Dans tous les pays développés, la problématique de l’immigration est complexe et délicate. Pour le Québec, État fédéré majoritairement francophone mais minorité au sein du Canada et d’une Amérique du Nord massivement anglophone, cette complexité n’est pas moindre qu’ailleurs, bien au contraire. Cette complexité toute particulière s’est illustrée ces derniers temps par le débat sur les accommodements raisonnables et tout récem- ment par le diagnostic sévère qu’a posé le vérificateur général sur certains aspects de la gestion au ministère québé- cois de l’Immigration et des Communautés culturelles.

Une bonne partie des difficultés observées en regard de la problématique de l’immigration au Québec peut s’expli- quer par le caractère spécifique du Québec francophone : homogénéité et ancienneté du peuplement ; méfiance liée au rôle joué par l’immigration, depuis le milieu du XIXe siè- cle, dans la minorisation de la francophonie canadienne ; expérience récente du phénomène de la diversité ; etc. En un mot, les comparaisons avec ce qui est vécu ailleurs au Canada ou aux États-Unis sont inadéquates, pour ne pas dire injustes. Cela n’empé‚che pas qu’il importe de s’interroger sur les moyens qui s’offrent au Québec d’améliorer son bilan à l’égard de l’immigration, sans renoncer à promouvoir les intéré‚ts de la majorité de sa population. L’objectif du présent texte est donc d’explorer quelques-uns de ces moyens.

En vertu de la Constitution canadienne, l’immigration est, avec l’agriculture, une compétence concurrente, c’est-à-dire un domaine également ouvert à l’intervention des deux ordres de gouvernement, mais avec prépondérance du droit fédéral en cas de conflit.

En pratique, jusqu’aux années 1970, le Québec a laissé le gouvernement fédéral exercer seul l’essentiel des pouvoirs en cette matière. Jusque-là, les préoccupations démographiques du Québec s’étaient portées davantage sur les inquiétudes soulevées par l’importante émigration vers les États-Unis, alimentée par un des taux de natalité les plus élevés en Occident. Pour l’essentiel, l’immigration et l’intégration étaient gérées par et pour le Canada anglais.

À partir de la décennie 1970, deux phénomènes ont incité le gouvernement du Québec à vouloir intervenir en matière d’immigration. D’une part, ce fut la fin de la «revanche des berceaux » : la forte natalité des fran- cophones est devenue chose du passé et a donc cessé de compenser l’intégration des immigrants à la minorité anglo- phone. Avec ce changement, la minori- sation des francophones, déjà largement réalisée partout ailleurs au Canada, pou- vait advenir au Québec mé‚me, en parti- culier à Montréal où se concentraient à la fois les anglophones et la population issue de l’immigration. D’autre part, il s’est produit une « mutation identitaire » chez les francophones du Québec : ils ont peu à peu cessé de se percevoir comme une minorité au sein du Canada ou de l’Amérique du Nord pour se con- sidérer comme une majorité au sein du Québec. À ce titre, ils en sont venus à souhaiter que ce soit à leur groupe lin- guistique que, dorénavant, les immi- grants soient incités à s’intégrer, plutôt qu’à la minorité anglophone comme cela avait été le cas auparavant.

Ces deux phénomènes, parmi d’autres, ont été à l’origine de l’adop- tion des législations linguistiques (touchant notamment la langue d’en- seignement, du commerce et du tra- vail) et des revendications de pouvoirs supplémentaires en matière d’immi- gration et d’intégration. Ces revendica- tions ont abouti, en 1991, à la conclusion de l’Accord Canada- Québec relatif à l’immigration, tou- jours en vigueur.

À titre d’État fédéré, les responsabi- lités qu’assume depuis lors le Québec sont importantes : compétence exclusive en ce qui a trait à la sélection des immi- grants de la composante économique et des réfugiés à l’étranger, de mé‚me qu’en matière de programmes d’intégration de tous les immigrants.

En pratique, toutefois, la marge de manœuvre du Québec reste limitée. Les autorités fédérales demeurent respon- sables de la définition des catégories d’immigration, ce qui leur permet, entre autres choses, de maintenir un pro- gramme de réunification familiale rela- tivement ouvert et posant peu d’exigences, comparative- ment à ce qu’on peut obser- ver ailleurs, en Australie et aux États-Unis par exemple. Le traitement des demandes d’asile relève aussi de la responsabilité fédérale exclu- sive (sauf pour ce qui est des coûts sociaux, assumés pour l’essentiel par les provinces). Depuis des années, ce volet de l’immigration génère un nombre important d’admissions et des masses tout aussi importantes de dossiers en souffrance. En dépit de réformes successives, les tentatives de mettre en place un processus juste, rapide et efficace n’ont pas réussi.

