« Une longue ère d’austérité permanente.» Voilà comment le politologue américain Paul Pierson décrivait, au milieu des années 1990, les décennies à venir pour l’Europe et l’Amérique du Nord. De faibles gains de productivité, une croissance économique au ralenti, une population vieillissante et des ponctions fiscales proches des limites allaient au mieux permettre le maintien des programmes sociaux existants, de plus en plus coëteux et difficiles à réformer.

La politique de l’État-providence, expliquait Pierson, n’allait pas être marquée tant par des reculs et des coupes que par une sorte de paralysie autour des grands programmes en place. Ancrés dans de fortes institutions, les droits sociaux établis seraient soutenus par de puissantes coalitions d’intérêt, braquées sur leurs acquis. Sans marge de manœuvre, les élus se feraient valoir moins en proposant d’improbables réformes qu’en évitant autant que possible d’être blâmés pour des affronts aux programmes existants. Soutenu par des «forces irrésistibles», l’État-providence allait devenir à peu près «immuable».

La thèse de Pierson a eu beaucoup d’influence, parce qu’elle reflétait finalement assez bien la réalité de l’époque. Les premières tentatives de réforme des régimes de retraite, par exemple, se sont heurtées à de vives oppositions. En France, même les jeunes se sont portés à la défense de droits dont ils risquaient de profiter assez peu.

Aujourd’hui, l’idée d’austérité permanente semble encore plausible. En Europe, évidemment, l’austérité domine l’ordre du jour, freinant à peu près tout développement. Au Québec aussi, la volonté d’atteindre rapidement l’équilibre budgétaire ramène presque tout au difficile maintien des acquis. L’heure ne semble pas aux grandes ambitions.

Mais il y a des développements que Pierson n’avait pas prévus. Depuis 15 ans, en effet, les États n’ont pas simplement maintenu les acquis. Ils ont changé les politiques du marché du travail pour favoriser l’emploi, adopté de nouvelles politiques familiales pour soutenir le travail des femmes et offrir un meilleur départ aux enfants, et même commencé à repenser les régimes de retraite.

Qui pourrait prétendre que les nouvelles politiques familiales, par exemple, auxquelles le Québec consacre maintenant plus de 3 p. 100 de son PIB, ne constituent qu’un ajustement mineur, compatible avec l’idée d’austérité permanente ?

Dans un livre récent intitulé Changing Welfare States (2013), le politologue néerlandais Anton Hemerijck souligne l’importance et la cohérence des innovations introduites depuis 15 ans, et parle même d’un saut qualitatif.

Selon Hemerijck, l’histoire de l’État-providence se décline en trois étapes: une période de développement et d’expansion, de la Seconde Guerre mondiale au milieu des années 1970, pendant laquelle les grands programmes sociaux ont été mis en place; une période de resserrement et parfois de recul, dominée par le néolibéralisme, de la fin des années 1970 au milieu des années 1990; et une nouvelle phase d’innovations prudentes mais décisives, à partir de la fin des années 1990.

Beaucoup a été dit et écrit sur les deux premières périodes, mais pas sur la troisième, facilement confondue avec l’époque néolibérale. Dans ce cas, au moins trois éléments se conjuguent pour changer la donne. D’abord, des acteurs sociaux moins traditionnels s’imposent pour mettre en avant de nouveaux enjeux. C’est le cas, notamment, du mouvement des femmes, qui demande des politiques sociales compatibles avec la place qu’occupent dorénavant les femmes sur le marché du travail. On peut penser aussi aux mouvements de lutte contre la pauvreté ou contre les discriminations. Ensuite, une gauche renouvelée prend le pouvoir dans plusieurs pays. Au tournant de l’an 2000, en effet, les sociaux-démocrates dominent dans l’Union européenne. Et ce n’est pas seulement pour préserver les acquis. Cette gauche renouvelée, comme les mouvements sociaux qui l’accompagnent, veut mettre en chantier un État-providence pour le 21e siècle. Un nouveau discours public émerge ainsi autour de l’idée d’investissement social. C’est le troisième élément.

Les réformistes soulignent le rôle productif de la protection sociale, qui devient moins une dépense pour «réparer» les échecs du marché qu’un investissement pour «préparer» les personnes à réaliser leur plein potentiel. Hemerijck note la cohérence de ce discours émergent, qui favorise l’égalité homme-femme, l’investissement dans la petite enfance, la formation et l’éducation, les mesures pour «rendre le travail payant», et la lutte contre la pauvreté et l’exclusion.

Certains critiques, comme Bea Cantillon de l’Université d’Anvers, ont insisté sur les limites de ce modèle, qui n’a pas permis de réduire véritablement la pauvreté. Mais même ces critiques reconnaissent le caractère distinct des 15 dernières années, qui ne se résument pas à l’austérité et au néolibéralisme.

L’État-providence de 2013 n’est donc plus celui qui existait encore en 1995; à bien des égards, il est plus inclusif et généreux. Il est bon de le reconnaître en ces temps d’austérité budgétaire, alors que les acquis semblent fragiles et les changements difficiles à accomplir. Si l’austérité est bien réelle, elle n’est ni totale, ni permanente.