Federal-Provincial Diplomacy : The Making of Recent Policy in Canada est paru en 1972. Presque dix ans avant la naissance d’Options politiques, j’y examinais la dynamique des relations intergouvernementales des années 1960, comment elle avait influé sur la création des régimes de pension du Québec et du Canada, les accords fiscaux et la constitution en particulier.
Cette période fut déterminante pour le pays. Elle a vu l’essor de la Révolution tranquille dans un Québec désireux d’é‚tre « maiÌ‚tre chez lui », le parachèvement de l’État-providence par la réforme des pensions, l’adoption du Régime d’assurance-maladie et du Régime d’assistance publique du Canada, de mé‚me que les premières et sinueuses démarches en vue de rapatrier puis de modifier la constitution. Ce fut aussi une décennie de transition entre le modèle paternaliste d’un fédéralisme coopératif dominé par Ottawa— caractérisé par des accords de « location fiscale » et des programmes à frais partagés assortis de conditions rigoureuses— et un nouveau modèle d’affirmation des provinces réclamant un partenariat plus équitable et résistant aux « intrusions » d’Ottawa dans leurs domaines de compétence. à l’époque, un Donald Smiley s’inquiétait ainsi de l’« atténuation du pouvoir fédéral ». Tous ces débats ont entraiÌ‚né l’expansion massive d’un fédéralisme exécutif qui a trouvé son expression dans les conférences intergouvernementales, bientoÌ‚t qualifiées de « fédérales-provinciales » plutoÌ‚t que de rencontres « du Dominion et des provinces ».
Plus de trois décennies plus tard, comment ont évolué les schémas de relations intergouvernementales que j’avais dégagés pour les années 1960, et que j’ai ensuite tenté de résumer avec Ian Robinson dans le rapport intitulé State, Society and the Development of Canadian Federalism que nous avons rédigé en 1985 pour la Commission Macdonald? Le processus est-il aujourd’hui plus ou moins conflictuel, institutionnalisé, efficace, ouvert, transparent?
Compte tenu des changements intervenus entre-temps, on s’attendrait à observer une dynamique bien différente. La croissance économique d’après-guerre s’est poursuivie tout au long des années 1960, et nous n’imaginions pas alors que les crises énergétiques de la décennie suivante perturberaient à ce point l’économie. La dette publique, les déficits et les politiques d’austérité ne figuraient pas encore à l’ordre du jour, et moins encore la mondialisation, le libre-échange et l’ALENA (mé‚me si le Pacte de l’automobile le laissait présager). Les assauts du néolibéralisme contre l’État tentaculaire et l’État-providence se tramaient à peine. La Charte des droits et libertés, dont beaucoup prédisaient qu’elle transformerait la culture politique canadienne, restait à élaborer. La méfiance et la perte de confiance de la population à l’endroit des politiciens ne relevaient pas encore du phénomène de société. Le Parti québécois n’avait jamais exercé le pouvoir ni organisé de référendum. Le multiculturalisme et la diversité ethnique des grandes villes n’avaient rien d’une priorité politique. Et le concept d’autonomie gouvernementale des autochtones était inconnu au bataillon.
Tous ces changements sont intervenus après la période comprise entre 1960 et l’échec de la Charte de Victoria en 1971 (sur lequel se conclut mon étude), et l’on aurait pu croire qu’ils allaient radicalement modifier la dynamique et le processus des relations intergouvernementales.
C’est pourtant la continuité bien plus que le changement qui saute aux yeux lorsqu’on examine aujourd’hui les relations intergouvernementales. Ceux qui y prenaient part dans les années 1960 se retrouveraient ainsi en terrain très familier, car bon nombre d’éléments de la dynamique actuelle trouvent un écho certain dans cette tumultueuse décennie.
Les années 1960 ont vu le fédéralisme exécutif s’imposer comme élément central de la gouvernance du pays. Les rencontres intergouvernementales— entre premiers ministres, ministres et hauts fonctionnaires— se sont multipliées de façon exponentielle par rapport à la décennie précédente, tout comme le nombre et la portée des questions qu’on y abordait. C’est au cours de ces rencontres que les questions fondamentales posées par la place du Québec dans la fédération ont été soulevées, dans la qué‚te d’une asymétrie non constitutionnelle dont témoignent notamment l’octroi d’un droit de retrait en 1964 et la création de deux régimes de pension (RRQ pour le Québec et RPC pour les neuf autres provinces). à la fin de cette décennie, le fédéralisme exécutif était devenu une tribune où débattre de changements constitutionnels et exprimer des visions de plus en plus diversifiées de la fédération canadienne.
