Dans son exposé budgétaire, le ministre fédéral des Finances annonçait : « Je propose un programme de contrôle des dépenses sur deux ans qui s’appliquera à tous les secteurs de dépenses fédérales à l’exception des programmes de soutien du revenu des personnes âgées, des familles et des anciens combattants, de l’assurance-chômage, ainsi que du programme de péréquation et des versements du Régime d’assistance publique du Canada aux provinces à revenus plus faibles. […] Ce budget ne comporte aucun impôt nouveau. »

C’était en… 1990. La référence au Régime d’assistance publique du Canada, renommé en 1995, trahit ici Michael Wilson. Mais hormis cela, le parallèle avec les propos de Jim Flaherty 20 ans plus tard, presque jour pour jour, est saisissant : « Nous n’allons pas équilibrer le budget sur le dos des retraités. Nous n’allons pas équilibrer le budget en réduisant les paiements de transfert pour la santé et l’éducation, ou en augmentant les impôts des Canadiens qui travaillent dur. […] Dans le présent budget, le gouvernement présente un plan clair en trois points afin de rétablir l’équilibre budgétaire. Premièrement, nous allons terminer la mise en œuvre des mesures de stimulation comme prévu. Ensuite, nous allons prendre des mesures précises pour limiter l’augmentation des dépenses de programmes. Enfin, nous allons lancer un examen complet des dépenses administratives du gouvernement. »

En annonçant son plan, le ministre s’est montré hautement optimiste: «Dans deux ans, a-t-il ainsi affirmé, le déficit aura baissé de moitié. Dans trois ans, il aura diminué des deux tiers. Et peu après, le déficit sera éliminé. »

Ainsi donc, les effets sur les finances publiques de la pire récession depuis les années 1930, que certains appellent déjà la « Grande Récession », auront selon lui disparu dans cinq ans. Malheureusement, si le passé est garant de l’avenir, ce scénario reposant exclusivement sur des mesures de contrôle des dépenses a peu de chances de se réaliser.

Au tournant des années 1990, au terme d’une décennie qui avait commencé par une forte récession, Michael Wilson était aux prises avec un déficit de 29 milliards de dollars pour l’année financière 1989-1990. Des déficits similaires avaient été enregistréspourchaqueannéedeladécennie,faisantpasserle déficit accumulé de 92 milliards de dollars en 1980-1981 à 344 milliards en 1989-1990. Le déficit accumulé avait donc été multiplié par 3,7 en 10 ans, un dérapage historique des finances fédérales.

Dès 1989, le gouvernement avait annoncé son intention de s’attaquer au déficit, et le budget de 1990, avec un ambitieux plan de contrôle des dépenses sur deux ans, concrétisa cette intention. Le gouvernement imposa des limites à la croissance des transferts aux provinces et de certains programmes fédéraux (sciences et technologies, Indiens et Inuits, défense et aide étrangère) et élimina carrément d’autres (par exemple l’aide aux travaux de construction dans le domaine de l’exploitation des sables bitumineux, le Programme de stimulation de l’exploration minière au Canada, et le projet de brise-glace Polar 8). Le plan prévoyait également l’élimination des subventions aux entreprises au profit d’aides financières remboursables. Il annonça également son intention d’améliorer la productivité dans le secteur public et sa volonté de réduire la croissance des salaires des fonctionnaires (l’inflation était alors une préoccupation centrale).

Ce plan prévoyait des économies de 3 milliards de dollars la première année et de 4 milliards la deuxième, pour des économies totales de 19 milliards de dollars sur cinq ans. Le gouvernement anticipait un excédent de fonctionnement (excédent avant les intéré‚ts sur la dette) de 31 milliards en 1994-1995.

On connaît la suite. En 1994-1995, l’excédent de fonctionnement se trouvait sous la barre des 8 milliards, à peine au quart de l’objectif fixé par le ministre Wilson cinq ans auparavant. Bien sûr, la récession avait pris de court les conservateurs de Brian Mulroney, mais l’épisode illustre toute la difficulté de remettre les finances publiques sur les rails en n’ayant recours qu’à des compressions de dépenses.

