La nouvelle politique étrangère du gouvernement décoder. Elle est constituée d’éléments souvent disparates, parfois contradictoires et, à l’occasion, plutôt opaques. Commençons cependant par ce qui nous paraît le plus limpide et ce qui représente incontestablement le plus grand succès du gouvernement en matière de politique étrangère : le statut du Canada au sein du G7 et du G20.
Dans le bilan que nous faisions l’année dernière de la politique étrangère canadienne, nous avions déjà montré comment le premier ministre avait réussi à repositionner le Canada au sein du G7 et du G20 en prenant ses distances par rapport à ses alliés traditionnels, soit l’Europe et les États-Unis, et en se rapprochant des pays émergents. Nous avions aussi souligné l’atout majeur que constituait, dans le jeu du premier ministre, la bonne santé financière du Canada.
L’année écoulée n’a fait que confirmer l’avantage dont bénéficie le Canada du fait d’avoir traversé la crise mieux que la plupart des pays du monde et beaucoup mieux que les autres pays du G7. Tous les emplois perdus pendant la récession ont été récupérés. Notre taux d’endettement reste faible, surtout par rapport à celui des autres pays. Grâce à la réglementation de nos institutions financières, nos banques ont survécu sans plan de sauvetage. Nos déficits publics sont contenus et donc « gérables » ; la perspective de les éliminer d’ici 2015 est réelle. Rien ne dit qu’une nouvelle récession à l’échelle mondiale nous épargnerait, mais, pour l’heure, une relative autosatisfaction semble tout à fait permise.
En effet, le Canada suscite l’admiration et fait l’envie de ses partenaires. Notre profil de « meilleur élève de la classe » ne semble pas nous attirer les foudres de qui que ce soit. Au contraire, on cherche à comprendre ce qui a fait le succès économique du Canada et on tente de s’en inspirer. Si besoin en était, la récente nomination de Mark Carney, gouverneur de la Banque du Canada, à la tête du Conseil de stabilité financière mis en place par le G20 le prouverait.
En vérité, le Canada est depuis longtemps « le meilleur élève de la classe ». Déjà au milieu des années 1990, le monde s’étonnait de notre capacité à juguler les déficits, puis à générer des excédents budgétaires qui faisaient saliver la planète entière. Le Canada a sans doute mieux traversé la dernière crise financière parce qu’il est arrivé dans cette tempête mieux armé que d’autres. Il faut espérer que, si nouvelle crise il y a, il saura encore une fois tirer son épingle du jeu. Le vrai test n’est peut-être pas encore derrière nous.
La stratégie du gouvernement dans ses rapports avec les États-Unis est beaucoup moins transparente. Par moment, on pourrait croire que la « troisième option » si chère au premier ministre Trudeau est revenue en vogue. Les discours sur la nécessité de diversifier notre commerce international, de trouver de nouveaux partenaires, de les courtiser assidûment et de signer le plus grand nombre possible d’accords de libre-échange avec eux reprennent l’essentiel de cette politique. À l’époque, celle-ci était pourtant décriée et surtout jugée à l’opposé de nos véritables intérêts économiques, qui dictaient, au contraire, une intégration continentale toujours plus poussée.
Le monde a changé, il est vrai. Les États-Unis ne sont plus tout à fait ce qu’ils étaient, y compris pour nos exportateurs, et les pays émergents représentent à la fois des marchés considérables et des investisseurs potentiels de premier plan. Il est donc dans l’ordre des choses de leur consacrer temps et énergie. Mais, pendant ce temps, que se passe-t-il sur le front de l’intégration nord-américaine? La stratégie de diversification de notre commerce international mise de l’avant par le gouvernement constituet-elle encore aujourd’hui une alternative à une intégration nord-américaine plus poussée? Certainement pas.