Les relations intergouvernementales de cette période ont aussi été le vecteur d’une transformation globale des accords fiscaux. à mesure qu’elles gagnaient en ambition (on parlera bientoÌ‚t de « province building ») et en responsabilités (avec le muÌ‚rissement de l’État-providence), les provinces réclamaient d’Ottawa des transferts majeurs correspondant mieux à leurs revenus et responsabilités. Déplorant l’ampleur de ce « déséquilibre fiscal », selon la terminologie actuelle, elles ont raflé la mise à force de pression. Ottawa s’est retiré du champ de l’impoÌ‚t sur le revenu, dont la part provinciale a bondi de 10 p. 100 en 1956 à 24 p. 100 en 1966. Elles ont ensuite regagné le droit d’établir leurs taux d’imposition puis de faire leurs propres ajustements à l’assiette fiscale, ce qui leur a conféré plus d’autonomie dans l’élaboration de leurs régimes fiscaux. Aujourd’hui manifeste, la décentralisation fiscale s’est ainsi amorcée dans les années 1960.
Tout comme le régime de péréquation moderne. Après que les provinces eurent obtenu d’établir leurs politiques fiscales— au lieu de toucher des subventions au prorata du nombre d’habitants comme le prévoyaient les ententes de location fiscale—, elles se sont attaquées aux disparités induites par leurs capacités fiscales variables. C’est ainsi que, dans les années 1960, on a élaboré l’essentiel de la formule de péréquation toujours en vigueur, malgré les torsions qu’elle a subies en cours de route. Son principe a d’ailleurs été inscrit dans la section 36 de la Loi constitutionnelle de 1982, ce qui a contribué à perpétuer le schéma initial. Le Canada avait trouvé un moyen de concilier deux éléments : une forte autonomie fiscale des provinces et la grande inégalité des capacités de recettes de chacune.
Les choses se sont déroulées de façon très semblable en ce qui a trait au pouvoir fédéral de dépenser dans les domaines sociaux, de compétence provinciale. Les provinces— le Québec surtout, qui s’était toujours opposé aux initiatives fédérales fondées sur ce mécanisme— ont dénoncé de plus en plus fermement à partir de 1960 des conditions perçues comme une intrusion injustifiée dans leurs champs de compétence. Pour se soustraire aux décisions unilatérales d’Ottawa en matière de financement et de programmes, les provinces ont donc réclamé des « subventions globales » assorties de conditions beaucoup plus souples.
Résultat : la décentralisation a progressé. La Loi sur le financement des programmes établis (Arrangements provisoires) de 1965 accordait aux provinces le droit de se retirer de plusieurs programmes à frais partagés en échange de points d’impoÌ‚t supplémentaires, un droit qui sera pleinement utilisé par le Québec. Les « arrangements » de 1967 comprenaient un mélange de transferts fiscaux et en argent (sans condition) pour l’enseignement postsecondaire et les soins de santé. Les régimes d’assurance-maladie et d’assistance publique, également négociés durant cette période, étaient assortis de conditions très générales. Autant de programmes qui ont suscité des débats préfigurant ceux d’aujourd’hui sur les conditions prévues dans la Loi canadienne sur la santé et celles qu’on devrait insérer dans un éventuel programme national de garderie.
Le plus frappant dans cette évolution, c’est le double mouvement d’un fédéralisme qui accentue sa décentralisation tout en soutenant une politique sociale à l’échelle nationale. Mais les provinces jouaient à ce stade un roÌ‚le beaucoup plus important dans l’élaboration des programmes, et les conditions assorties aux transferts sociaux avaient diminué en nombre et en couÌ‚t. On ne parlait pas encore de « fédéralisme coopératif », mais c’est bien de cela qu’il s’agissait.
Le fédéralisme exécutif des conférences de Premiers ministres des années 1960 annonçait le roÌ‚le déterminant que joueraient ces rencontres après la fondation d’Options politiques en 1980. Le sommet de septembre 1980 sur le rapatriement de la constitution assorti d’une charte donnera lieu à un accord en novembre 1981. L’Accord du lac Meech découlera ensuite de deux conférences tenues en 1987, et un troisième accord issu d’un marathon d’une semaine mourra au feuilleton après que Terre-Neuve et le Manitoba eurent refusé de le ratifier en 1990. C’est l’Accord de Charlottetown, rejeté par référendum en 1992, qui marquera la fin de cette grande période des conférences de Premiers ministres.
