Est-ce faire preuve de beaucoup d’audace que d’affirmer que les relations transatlantiques ne sont plus ce qu’elles étaient et surtout qu’elles ne seront plus jamais ce qu’elles ont été? Beaucoup d’observateurs éclairés me diront que les relations transatlantiques n’en sont pas aÌ€ leur premié€re crise et qu’elles traverseront celle-ci comme elles ont traversé les autres. Pourtant je garde mes certitudes. La crise des deux dernié€res années est peut-é‚tre en train de se résorber, mais on ne pourra faire l’économie d’une redéfinition des rela- tions transatlantiques. Il faudra trouver un nouvel équilibre au risque d’assister au lent effritement de cette relation pri- vilégiée. Si j’affirme qu’elle ne sera plus jamais ce qu’elle était, c’est que trop de choses ont durablement changé, que ce soit les Américains, les Européens ou le contexte international. J’attaquerai dans cet ordre mais non sans avoir d’abord précisé que, ré€gle générale, lorsque je parle des Américains, j’entends l’Administration actuelle et que, lorsque je parle des Européens, je me réfé€re au sentiment dominant sur le conti- nent plutoÌ‚t qu’aux positions particulié€res de l’Union européenne ou de l’un ou l’autre de ses pays membres.
Il y a eu bien suÌ‚r le 11 septembre et son impact extraordinaire mais je ne m’y attarderai pas parce que tout a déjaÌ€ été dit sur l’insécurité qui hante, depuis, l’Amérique. Je dirai seulement que cet impact du 11 septembre sur la con- science collective des Américains est une réalité qui reste tré€s mal comprise, pour ne pas dire qu’elle demeure incompréhensi- ble pour les Européens. J’ai envie de citer ici un parlementaire allemand qui me dis- ait un jour : « Nous, depuis Siegfried, on sait que l’invulnérabilité est un mythe. »
Je voudrais plutoÌ‚t souligner deux autres changements qui me paraissent encore plus fondamentaux. Premié€re- ment, l’Amérique est aujourd’hui l’u- nique super-puissance et l’administration Bush a choisi d’exercer pleinement les prérogatives que ce statut lui confé€re, aÌ€ savoir, pour reprendre la formule d’Yvon Deschamps, « faire ce qu’y veulent, quand y veulent, comme y veulent ». La force économique et militaire des EÌtats- Unis est ainsi mise au service d’une vision du monde qui leur est propre.
Y perdent-ils une part de légitimité au plan international? Dans l’édition de novembre-décembre 2004 de Foreign Affairs, Robert W. Tucker et David C. Hendrickson définissent ainsi les fonde- ments de la légitimité : le respect du droit, une prise de décision consen- suelle, la modération et l’identification aÌ€ la cause de la préservation de la paix.
Mesurée aÌ€ cette aune, l’Amérique a bel et bien sacrifié une part de sa légitimité. C’est son choix. Elle ne cherche plus aÌ€ convaincre. Elle s’im- pose et suÌ‚re de sa stratégie, ne veut é‚tre jugée qu’aux résultats.
La bilatéralisation absolue de leurs rapports avec tous les pays étrangers est une autre nouvelle facette de l’exercice du pouvoir américain. Ceci implique non seulement une marginalisation des institutions internationales, que ce soit l’ONU ou l’OTAN, mais également le refus de considérer l’Union européenne comme étant autre chose que l’addition de 15 ou 25 états membres. AÌ€ ceux qui pouvaient encore en douter, Donald Rumsfeld a servi la formule choc qui résume tout: c’est la mission qui déter- mine la coalition et non le contraire.