Il est évident que l’on peut poursuivre en même temps les deux objectifs — trouver de nouveaux partenaires et consolider nos liens avec les États-Unis —, mais il est encore plus évident qu’aujourd’hui, le gouvernement souhaite nous faire franchir une nouvelle étape dans l’intégration nordaméricaine. En février dernier, le premier ministre Stephen Harper et le président Barack Obama annonçaient une vision commune de la sécurité et de la compétitivité sur le continent nord-américain, vision qui devait se traduire avant la fin de cette année par un plan d’action commun.
Le ministre des Affaires étrangères de l’époque, Lawrence Cannon, affirmait dans le discours qu’il prononçait quelques jours plus tard devant le Council on Foreign Relations à New York que le Canada et les États-Unis avaient opté pour une approche commune dans les domaines de la sécurité énergétique et des changements climatiques à l’intérieur de leur périmètre commun. Le ministre évoquait spécifiquement la nécessité à la fois d’assurer l’efficacité des transferts d’énergie et de rejeter toute forme de protectionnisme « vert » qui irait à l’encontre de nos intérêts commerciaux. Si on en juge par la décision américaine récente à propos du projet Keystone XL, rien n’est encore tout à fait acquis.
Les objectifs du gouvernement canadien cependant sont clairs : créer des emplois et des débouchés, améliorer la croissance économique en renforçant la sécurité, faciliter le flux d’échanges commerciaux et la circulation à la frontière en éliminant les barrières superflues et en réduisant les tracasseries administratives. Quelles en seront les répercussions sur notre souveraineté ?
Les objectifs du gouvernement canadien cependant sont clairs : créer des emplois et des débouchés, améliorer la croissance économique en renforçant la sécurité, faciliter le flux d’échanges commerciaux et la circulation à la frontière en éliminant les barrières superflues et en réduisant les tracasseries administratives. Quelles en seront les répercussions sur notre souveraineté? La question se pose, et elle a été posée dans les consultations que le gouvernement a déjà menées, consultations qu’il s’est d’ailleurs engagé à poursuivre. Reconnaissons-lui ce mérite !
L’enjeu est de taille. La croissance économique est-elle plus importante que notre souveraineté? Le concept de souveraineté est-il dépassé? Le « périmètre commun » apportera-t-il une solution inédite au problème de la reconnaissance, par les États-Unis, de la souveraineté canadienne dans l’Arctique? Un accord avec les États-Unis sur une question aussi essentielle que celle du « périmètre commun » est-il concevable à des conditions qui ne soient pas les leurs? Qu’avons-nous retenu de la négociation de notre Accord de libre-échange avec les États-Unis? Que dire des protections qui n’en sont pas, comme du soi-disant mécanisme de règlement des différends qui, dans la crise du bois d’œuvre, s’est révélé totalement inapte à protéger nos intérêts?
On souhaiterait que le gouvernement aborde ces questions de front et qu’il dise aux Canadiens comment il voit l’avenir. Son silence sur ces points essentiels ne fait qu’alimenter les soupçons. Le discours sur la diversification de notre commerce extérieur servirait-il de paravent pour masquer ce qui se passe sur le front de l’intégration nord-américaine? La célébration de la guerre de 1812 par le gouvernement et la réaffirmation, aussi soudaine qu’inexpliquée, de notre loyauté à la Couronne britannique serviraient-elles aussi de faux-fuyants? D’où vient ce besoin de souligner à grands traits que nous sommes différents des Américains et que nous les avons même vaincus militairement? S’apprêterait-on maintenant à une reddition sans condition? Signera-t-on incessamment une nouvelle entente dont les modalités seront dictées par les États-Unis?
D’aucuns considèrent que pour négocier avec les États-Unis, il faut commencer par ce qui les intéresse. Pourquoi pas? Mais encore faut-il en venir un jour à régler ce qui nous intéresse nous. Les mêmes personnes prétendent aussi, comme pour s’en convaincre, que le Canada possède une plus grande influence dans le monde quand il est perçu comme étant très proche des États-Unis. Cela reste à démontrer. Lorsque le Canada poursuit une politique étrangère différente de celle de son puissant voisin, il n’exerce peut-être pas plus de pouvoir (encore que cela aussi reste à démontrer), mais il est au moins visible sur la scène internationale, comme il l’a été au moment de la deuxième guerre d’Iraq ou au moment de la création de la Cour pénale internationale.