Elles seront déclassées dès l’arrivée au pouvoir de Jean Chrétien, en 1993. Rebaptisées « rencontres de Premiers ministres » et convoquées de façon ponctuelle, elles se contenteront le plus souvent de débattre d’une mé‚me question comme les soins de santé. On cessera en outre de les tenir à la gare d’Ottawa, où s’était confirmé l’échec de l’Accord du lac Meech. Ce déclassement allait de pair avec la suppression des questions constitutionnelles du programme intergouvernemental et traduisait la profonde hostilité que Jean Chrétien— à l’instar de Pierre Elliott Trudeau— entretenait à l’endroit de rencontres considérées comme un lieu d’affirmation du pouvoir des provinces. Et si Paul Martin a quelque peu redoré leur blason en convoquant des réunions sur la santé et certaines autres questions, elles n’ont pas retrouvé leur fonction de tribune propice aux grands débats nationaux.
Les années 1960 ont aussi vu la multiplication des mécanismes de coordination interprovinciale. En 1960, Jean Lesage proposa de rétablir les rencontres annuelles de Premiers ministres provinciaux, lesquelles ont eu lieu à chaque année depuis. Comme celles d’aujourd’hui, ces rencontres combinaient activités sociales, discussions sur des sujets d’intéré‚t commun et, de plus en plus, mise au point de stratégies vis-à-vis d’Ottawa. Au fil du temps, la Conférence annuelle des Premiers ministres a gagné en importance et a donné récemment lieu à la création du Conseil de la fédération. C’est dans cette mé‚me décennie que s’est raffermie entre les provinces une coopération régionale qui a inspiré la création des conférences des Premiers ministres de l’Est et de l’Ouest. Et si les deux territoires du nord (trois aujourd’hui) restaient subordonnés à Ottawa dans les années 1960, ils ont depuis intégré le réseau des provinces sans en avoir encore le statut, légalement du moins.
Au-delà des institutions, la dynamique mé‚me des échanges est restée très semblable. D’une époque à l’autre, le débat se heurte toujours aux mé‚mes querelles de statut, aux blaÌ‚mes et aux mérites qu’on tente d’éviter ou de s’attribuer dès que s’accroiÌ‚t l’importance politique des questions à l’étude. D’une époque à l’autre, on observe la mé‚me tendance à réduire les enjeux majeurs à un problème de financement. D’une époque à l’autre, chaque ordre de gouvernement cherche à gonfler son influence tout en minimisant les limites imposées à sa propre autonomie. D’une époque à l’autre, le processus est resté tout aussi informel, sans statut constitutionnel, sans calendrier préétabli, sans règles officielles en matière de prise de décisions et sans mécanisme formel d’application des ententes.
Les questions débattues dans l’arène intergouvernementale des années 1960 étaient profondes et litigieuses, liées entre elles de maintes et complexes façons. J’ai toutefois l’impression— et cela reste une impression— qu’il y avait dans les échanges moins de méfiance et d’hostilité que dans la période récente. Diverses raisons peuvent expliquer cette évolution. à partir des années 1970, les discussions constitutionnelles quasi incessantes auront tout d’abord fait monter les enjeux politiques des relations intergouvernementales, à tout le moins jusqu’à l’échec de Charlottetown en 1992. La crise fiscale des années 1990 aura de mé‚me accentué les enjeux financiers, chaque gouvernement essayant d’en faire porter le fardeau à d’autres. Le parachèvement de l’État-providence et les attaques subséquentes contre « l’État tentaculaire » auront ensuite fait oublier aux gouvernements qu’ils étaient engagés dans un projet politique commun, en dépit de leurs dissensions sur les questions de financement et les responsabilités de chacun. La centralisation des affaires intergouvernementales dans les bureaux des Premiers ministres et les agences spécialisées aura en outre focalisé l’attention sur les considérations politiques. Enfin, il semblait y avoir dans les années 1960 une meilleure continuité du service assuré par les hauts fonctionnaires : malgré les désaccords entre leurs maiÌ‚tres, ils arrivaient à maintenir une communication fondée sur une collaboration de longue date. De nos jours, le roulement du personnel des grands organismes politiques ou bureaucratiques rend difficile ce partage d’expérience et, du mé‚me coup, la mise en commun des valeurs et préoccupations nécessaires et l’élaboration en coulisses de compromis soigneusement dosés. Voilà qui pourrait expliquer l’intensification graduelle de la rivalité et de la concurrence entre gouvernements, malgré l’engagement de partage et de coopération qui figure dans des documents comme l’Entente-cadre sur l’union sociale ou autres récents accords intergouvernementaux.