Au sein mé‚me de la composante économique de l’immigration, caté- gorie dans laquelle la marge de manœu- vre du Québec est la plus grande, seuls ceux qu’on appelle les « requérants principaux » (en langage plus conven- tionnel, on dirait « les chefs de famille ») font l’objet d’une véritable sélection fondée sur des caractéristiques socioéconomiques susceptibles de prédire un établissement réussi. Ainsi, tel qu’on peut le voir dans le tableau 1, en 2009, les immigrants formellement sélectionnés ne représentaient que 52 p. 100 des immigrants économiques admis au Québec, et seulement 36 p. 100 de l’immigration totale. Depuis 1980, c’est-à-dire depuis que le Québec intervient de façon déterminante dans la sélection, les moyennes respec- tives à cet égard ont été de 49p.100etde26p.100.C’est donc dire que les modalités de la sélection n’épuisent pas, tant s’en faut, l’ensemble de la ges- tion de l’immigration propre- ment dite, et encore moins celle de l’intégration.

Cette longue entrée en la matière permet de mettre en lumière la portée nécessaire- ment limitée des interventions du Québec en immigration. Il n’en demeure pas moins que la composante économique, et tout spécialement la catégorie des travailleurs qualifiés, qui en forme la grande majorité, constitue la locomotive du mouvement d’immigra- tion. C’est elle qui est censée la mieux s’arrimer aux besoins économiques de la société d’accueil et c’est elle qui, à terme, par effet d’entraînement, déterminera en bonne partie la composition des immi- grants du regroupement familial. Comme il s’agit en outre de la catégorie dont la réussite au plan de l’intégration économique, selon les études disponibles, est la meilleure, elle joue un rôle très important dans le maintien de l’image favorable que peut avoir l’immi- gration en général dans l’opinion publique.

Ne serait-ce que pour ces raisons, il importe que les modalités de la sélec- tion des travailleurs qualifiés conti- nuent de favoriser au maximum leur intégration. C’est par l’utilisation judi- cieuse de cet outil que le Québec pour- ra le mieux garantir le succès de sa politique d’immigration.

À cet égard, un certain nombre d’améliorations pourraient é‚tre apportées aux modalités de la sélection de ces immi- grants. Présentement, la sélection est basée sur une grille composée de différents critères au regard desquels les candidatures sont évaluées : scolarité, expérience, con- naissances du français et de l’anglais, âge, domaine de formation, etc.

Le concept mé‚me de grille de sélection comme processus d’évalua- tion des candidats à la résidence per- manente a été élaboré et mis en place par le ministère canadien de l’Immigration au cours des années 1960 (et adapté au contexte québécois à la fin des années 1970), à une époque où la très grande majorité des nou- veaux arrivants provenait n’était pas très différent de celui que connaissaient à l’époque le Québec, le Canada et l’ensemble de l’Amérique du Nord. L’économie québécoise était alors très différente de ce qu’elle est présentement. La main-d’œuvre locale était peu qualifiée, et on comptait bien peu de diplômés universitaires parmi les natifs du Québec, surtout chez les francophones. La question de la qua- lité relative de la formation reçue par les immigrants ne se posait, par le fait mé‚me, que peu ou prou. La situation actuelle est fort différente.

Pour cette raison, sans doute y aurait-il lieu d’explorer la possibilité de raffiner davantage le processus de sélection pour mieux tenir compte de divers facteurs qui pouvaient é‚tre né- gligeables il y a plus de 40 ans. À cet effet, quatre stratégies seraient particulièrement bien inspirées.

Premièrement, il faudrait raf- finer l’évaluation de la sco- larité et des compétences linguistiques. À l’heure actuelle, les points accordés pour la for- mation tiennent compte du diplôme obtenu, sans égard à la qualité relative du système d’éducation ou de l’établisse- ment ayant délivré ce diplôme. Or des études récentes, menées par des chercheurs sérieux et crédibles, tendent à démontrer qu’au moins une partie des écarts défa- vorables sur le marché du travail cana- dien que l’on constate chez les immigrants originaires de certains pays serait liée à la qualité moindre de l’édu- cation reçue ou à certaines lacunes en littératie et en numératie.

Les résultats de ces recherches militent donc en faveur de la prise en compte, dans le processus de sélec- tion, de la qualité relative de l’éduca- tion reçue. À l’évidence, toutefois, traduire une telle réalité en points attribuables dans la grille de sélection pour des individus en chair et en os constituera un exercice très périlleux. Certains ne manqueront pas d’y voir un retour déguisé à une forme de « préférences nationales », un écueil qu’il faudra éviter. Il importe en effet que le caractère universel et non dis- criminatoire de la sélection soit sauvegardé et mé‚me renforcé.