Face aÌ€ cette Amérique plus domi- nante et perçue comme moins légitime, on trouve une Europe poli- tique toujours en chantier, mais une Europe qui se construit. Elle émerge peu aÌ€ peu. Certes, la gestation est laborieuse et les reculs sont aussi nombreux que les avancées, mais elle progresse néan- moins. Christoph Bertram, le directeur de l’Institut Stiftung Wissenschaft und Politik, utilise, pour caractériser ce processus, l’expression « euro-creep », c’est-aÌ€-dire que, malgré des allers-retours fréquents, l’Europe avance toujours un peu et surtout, et c’est laÌ€ l’aspect essen- tiel, le vaisseau le plus lent n’est pas celui qui dicte le rythme du convoi.
LaÌ€ ouÌ€ le changement a été radical par contre, c’est dans la relation que l’Europe entretient avec les EÌtats-Unis. Jamais la distance n’a-t-elle été aussi grande et il serait trop facile pour expli- quer cet écart grandissant de simple- ment parler d’anti-américanisme primaire. En fait, les opinions publiques se sont retournées. Sondage apré€s sondage, on peut voir que les Européens contestent la légitimité de la puissance américaine (l’unilatéralisme et le non-respect du droit étant les prin- cipaux motifs) et jugent mé‚me néfaste le roÌ‚le des EÌtats-Unis dans le monde.
Il est intéressant de voir aussi com- bien le fossé s’est creusé mé‚me en matié€re de politique intérieure. Le directeur d’un think-tank républicain, dans une conférence qu’il donnait récemment aÌ€ Berlin, définissait en ces termes le nouveau concept d’« Own- ership Society », le leitmo- tiv du deuxié€me mandat de George Bush au plan domestique : « More is bet- ter, mine is better ». Quand on met cela en parallé€le avec la manié€re dont les Européens s’enté‚tent aÌ€ vouloir concilier la crois- sance économique avec la justice sociale et la compéti- tivité avec la protection de l’environnement, on comprend aÌ€ la fois pourquoi ils ne progressent pas tré€s vite et pourquoi les points de con- vergence avec l’Amérique se font rares. La liste des points de divergence, elle, ne cesse de s’allonger.
En matié€re de politique étrangé€re, ce sont paradoxalement les valeurs com- munes qui les séparent. En effet, c’est autour de la façon de promouvoir les idéaux de liberté et de démocratie qu’Européens et Américains se départa- gent. Les uns veulent mettre la puissance militaire et financié€re au service de ces idéaux, les autres parlent plutoÌ‚t de réponses institutionnelles, de négocia- tions et d’actions en amont pour atténuer les tensions et réduire les dis- parités. L’Amérique reste fidé€le aÌ€ ses ori- gines révolutionnaires. L’Europe, quant aÌ€ elle, projette sa propre expérience des 60 dernié€res années et s’offre en modé€le.
Avec raison, les Américains rap- pellent aux Européens que, sans leur puissance militaire, qui a toujours garanti leur sécurité, ils n’auraient pas pu construire cette Europe dont il sont si fiers. Cet argument qui a pesé lourd pendant longtemps n’a pourtant plus, lui non plus, le poids qu’il avait. C’est que le contexte global a également fortement changé.
C’est la chute du mur de Berlin qui constitue le point tournant dans les relations transatlantiques, et non le 11 septembre. En effet, la fin de l’empire soviétique prive les Occidentaux de leur ennemi commun. Quinze ans apré€s le fait, on commence tout juste aÌ€ prendre la pleine mesure des conséquences de cette nouvelle donne. Comme ennemi com- mun, le terrorisme international ne peut pas prendre le relais. Les façons de l’ap- préhender et de le combattre sont trop différentes. Et surtout, les Européens ne croient pas les Américains capables de les protéger contre un ennemi aussi diffus et polymorphe. En ce sens, c’est le lien qui unissait le protégé aÌ€ son protecteur qui s’est rompu. Nulle part est-ce plus visible qu’en Allemagne. Qui s’en étonnera?
Le deuxié€me changement majeur dans l’environnement international, c’est la régionalisation. Effet surprise de la globalisation, l’identification aÌ€ sa région n’a jamais été plus forte. Des pays comme l’Australie l’ont compris avant beaucoup d’autres et il ne manque pas de gens au Canada pour dire qu’il serait temps qu’on com- prenne aussi que notre destin est et ne peut é‚tre que nord-américain. Un tout autre débat dans lequel je me garderai pour l’heure de m’engager.