En 1972, le « déficit démocratique » lié à la conduite des relations intergouvernementales jouait encore un roÌ‚le mineur, mé‚me si Donald Smiley allait bientoÌ‚t critiquer le fédéralisme exécutif pour sa contribution à ce problème. Hier comme aujourd’hui, les relations intergouvernementales n’ont jamais été qu’un simple processus exécutif. Mais à mesure que ce processus a gagné en importance dans les années 1960, il a fait l’objet de critiques dont beaucoup sont toujours d’actualité. Selon les parlementaires, les conférences de Premiers ministres risquaient ainsi de devenir un nouvel ordre de gouvernement fondé sur le pouvoir exécutif et soustrait de ce fait à tout examen législatif. D’autres parlaient déjà de responsabilisation : si les transferts devaient augmenter sans conditions, comment tiendrait-on les politiciens fédéraux responsables de dépenses qu’ils ne controÌ‚lent pas, et comment réclamerait-on des provinces qu’elles rendent compte de dépenses qu’elles-mé‚mes n’ont pas engagées? Ici encore, les questions d’aujourd’hui se font l’écho du passé.
Comment expliquer cette continuité des relations intergouvernementales au cours d’une période pendant laquelle on a par ailleurs observé des changements fondamentaux sur le plan social, économique et international? La réponse semble résider dans ce que les politologues appellent la « dépendance de trajectoire » et les « contraintes et incitations institutionnelles ». Les grands déterminants de ces relations se trouvent en effet dans la structure institutionnelle de la vie politique canadienne : un fédéralisme réservant à Ottawa et aux provinces une grande liberté en matière de fiscalité et de compétences combinée à une division extré‚mement étanche des pouvoirs entre gouvernements fédéral et provinciaux (malgré une interdépendance de fait dans la plupart des domaines politiques), à un système britannique de gouvernement qui concentre tous les pouvoirs au sein d’un exécutif central, et à une structure politique fédérale offrant peu de chances aux intéré‚ts provinciaux et régionaux d’é‚tre représentés ou exprimés au sein des institutions centrales. Résultat : nos deux ordres de gouvernement possèdent chacun d’importantes ressources en matière de compétence, de fiscalité et de bureaucratie ; ils réagissent chacun à leur façon aux exigences de leur électorat et disposent de mécanismes trop peu nombreux— au-delà des processus intergouvernementaux euxmé‚mes— pour coordonner les politiques nationales et régionales. D’où, par rapport à d’autres fédérations, le caractère conflictuel et concurrentiel des relations intergouvernementales canadiennes.
Dans les années suivant la décennie 1960, où un certain équilibre avait été trouvé entre les valeurs communes et les intéré‚ts particuliers inhérents au modèle fédéral, le pendule a brièvement oscillé dans la direction opposée. Le gouvernement Trudeau avait tenté d’établir un régime de citoyenneté nationale qui, se fondant sur la Charte des droits et libertés, aurait consacré l’« égalité des provinces » et défini en matière de politique sociale des « normes nationales ». L’idée était forte et convaincante. Mais dans le Canada d’aujourd’hui, il semble que les schémas issus des années 1960 correspondent mieux à la réalité.
Pourtant, les facteurs historiques et institutionnels ne disent pas tout. Les facteurs économiques et sociaux expliquent aussi une partie de l’histoire. Avant les années 1960, il était acquis pour les observateurs du fédéralisme que modernisation et centralisation allaient de pair, qu’un mouvement inexorable viendrait atténuer l’importance des considérations ethniques et régionales au profit d’une conception nationale de la citoyenneté, incarnée dans une politique d’identité qui transcenderait les vieux réflexes identitaires. Dans les années 1990, des auteurs comme Tom Courchene ont soutenu que des forces tout aussi inexorables imposeraient la « glocalisation », mouvement selon lequel les gouvernements perdaient de leur influence vers le haut, au profit d’institutions supranationales associées à la mondialisation, et vers le bas, au niveau le plus local.