L’effet observé des compétences en littératie et en numératie met aussi en lumière l’importance d’une évaluation plus rigoureuse des compétences lin- guistiques des candidats, notamment au regard de l’écrit. Les règles actuelles ne prévoient qu’une évaluation de l’ex- pression orale et de la compréhension de l’oral du français et de l’anglais. Dans une société du savoir, l’impor- tance de la maîtrise de la communica- tion écrite n’est plus à démontrer.

Deuxièmement, il faudrait arrimer plus étroitement sélection et besoins de main-d’œuvre. L’arrimage entre les besoins de main-d’œuvre exprimés par les employeurs et le profil des immigrants admis en vertu de la grille de sélection demeure souvent insatisfaisant aux yeux du patronat. Ces dernières années, certains employeurs ont déploré que les immigrants admis soient surscolarisés pour les emplois qu’ils avaient à leur offrir, tandis qu’in- versement, des entreprises organisent des missions de promotion et de recrutement à l’étranger, plaidant qu’elles ne trouvent pas, sur place, les superspécialistes dont elles ont besoin.

Bien sûr, une grille de sélection d’ap- plication générale ne pourra jamais répon- dre exactement et instantanément aux besoins particuliers d’employeurs spéci- fiques. Elle est conçue davantage pour le moyen que pour le court terme. Par contre, certaines mesures pourraient é‚tre prises pour mieux combler, et dans de meilleurs délais, les pénuries diagnostiquées ou appréhendées de main-d’œuvre.

Dans l’actuelle grille de sélection, la liste des domaines de formation privilégiés a remplacé la liste des professions en demande. La nuance entre les deux n’est pas très marquée, et les défauts qu’on reprochait à la première sont très suscepti- bles de réapparaître dans la seconde.

Notamment, aucun objectif numérique n’est associé à ces domaines de formation. Il semble pourtant évident qu’il existe des différences importantes entre les domaines en ce qui concerne leurs besoins de main-d’œuvre. Par exemple, 300 immigrants formés en soins infirmiers auront un faible impact sur la pénurie dans ce secteur qui com- prend plusieurs milliers de travailleurs, alors que 300 immigrants formés en génie nucléaire viendraient vraisem- blablement saturer complètement le marché dans ce domaine, très étroit par définition. Le tout mé‚me si, au départ, un diagnostic comparable de rareté a été établi dans les deux secteurs.

Il se peut aussi qu’un domaine de formation inscrit comme privilégié génère une surabondance de candida- tures acceptables en raison d’une situa- tion particulière dans un pays ou, plus simplement, parce que les exigences formelles reliées à ce domaine sont peu élevées. Notons au passage que les con- sultants en immigration sont générale- ment prompts à repérer ce genre de détail et à en tirer profit. Une évalua- tion quantitative préalable des besoins par secteur accompagnée d’une gestion en conséquence des demandes sem- bleraient donc tout indiquées.

Par ailleurs, à l’époque des listes de professions en demande, les autorités prenaient toujours un temps consi- dérable à y apporter les changements (retraits ou ajouts) que la conjoncture dictait pourtant comme nécessaires. Rien n’indique qu’elles seront davan- tage promptes à modifier la liste des domaines de formation privilégiés. Si on ajoute à cela que des « clauses grand- père » font en sorte que les candidatures sont généralement traitées en fonction des listes existant au moment du dépôt des demandes plutôt qu’en fonction des modifications les plus récentes reflétant la situation réelle du marché du travail, on imagine facilement l’hiatus qui appa- raît régulièrement entre le profil des immigrants admis à un moment donné et la situation réelle sur le marché du tra- vail au mé‚me moment. On verra un peu plus loin qu’il pourrait exister un moyen de corriger ce problème.

Troisièmement, il faudrait miser davantage sur le facteur jeunesse. Il a été démontré que l’âge au moment de la migration constitue un facteur signifi- catif de réussite de l’intégration. Il serait donc indiqué de resserrer l’attribution des points pour ce facteur dans la grille de sélection, d’autant plus qu’un mou- vement d’immigration structurellement plus jeune que la société d’accueil per- met de contrer, mé‚me si ce n’est que très modestement, certains effets négatifs du vieillissement de la main-d’œuvre.