Il est tout à fait possible que l’évocation de la guerre de 1812 et les discours loyalistes n’aient rien à voir avec un quelconque accord en vue avec les États-Unis. Peut-être s’agit-il plutôt de faire un geste en direction du Canada anglais pour compenser la reconnaissance de la nation québécoise. Après tout, au moment de la visite du premier ministre britannique David Cameron, Stephen Harper n’a pas hésité à parler de « mère patrie ». S’il s’agissait d’une réhabilitation de la thèse des deux peuples fondateurs, les francophones de ce pays l’accueilleraient peut-être favorablement, mais il est difficile de concevoir qu’on se trouve devant un retour à une forme de biculturalisme. Doit-on alors penser qu’il est plutôt question d’une mise au rencart du multiculturalisme au profit d’une nouvelle identité commune fondée sur l’attachement à la monarchie britannique et à ses traditions?
Quel message alors pour les francophones qui, depuis toujours, s’accommodent plutôt difficilement de cet héritage historique? Quel message pour les communautés culturelles? Que signifierait pour elles le recul du multiculturalisme? Quel nouvel électorat espère t-on ainsi courtiser? Les Canadiens anglais sont-ils seulement demandeurs? Faute d’explication claire de la part du gouvernement sur les motifs de sa démarche, on ne peut que spéculer et continuer à s’interroger sur ce qui pourrait bien pousser le Canada à rejouer à fond la carte coloniale après presque un siècle d’efforts pour conquérir notre pleine souveraineté et nous affranchir tout en douceur des liens qui nous unissent à la Couronne britannique. Les pays étrangers, y compris ceux du Commonwealth, n’ont pas fini, eux non plus, de s’interroger.
The inner workings of government
Keep track of who’s doing what to get federal policy made. In The Functionary.
The Functionary
Our newsletter about the public service.
Nominated for a Digital Publishing Award.
Si l’on peut regretter le fait que le gouvernement n’ait jamais formulé un énoncé de politique étrangère, il faut lui reconnaître au moins le mérite d’avoir introduit au Parlement une nouvelle pratique, celle des débats sur l’engagement des troupes canadiennes à l’étranger. Ces débats sont souvent l’occasion pour le gouvernement d’expliquer sa position sur certains dossiers comme ceux de l’Afghanistan ou de la Libye. Les discours du ministre des Affaires étrangères, en déplacement à l’extérieur du Canada, sont aussi des occasions de mieux cerner la politique étrangère du gouvernement. Celui que John Baird a prononcé à la dernière Assemblée générale des Nations unies est un modèle du genre dans la mesure où il permet de mieux saisir des aspects essentiels de cette politique étrangère.
À certains égards, ce discours se rapproche beaucoup de ceux qui ont été tenus à cette tribune par tous les représentants du Canada depuis 1946. En effet, on y réaffirme l’attachement du Canada aux principes fondateurs des Nations unies, on rappelle les valeurs fondamentales qui sous-tendent notre politique étrangère — à savoir la liberté, la démocratie, les droits de la personne et la primauté du droit —, et on reprend, avec raison, l’idée qu’une action multilatérale, lorsqu’elle est possible, est toujours préférable.
Le ministre John Baird a dénoncé avec raison que dans le système des Nations unies, il arrive que des États voyous soient élus à la présidence ou la vice-présidence d’une commission ou d’un comité. Le problème est réel, mais il faut reconnaître qu’il survient plutôt rarement et qu’il reste toujours très limité dans le temps. Chaque fois se pose la question s’il vaut mieux garder ces États à l’intérieur du système ou alors les exclure. Les Nations unies n’ont pas le monopole du non-respect —en tout temps et en tout lieu—de nos idéaux de liberté et de démocratie. Le récent sommet du Commonwealth a bien montré que, même au sein de « notre grande famille », il y a des membres qui sont moins empressés que d’autres à respecter les droits et libertés de leurs citoyens. Le Commonwealth, il est vrai, a eu le courage à l’occasion d’exclure ou de suspendre certains de ces membres. Cela serait-il possible et souhaitable dans une organisation à vocation universelle? Le Canada aura eu au moins le mérite de dénoncer publiquement une pratique déplorable, si exceptionnelle soit-elle.