Malgré ces grandes forces structurelles et institutionnelles, le ton des relations intergouvernementales est aussi donné par ses tout premiers acteurs. Mon étude traitait surtout des années Pearson, un homme qui incarnait la notion de compromis et qui a tenté de réagir avec créativité au nationalisme québécois en instillant dans la fédération une dose non négligeable d’asymétrie. Mais son successeur Pierre Trudeau s’est ouvertement employé à renverser cette tendance, qui engageait selon lui le Québec sur la dangereuse pente de l’indépendance. D’où sa virulente opposition à la montée des provinces. On retrouve beaucoup du modèle Pearson chez Brian Mulroney, dont l’ambition de forger un nouvel accord au lac Meech a été anéanti par des forces qui l’auront dépassé. Jean Chrétien était l’héritier de Trudeau, profondément méfiant à l’égard des provinces et des décisions prises avec leur collaboration. Et s’il est trop toÌ‚t pour se prononcer sur Paul Martin, il inclinerait plutoÌ‚t vers le modèle pearsonien (sauf pour sa vive résistance à la dévolution des pouvoirs de taxation). Au niveau des provinces, la personnalité des Jean Lesage, Daniel Johnson et William Davis avait de mé‚me imprimé un ton particulier aux relations intergouvernementales, tout comme le font aujourd’hui celle des Ralph Klein, Jean Charest, Dalton McGuinty et Danny Williams.
L’histoire du fédéralisme canadien des années 1960 est celle du renouveau des forces régionales et provinciales. L’histoire du fédéralisme au XXIe siècle sera déterminée par l’évolution de ces forces.
Donald Smiley parlait d’« atténuation du pouvoir fédéral » pour résumer ces années 1960. Les choses semblent aujourd’hui se répéter. Oui à un financement accru qui assure la présence d’Ottawa dans des domaines clés comme la garde d’enfants, mais non à vos exigences car vous n’avez plus les leviers fiscaux et politiques pour nous les imposer. Oui à des normes nationales, mais pas question de nous les faire dicter car elles doivent émaner d’un consensus intergouvernemental. Tel était précisément le message des années 1960. Impossible de gérer une fédération dans ces conditions, diront les pessimistes. Nous avons pourtant fait du bon boulot à l’époque, dira l’optimiste, et rien ne devrait nous empé‚cher de faire de mé‚me aujourd’hui.
Le balancier a certes bougé. La position fiscale d’Ottawa et des provinces présente aujourd’hui d’importants parallèles— contraintes grandissantes sur les budgets provinciaux et foisonnants surplus fédéraux— qui accentuent fortement les demandes de redressement du déséquilibre fiscal.
Et pourtant, le système est confronté à de nouveaux défis. Celui de la mobilisation des intéré‚ts urbains, par exemple, qui réclament pour les municipalités un nouveau roÌ‚le sur l’échiquier intergouvernemental. Ou des gouvernements autochtones, désireux d’é‚tre reconnus comme « troisième ordre » de gouvernement. Des changements qui laissent à tout le moins entrevoir une évolution de la gouvernance multiniveau au Canada. On ne parlerait plus alors de relations fédérales-provinciales mais bien de relations fédérales-provinciales-municipales-autochtones. Auquel cas les shémas établis dans les années 1960 puis élaborés dans les années 1990 deviendront inopérants. Si une réforme du Sénat ou du mode de scrutin venait de surcroiÌ‚t renforcer la représentativité du gouvernement fédéral, on modifierait les fondements mé‚mes des relations intergouvernementales. Et l’on en transformerait carrément la dynamique si on les démocratisait davantage en favorisant l’engagement des législatures et de leurs comités, de mé‚me qu’en ouvrant le processus à une participation et à un examen plus poussés. Mais l’on en restera sans doute aux vœux pieux compte tenu de la force d’inertie légendaire des institutions. L’expérience des années 1960 montre toutefois qu’en dépit de nombreuses difficultés, les relations intergouvernementales peuvent aussi donner lieu à des politiques susceptibles de maintenir un certain équilibre entre les identités et intéré‚ts contradictoires qui forment l’héritage du Canada. Cette décennie a encore beaucoup de leçons à nous apprendre. (Article traduit de l’anglais)