Un autre aspect de l’âge à l’immigra- tion doit également é‚tre considéré. L’admission d’immigrants ayant dépassé un certain âge réduira nécessairement leur potentiel de contribution aux régimes de pension publics et privés. Nombre d’entre eux pourraient ainsi, une fois parvenus au seuil de la vieillesse, se trouver dans une situation économique précaire. Ils pourraient donc é‚tre anormalement nombreux à devoir recourir au supplément de revenu garanti ou au régime d’aide sociale. Un traitement différencié relatif à l’âge pour- rait é‚tre envisagé pour les candidats en mesure d’amener avec eux un fonds de retraite ou provenant de pays avec lesquels des ententes de sécurité sociale avantageuses sont en vigueur.

Finalement, il faudrait sélectionner les immigrants avec plus de rigueur. Les modalités actuelles de la sélection s’apparentent un peu au système en vigueur pour l’attribution des permis de conduire : certains critères sont éliminatoires et, dans l’ensemble, il faut atteindre un seuil de passage. Une fois ces exigences satisfaites, toutes les candidatures sont acceptées et elles sont traitées, sauf pour certains cas dits prioritaires, selon le principe du « pre- mier arrivé, premier servi ». Au niveau fédéral, ce système a toujours généré une accumulation importante de dossiers en souffrance, et au Québec, un phénomène comparable est observé dans certains bassins géographiques.

Peut-é‚tre y aurait-il lieu d’envisager un autre type de système de gestion des demandes d’immigration, lequel con- sisterait en fait à pousser plus loin le principe de la sélection. Au lieu de s’ap- parenter aux modalités en vigueur pour les permis de conduire, on pourrait plutôt s’inspirer de la pratique des éta- blissements d’enseignement supérieur en ce qui a trait à l’attribution des places dans les programmes contingen- tés : seuls les meilleurs candidats, jusqu’à concurrence d’un nombre prédéterminé, sont acceptés, mé‚me si un bien plus grand nombre ont pu sa- tisfaire aux normes minimales.

L’atteinte du seuil de passage par les candidats ne garantirait plus leur accep- tation automatique. Les volumes globaux d’admissions souhaitées pour les travailleurs seraient répartis selon les domaines de formation privilégiés et, pour faciliter leur administration, divisés à nouveau en périodes de temps, par exemple des trimestres, au cours desquelles les dossiers ayant obtenu les meilleurs résultats pourraient é‚tre accep- tés jusqu’à concurrence du nombre fixé pour le domaine et la période. Une fois atteint le nombre souhaité, les autres candidatures reçues et satis- faisant au seuil de passage pourraient é‚tre conservées et considérées à nouveau pour la période suivante.

Après avoir failli un cer- tain nombre de fois à se qualifier parmi les meilleures candidatures examinées au cours d’une période, les dossiers seraient rejetés et les candidats avisés en conséquence. Rien ne les empé‚cherait toutefois de tenter à nouveau leur chance s’ils le désirent. En outre, lors de chaque exa- men périodique des candidatures, ce sont les modalités en vigueur à ce moment-là qui présideraient à l’évalua- tion, et non celles en vigueur lors du dépôt des demandes. Pour chaque pé- riode, un nombre précis de candida- tures ne correspondant à aucun domaine de formation privilégié ferait également l’objet d’une sélection. Ces dossiers seraient évalués de manière identique à ce qu’on vient de décrire, c’est-à-dire seuls les candidats ayant obtenu les meilleurs résultats seraient retenus, jusqu’à concurrence du nom- bre fixé pour la période.

Cette méthode aurait notamment comme avantage de réduire con- sidérablement les délais entre les changements de normes dictés par la conjoncture, le traitement effectif des candidatures et l’arrivée au pays des immigrants sélectionnés. Une sélec- tion ainsi arrimée de plus près aux con- ditions récentes du marché du travail et ne retenant que les candidats présentant les meilleurs profils devrait se traduire par une intégration plus réussie et plus rapide.

Le nombre de dossiers en souffrance devrait également, grâce à un tel sys- tème, diminuer, sinon disparaître. Quant à l’influence de certains consultants sur l’offre d’immigration, en raison du sys- tème de sélection de type « permis de conduire » qui garantit à tous les candi- dats répondant à un certain profil d’é‚tre acceptés, elle s’en trouverait réduite.

Présentement, grâce aux développe- ments des technologies de l’informa- tion, un tel système est parfaitement envisageable et financièrement réaliste. Il permettrait l’instauration d’une cen- tralisation mondiale de la gestion des candidatures qui garantirait, bien mieux que les objectifs territoriaux actuels, l’universalité et la non-discrimination de la sélection. Précisons ici que la pra- tique actuelle, décrite dans les plans annuels d’immigration, de répartir les objectifs d’admissions selon les conti- nents de dernière résidence ne peut qu’é‚tre vexatoire pour les candidats vivant dans les pays où l’offre est très grande, tout en n’étant ni productive, ni efficace, ni, bien sûr, équitable.