Dans un discours où il a souhaité réaffirmer avec vigueur le soutien absolu et indéfectible du Canada à l’État d’Israël, le ministre John Baird a été amené à effectuer des rapprochements historiques d’un goût douteux. Faire l’amalgame entre le terrorisme international et la demande d’admission de la Palestine aux Nations unies et prétendre que cela fait peser sur le monde une menace comparable à celle que laissait planer Adolf Hitler en 1938 est une aberration. Déclarer que toute ouverture au moindre début de discussion sur la question reviendrait à capituler comme l’ont fait les leaders du monde libre à l’époque en est une autre.
On est tout à fait en droit de penser que la demande de la Palestine n’était pas recevable en l’état. Mais que devaient faire les Palestiniens pour briser l’impasse dans laquelle se trouve le processus de paix au Proche-Orient depuis des années? Une demande de reconnaissance formelle était-elle vraiment la pire des stratégies? Ainsi, les Palestiniens ne parviendraient-ils pas au moins à montrer la mauvaise foi de tous ceux qui se disent favorables à la solution de deux États sans jamais ne rien faire pour qu’elle ait une chance de voir le jour? Aurait-on préféré une enième intifada?
Peut-on dénoncer l’initiative des Palestiniens parce qu’elle est unilatérale et faire abstraction de toutes les actions unilatérales de l’État d’Israël? Comment un gouvernement qui prétend vouloir être du côté des victimes, vouloir défendre les droits des plus vulnérables et « donner une voix à ceux qui sont sans voix », pour reprendre les termes exacts de John Baird à New York, comment ce gouvernement peutil se montrer aussi totalement insensible au sort des Palestiniens qu’on associe, tous et sans distinction, au fléau du terrorisme? Faute de leur accorder la reconnaissance souhaitée, ne pouvait-on au moins s’engager dans une vraie relance du processus de paix au Proche-Orient? On regrettera peutêtre un jour, collectivement, de ne pas avoir saisi l’occasion qui nous était offerte de montrer notre bonne foi. Ce qui s’est passé à l’Unesco peut se reproduire demain dans d’autres agences des Nations unies et dans d’autres institutions internationales. Combien de fois veut-on encore compter les voix pour, les voix contre et les abstentions?
On est tout à fait en droit de vouloir prendre fait et cause pour Israël. Mais estce rendre service à ce pays ami que de ne pas lui dire que les nouvelles implantations à Jérusalem-Est et ailleurs ne font que nourrir la crise au Proche-Orient et éloignent chaque jour un peu plus les chances d’une solution juste et durable pour tous? Est-ce rendre service au gouvernement israélien que de ne pas le mettre en garde contre son isolement croissant? Est-ce enfin rendre service à Israël que de faire comme s’il n’y avait pas de débats de fond entre Israéliens et aussi entre juifs de la diaspora sur toutes ces questions? Derrière des portes closes, toutes ces choses sont peut-être dites. Mais ne mériteraient-elles pas d’être entendues par les Canadiens, qui sauraient alors à quelle enseigne loge vraiment leur gouvernement, et entendues aussi par les Palestiniens qui comprendraient que notre indifférence à leur sort n’est pas totale?
Peut-on parler d’une « militarisation » du Canada depuis l’arrivée au pouvoir des conservateurs ? Si on les cherche, on trouvera facilement des indices d’une évolution allant dans ce sens, à commencer par la visibilité accrue qu’on donne aux Forces armées canadiennes, et les investissements considérables qu’on s’apprête à faire pour l’acquisition d’avions de chasse et la construction de navires de guerre.