En Europe, ce phénomé€ne uni- versel de régionalisation se surimpose sur un processus d’intégration poli- tique et économique engagé depuis des décennies. Le résultat facile aÌ€ prévoir est une Europe totalement absorbée par elle-mé‚me et pour laquelle le lien transatlantique fait déjaÌ€ partie du passé plutoÌ‚t que de l’avenir. « Nous avons d’abord cessé de nous compren- dre, puis nous avons cessé de nous en soucier », disait-on encore cette semaine pour résumer l’évolution récente des relations transatlantiques.
Bien qu’il ne s’agisse pas, aÌ€ propre- ment parler, d’un changement dans le contexte international, je voudrais évo- quer brié€vement la question de l’écart entre les capacités militaires des EÌtats- Unis et celles de leurs partenaires transat- lantiques. AÌ€ ce chapitre, les EÌtats-Unis dépensent aÌ€ eux seuls deux fois plus que l’Union européenne et plus que tous leurs alliés occidentaux réunis. L’effort requis pour réduire cet écart, mé‚me de minime façon, est au-delaÌ€ des moyens financiers, et politiques, de tous les alliés. Lorsque les Américains disent que les Européens rejettent les solutions mili- taires parce qu’ils n’ont pas les moyens militaires requis pour les mettre en œuvre, ils n’ont peut-é‚tre pas tout aÌ€ fait tort. En revanche, lorsque les Européens affirment que des moyens militaires supérieurs n’entraiÌ‚nent pas nécessaire- ment une capacité supérieure de déter- miner quand et comment s’en servir, ils n’ont peut-é‚tre pas tort non plus. Ce débat sur les « capacités militaires » pol- lue les relations transatlantiques depuis longtemps. Ce qui est nouveau depuis la guerre en Iraq, c’est que les Américains exigent de leurs alliés, d’abord et avant tout, la loyauté. Le vieux débat sur les capacités militaires risque d’en é‚tre durablement affecté. De façon plus fondamentale, on peut se demander si une équipe ouÌ€ un des joueurs pé€se plus lourd que tous les autres réunis est encore une équipe.
Dans ces circonstances, quel diagnostic peut-on poser? Certes, la température est retombée. On ne peut plus vraiment parler de crise dans les relations transatlantiques. De part et d’autre, l’heure est aux bilans et ceux-ci ne concordent pas toujours.
Les Européens sont convaincus que la situation qui prévaut en Iraq aujourd’hui valide l’analyse qui est la leur depuis le début. Néanmoins, ils poursuivent pour la plupart un dialogue constructif avec les autorités américaines sur les moyens aÌ€ prendre pour combattre, chacun chez soi et tous ensemble, le fléau du terror- isme. Des mécanismes nouveaux de coopération ont été mis en place et fonc- tionnent souvent tré€s bien. Plusieurs pays européens hostiles aÌ€ la guerre en Iraq font, comme le Canada, un effort militaire majeur en Afghanistan.
Du coÌ‚té américain, le bilan n’est évidemment pas le mé‚me. On mise toujours sur une issue positive en Iraq. Cela dit, on partage généralement la satisfaction des Européens sur la coopération en matié€re de sécurité. L’effort particulier des Allemands et des Français en Afghanistan est aussi perçu tré€s positivement.
Pour autant, au niveau politique, les relations restent fragiles et on s’em- ploie aÌ€ reconstruire des ponts. Chose étonnante, les tentatives de rapproche- ment, aÌ€ l’heure actuelle, viennent plutoÌ‚t du coÌ‚té des Américains. S’il y a une main tendue, ce serait plutoÌ‚t la leur. Ils auraient tirer leur leçon de l’Iraq et ce seraient maintenant eux les demandeurs? C’est un discours que bien des Européens n’hésitent pas aÌ€ tenir. La visite du Président Bush au Canada a été interprétée comme une répétition générale pour la tournée européenne qu’il entreprendra bientoÌ‚t.
