. Un lait destiné à la fabrication de produits vendus localement était payé plus cher que le lait destiné à la fabrication de produits pour les marchés d’exportation.
à l’automne 2000, la décision de l’organe de règlement des différends de l’OMC a forcé le gouvernement canadien à réformer les mécanismes d’exportation de lait. Depuis, le lait utilisé pour la fabrication de produits destinés aux marchés d’exportation était vendu à l’extérieur du système de gestion de l’offre. Les plaignants argumentèrent que ce système constituait encore une subvention à l’exportation alors que le gouvernement canadien proÌ‚nait qu’il était conforme au jugement émis par le panel formé par l’OMC. Après de multiples appels, il a finalement été statué que le système canadien constituait un paiement par vertu d’une action gouvernementale et que les paiements totaux étaient supérieurs aux engagements du Canada en matière de subvention aux exportations. Les exportations canadiennes sont maintenant contraintes en termes de volume et de valeur selon les engagements du gouvernement canadien à l’OMC.
Le concept de produits sensibles a été officiellement reconnu dans l’accord-cadre de 2004, ce qui a provoqué un soupir de soulagement dans le secteur laitier car on y voyait l’assurance que le concept de gestion de l’offre serait préservé dans sa forme actuelle. C’est peut-é‚tre là un faux sentiment de sécurité.
Il semble assuré que l’accès au marché intérieur pour les produits sensibles devra é‚tre amélioré. De plus, le gouvernement américain tente de négocier une diminution agressive des tarifs, diminution qui s’appliquerait aussi aux produits sensibles mais dans une moindre proportion. L’Union européenne a déjà accepté de réduire progressivement (jusqu’à l’élimination totale) ses subventions à l’exportation. Dans ce contexte, les exportations canadiennes de produits laitiers devront à moyen terme é‚tre écoulées sur le marché intérieur (à moins que des modifications importantes ne soient apportées aux modalités de paiement du lait entrant dans la fabrication de ces produits). Finalement, le soutien interne classé « de minimis » (c’est-à-dire le soutien qui est inférieur à 5 p. 100 de la valeur de la production dans un secteur) devra aussi é‚tre réduit. Cela pourrait affecter le système de soutien du prix de la poudre de lait et du beurre opéré par la Commission canadienne du lait, lequel est utilisé pour fixer le prix cible reçu par les producteurs laitiers.
L’augmentation des échanges entre les deux pays depuis 15 ans ne permet pas de conclure hors de tout doute que l’industrie agroalimentaire canadienne a bénéficié de l’ALE. Une telle analyse, qui curieusement n’a jamais été effectuée, nécessiterait l’évaluation des gains de productivité des facteurs utilisés dans le secteur agroalimentaire, des gains de consommation attribuables aux réductions de prix et à une sélection élargie de produits, mais aussi des couÌ‚ts d’ajustement supportés par certains secteurs. Par contre, sur la base des flux commerciaux, on peut dire que l’ALE a été un véritable succès.
Le commerce agroalimentaire entre les deux pays est très important et un repli des efforts de libéralisation effectués jusqu’à présent serait vraisemblablement très préjudiciable. Mais si les deux économies sont maintenant très intégrées, de vieux irritants perdurent et de nouveaux se sont ajoutés. à cet égard, il est quelque peu décevant de constater que personne au Canada ne mette de l’avant des alternatives aux programmes ou politiques dont la forme actuelle est critiquée. Les pressions sur le système de gestion de l’offre par exemple ne viennent pas que du coÌ‚té américain et il est important de prévoir des solutions afin de minimiser les inconvénients si jamais d’importants changements devaient é‚tre aménagés. De façon similaire, le Québec devra peut-é‚tre aussi revoir ses politiques de soutien du revenu en agriculture dans la mesure où les engagements du Canada sur la scène internationale impliquent une réduction importante du soutien interne.
Seulement si ces enjeux sont discutés franchement pourra-t-on mettre en place une stratégie durable pour que les Canadiens continuent de retirer pleinement les bénéfices du commerce avec les États-Unis.