Dans son discours aux Nations unies, John Baird annonçait aussi qu’il allait créer au sein de son ministère des Affaires étrangères un bureau de la liberté religieuse. De retour à Ottawa, dans un communiqué émis le 3 octobre, le ministre présentait la création de ce bureau comme étant une grande priorité du gouvernement. Il s’est dit convaincu que les sociétés qui protègent la liberté de religion sont aussi plus susceptibles de garantir toutes les autres libertés fondamentales, et que ce sont généralement des sociétés plus stables et plus prospères. Bon nombre de Canadiens et même beaucoup de citoyens ailleurs dans le monde, particulièrement les victimes de persécution, partagent certainement cette conviction. Il est néanmoins permis de s’interroger sur l’opportunité d’établir au sein de la machine gouvernementale une institution dont le but est de promouvoir une cause. Ce type d’activisme ne devrait-il pas être laissé plutôt aux organisations non gouvernementales dont c’est la vocation?
La création de ce bureau et la décision de privilégier la liberté religieuse choqueront tous ceux qui estiment qu’État et religion font rarement bon ménage, tous ceux aussi qui considèrent que d’autres libertés, comme la liberté de conscience, d’opinion ou d’expression, jouent un rôle au moins aussi important dans l’émergence de la démocratie. Pour eux, la création du prix JohnDiefenbaker pour la défense de la liberté et des droits de la personne sera mieux accueillie, même si elle n’est pas dépourvue d’arrière-pensées politiques.
Dernière question, peut-on parler d’une « militarisation » du Canada depuis l’arrivée au pouvoir des conservateurs? Si on les cherche, on trouvera facilement des indices d’une évolution allant dans ce sens, à commencer par la visibilité accrue qu’on donne aux Forces armées canadiennes, et les investissements considérables qu’on s’apprête à faire pour l’acquisition d’avions de chasse et dans la construction de navires de guerre. Les conservateurs ne sont cependant pas responsables du fait que le Canada ne participe presque plus à des opérations classiques de maintien de la paix et qu’il est engagé plutôt dans des opérations militaires nettement plus musclées, comme celles qui ont été menées en Afghanistan et en Libye. Tous les pays de l’OTAN en sont là. Le monde a changé, la répartition des tâches aussi. Les défis sont tout simplement d’un autre ordre.
S’il peut paraître excessif de parler d’une « militarisation » du Canada, il faut reconnaître qu’on assiste à l’émergence d’une nouvelle culture, en politique extérieure comme d’ailleurs en politique intérieure, une culture qui privilégie la force. En toutes choses, on veut faire partie des « purs et durs », de ceux qui ont le courage de leurs convictions, qui ne se préoccupent pas de nuances, qui ne cherchent pas à se faire aimer, qui imposent leurs solutions et qui méprisent, plus que tout, les invertébrés enclins au compromis. Entre les forts et les faibles, on a résolument choisi son camp. Et aussi, entre ce que l’on croit être la vertu et le vice. Il en résulte une fixation sur les États-Unis et des discours qui rejoignent parfois ceux des éléments les plus radicaux de la société américaine. Il s’ensuit aussi des prises de position alignées sur celles d’Israël et des décisions comme celle de laisser Omar Khadr croupir à Guantánamo.
Dans ce bilan de l’année 2011 de la politique étrangère, nous n’avons pas jugé utile ou nécessaire de distinguer entre la période où le gouvernement conservateur était minoritaire et celle où il est devenu majoritaire. Pour l’essentiel, la politique étrangère du Canada est restée en 2011 ce qu’elle était en 2010. L’ensemble est souvent difficile à appréhender parce que la logique n’est pas toujours évidente, les intérêts sont parfois masqués et les valeurs sous-jacentes sont invoquées sans être définies. Le gouvernement, toutefois, s’accommode très bien de cet état des choses. Manifestement, le souci de cohérence n’est pas au premier plan. La priorité est ailleurs. Il s’agit de rompre avec le passé, de modifier ce qui aux yeux du gouvernement actuel a été trop longtemps la marque de commerce du Canada sur la scène internationale et de donner au pays une nouvelle identité.
Photo: Drop of Light / Shutterstock