Une capacité assez illimitée aÌ€ s’imaginer que l’autre est demandeur est la premié€re caractéristique des rela- tions transatlantiques aujourd’hui. La seconde consiste aÌ€ affirmer l’immi- nence du déclin économique de l’autre. On en veut pour preuve, selon qu’on est d’un coÌ‚té ou de l’autre, ou le double déficit des EÌtats-Unis ou la non-compétitivité des économies européennes et le vieillissement accélérée de leurs populations.
Mon pronostic est que le lien transatlantique va continuer aÌ€ se disten- dre, aÌ€ moins qu’on n’arrive aÌ€ trouver un nouvel équilibre. AÌ€ court terme, il y des choses qui peuvent atténuer ou accentuer le processus de distanciation. Parmi les facteurs qui pourraient ralentir le processus, c’est-aÌ€-dire donner aux rela- tions transatlantiques une sorte de rémission, on doit évoquer le Moyen-Orient. Un agenda commun et des succé€s, mé‚me relatifs, pour- raient, pendant un temps, redonner vie aÌ€ la coopération transatlantique. Un changement de stratégie aux EÌtats-Unis et une légitimité retrouvée pourraient aussi avoir ce genre d’impact. Enfin, une Europe qui réussirait aÌ€ intégrer ses nouveaux membres et qui demain s’élargirait au-delaÌ€ de ses frontié€res actuelles pour- rait voir rejaillir en son sein une nouvelle ferveur transatlantique.
D’aucuns estiment que les relations économiques entre l’Europe et l’Amérique sont trop importantes pour que l’écart se creuse irrémédiablement. C’est la thé€se défendue par Daniel S. Hamilton et Joseph P. Quinlian dans Partners in Prosperity : The Changing Geography of the Transat- lantic Relationship. AÌ€ cette thé€se, on peut évidemment opposer celle de Michael Adams dans Fire and Ice : the United States, Canada and the Myth of Converging Values ou celle de Joydeep Mukheiji de Standard & Poors dans « Growing together ; Staying apart », qui eux parlent évidemment des relations entre le Canada et les EÌtats-Unis mais qui soutiennent qu’une intégration économique ne se traduit pas nécessaire- ment par des convergences au plan poli- tique, bien au contraire. Peut-on vraiment s’éloigner politiquement d’un partenaire dont on se rapproche économiquement? Il semblerait que oui, mais est-ce vrai aÌ€ long terme? La réponse aÌ€ cette question n’est ni simple, ni innocente. J’entends par laÌ€ que la réponse donnée aÌ€ cette ques- tion dépend essentiellement de l’avenir que l’on se souhaite.
Quels sont les facteurs qui, au con- traire, pourraient accélérer l’effritement de la relation transatlantique? Les sujets de crise potentiels ne manquent pas. L’Iran déjaÌ€. La Russie bientoÌ‚t? Mais aÌ€ mon sens la question cruciale est celle de savoir aÌ€ quel rythme progressera la construction européenne. On peut vouloir croire qu’une Europe plus forte signifie une Alliance atlantique plus forte, mais l’épreuve des faits nous enseigne déjaÌ€ que plus d’Europe, c’est plus de tensions dans les relations transatlantiques, indépendamment de la question de savoir si, aÌ€ terme, c’est la vision française, anglaise, allemande ou encore une autre qui prévaudra. Dans tous les cas de figure, une identité européenne en matié€re de défense et de sécurité entraiÌ‚nera forcément un recali- brage de la relation transatlantique.