Dans un premier temps, les vo- lumes totaux d’admissions s’en trou- veront peut-é‚tre réduits. À terme cependant, la fluidité, la rapidité et l’ef- ficacité d’un tel système pourra raviver l’intéré‚t de personnes très qualifiées et amener un plus grand nombre d’entre elles à se porter candidats, alors que les lenteurs du système actuel sont davan- tage susceptibles de les faire fuir. Cela pourra compenser la réduction du nombre des candidats qui ne satisfont bien souvent que minimalement aux exigences de la grille de sélection.

Les modalités de la sélection des immigrants d’une autre catégorie de la composante économique pourraient également faire l’objet d’améliorations. Il s’agit des investisseurs passifs. Le pro- gramme québécois à l’intention de ces immigrants bénéficie, depuis plusieurs années, de la faveur des élus, de certains économistes réputés et, bien sûr, des courtiers en valeurs mobilières. Le pro- gramme génère effectivement des fonds pour le capital de risque, il contribue (modestement) à financer la dette publique du Québec et permet mé‚me de subventionner certaines mesures de soutien à l’intégration économique des immigrants des autres catégories.

Si l’on a souvent vanté ses avan- tages, rarement s’est-on interrogé sur d’autres aspects de ce programme qui, lorsqu’on y regarde de plus près, sont préoccupants. Citons en quelques-uns :

  • La grille de sélection applicable à cette catégorie est peu exigeante, et il en résulte que, comparativement aux travailleurs qualifiés, ces immigrants sont peu scolarisés. En 2009, moins du quart des requérants principaux de cette catégorie avaient complété 17 années ou plus de scolarité, contre près de 54 p. 100 chez le deuxième groupe. Ils étaient aussi plus âgés. Toujours chez les requérants princi- paux, 72 p. 100 d’entre eux avaient 45 ans ou plus, au regard de moins de 5 p. 100 chez les travailleurs qualifiés. Ils étaient enfin peu nombreux à connaître le français : moins de 16 p. 100 contre plus de 93 p. 100.

  • Très souvent, l’investissement qu’ils font est constitué d’argent emprunté à des institutions financières québé- coises. Le seul apport net de ces immi- grants investisseurs vient des intéré‚ts qu’ils doivent verser à ces institutions pendant quelques années.

  • Un très faible pourcentage d’entre eux s’installent au Québec à demeure, à peine plus de 11 p. 100 selon les données du Ministère lui- mé‚me. Leur apport effectif à l’en- trepreneurship québécois est donc assez marginal.

  • Les enfants qui accompagnent les immigrants investisseurs sont plus nombreux et surtout plus âgés que ceux des travailleurs qualifiés. En 2009, les travailleurs ont amené avec eux en moyenne 0,5 enfant chacun, la plupart (81 p. 100) âgés de moins de 15 ans, comparativement à 1,8 enfant par investisseur, majoritairement (62p.100)âgésde15à29ans.

  • La question de l’âge de ces jeunes adultes serait sans importance si elle n’impli- quait pas qu’ils pourront étudier dans une université du Québec, vraisemblable- ment en anglais, au mé‚me tarif que les résidants québécois " et ce, mé‚me s’ils habitent ailleurs au Canada (grâce au certificat de sélec- tion du Québec qui leur a été délivré) " et qu’ils pourront, dans certains cas, é‚tre admissibles au Programme de pré‚ts et bourses.

  • L’âge des requérants principaux pose aussi problème. Admis aussi tard dans la vie, ils contribueront moins longtemps à la fiscalité com- mune et pourront avoir besoin plus rapidement de services de santé.

Tous ces éléments militent en faveur d’une révision globale des modalités de la sélection des immigrants d’au moins deux catégories, soit les plus importantes de la composante économique : les travailleurs qualifiés et les investisseurs. Rappelons finalement que la sélection des immigrants économiques n’est pas un programme à vocation humanitaire, et il importe qu’il soit modulé essentiellement en fonction des intéré‚ts de la société d’accueil, tout en respectant les principes d’universalité et de non-discrimination fondée sur les origines. Le premier et le plus important devoir de la société d’accueil envers les immigrants économiques, c’est de s’as- surer que ceux qui sont choisis ont les caractéristiques qui puissent leur garantir les meilleures chances d’un établissement réussi dans un délai raisonnable.