Nous saurons bientoÌ‚t ce que signifie le fait que l’Union européenne ait rem- placé l’OTAN en Bosnie. Nous verrons, bientoÌ‚t aussi, si la nouvelle constitution européenne favorisera l’émergence d’une politique étrangé€re commune et si demain on pourra empé‚cher Tony Blair ou un autre chef de gouvernement européen de faire cavalier seul en Europe et cause commune avec les EÌtats-Unis.
En attendant, on parlera beaucoup d’un pilier européen et on évitera, sauf aÌ€ Paris, de parler de contrepoids. La réalité est que les Européens rejettent la tutelle des EÌtats-Unis et leur leader- ship, si celui-ci est sans partage.
Je viens de faire exactement ce que font toujours les Européens et les Américains lorsqu’ils parlent des relations transatlantiques, j’ai oublié le Canada. Qu’en est-il de cette relation pour notre pays?
Il faut d’abord reconnaiÌ‚tre que l’OTAN est de tré€s loin notre point d’ancrage le plus solide en Europe. Cette idée ne fait pas plaisir aÌ€ tout le monde. Des gens qui, comme moi, ont passé beaucoup de temps aÌ€ construire des relations bilatérales avec les pays européens ou d’autres qui essaient de négocier depuis trente ans un accord avec l’Union européenne pour donner vie et substance aÌ€ cette relation, n’ai- ment pas nécessairement se voir rap- peler que notre participation aÌ€ l’OTAN reste ce qui nous ouvre le plus de portes et nous confé€re le plus de poids en Europe. La France est peut-é‚tre aÌ€ cet égard l’exception qui confirme la ré€gle.
Au cours des quatre dernié€res années, on m’a demandé au moins 100 fois pourquoi nous avions retiré nos troupes stationnées en Allemagne. Notre présence militaire dans les Balkans et aujourd’hui en Afghanistan nous donne une présence sur l’écran radar des Européens et je considé€re qu’on pourrait et devrait essayer d’en tirer davantage profit.
Deuxié€me observation, lorsque les Américains et les Européens ne sont pas sur la mé‚me longueur d’onde, nous sommes souvent plus pré€s des posi- tions européennes. Ce fut le cas sur l’Iraq, c’est toujours le cas sur Kyoto, la Cour internationale de justice pénale, le multilatéralisme en général et les solutions négociées en particulier.
Cela dit, nos instincts européens ne se réconcilient pas toujours facile- ment avec notre réalité nord-améri- caine et les Européens sont souvent les premiers aÌ€ nous le rappeler.
En dépit de nos convergences de vues, les Européens savent dresser des obstacles sur notre chemin. Deux exemples : nos efforts mal récompensés pour nous associer aÌ€ des opérations de main- tien de la paix sous l’égide de l’UE et le fameux contrat des moteurs d’avion pour l’Airbus A400M ouÌ€, contre toute logique économique ou technologique, Pratt & Whitney Canada a été écarté parce que cet avion de transport, futur fleuron de la défense européenne, ne pouvait pas voler avec des moteurs canadiens.
La polarisation actuelle entre l’Europe et l’Amérique et l’émergence d’un pilier européen au sein de l’OTAN sont un vrai défi pour le Canada. Il devient aÌ€ la fois plus difficile et plus inconfortable d’avoir un pied dans les deux mondes. Tony Blair en fait lui aussi l’expérience. Serions-nous plus aptes que lui aÌ€ forger un nouveau lien transatlantique? On peut en douter mais il ne faudrait pas non plus craindre d’alimenter un débat au sein de l’OTAN sur les termes d’un nouveau contrat.
Ce qu’il faut souhaiter, c’est l’émergence d’un nouvel agenda com- mun qui nous permettra de construire peu aÌ€ peu un nouvel équilibre au sein de l’Alliance atlantique. Les Européens ne se satisferont pas éternellement de l’équilibre actuel et les Américains devront é‚tre convaincus qu’un nouvel équilibre peut servir leurs intéré‚ts.
Cet article est tiré d’une con- férence prononcée le 14 décembre dernier au Centre d’études et de recherches inter- nationales de l’Université de Montréal.