Il est vrai que le gouvernement Mulroney avait tenté d’augmenter ses revenus en procédant à une nécessaire mais très impopulaire réforme de la taxe de vente et en adoptant la taxe sur les produits et services (TPS), qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1991. Mais ce n’est que sous la férule de Paul Martin, après 1995, que le déficit a réellement été jugulé. Or l’approche de ce dernier divergeait considérablement de celle de son prédécesseur, notamment par la réduction massive des transferts aux provinces et par l’adoption de certaines mesures fiscales (particulièrement en ce qui concerne le traitement des gains en capital). La décision des libéraux de ne pas respecter la promesse électorale de « scrapper » [sic] la TPS a également contribué au retour à l’équilibre budgétaire.

Les conservateurs de 2010 ressemblent bien peu aux progressistesconservateurs de 1990. Mais s’ils ont perdu leur épithète progressiste en cours de route, ils ont conservé une approche de lutte au déficit très semblable. Comme le plan conservateur de 1990, le plan conservateur de 2010 prévoit une résorption du déficit en cinq ans. Les montants des compressions dans les deux plans présentent également de troublantes similitudes : 17,6 milliards de dollars sur cinq ans en 2010 contre 19 milliards sur cinq ans en 1990. En tenant compte de l’inflation, le plan de 2010 est donc plus modeste que celui de 1990. Sans compter que l’on s’attaque aujourd’hui à un déficit record de 53,8 milliards de dollars (pour l’année financière 2009-2010).
Comme dans le plan de 1990, les mesures fiscales ne représentent qu’une petite partie (14 p. 100) des mesures d’économie budgétaires en 2010. Le reste (86 p. 100) consiste pour l’essentiel en une reprise du plan de 1990 :

  • Limiter la croissance des dépenses de la Défense nationale à partir de 2012-2013 (14 p. 100) ;

  • Geler l’enveloppe de l’aide internationale à partir de 2011-2012 (26 p. 100) ;

  • Améliorer la productivité dans le secteur public (« contenir les coûts administratifs de l’appareil gouvernemental ») (39 p. 100) ; et

  • Effectuer un examen stratégique des dépenses du gouvernement (7 p. 100).

Il y a cependant une différence de taille entre 1990 et 2010 : le déficit auquel on s’attaque aujourd’hui comprend 28 milliards de dollars de dépenses liées au Plan d’action économique du Canada, des mesures en principe temporaires (un montant de 19 milliards est prévu pour 2010-2011). La réduction de la moitié du déficit de 2010-2011 à 2011-2012 (environ 27,6 milliards de dollars) s’explique donc essentiellement par l’expiration du plan de relance.

Il est encore trop tôt pour juger si un plan d’action d’une telle ampleur pourra vraiment é‚tre mis au rancart en douceur, comme l’envisage le ministre Flaherty. Des facteurs à la fois économiques et politiques laissent penser que ce sera une opération plus risquée qu’il ne le croit.

Ainsi, la reprise économique au Canada survivra-t-elle au débranchement de son puissant respirateur artificiel? Une reprise « en W », qui verrait à nouveau l’économie piquer du nez après le rebond initial (que nous connaissons présentement), rendrait instantanément inopérant le plan de retour à l’équilibre budgétaire présenté par Jim Flaherty. C’est en quelque sorte le scénario qui s’est réalisé lors de la récession de 19901992 et qui avait sonné le glas du plan Wilson de retour à l’équilibre budgétaire.

Au plan politique, il est difficile d’imaginer que les nombreux gagnants du Plan d’action économique s’abstiendront de militer de manière intensive pour maintenir certaines de ses mesures. Le contexte de gouvernement minoritaire à Ottawa et l’approche d’inévitables élections à plus ou moins brève échéance font en sorte que la pression politique sera forte pour prolonger certaines des mesures « temporaires » du plan de relance. Parions que le 31 mars 2011, date d’échéance prévue des mesures, ne sera pas de tout repos à la Chambre des communes.

Plus généralement, une stratégie comme celle de Jim Flaherty, qui se base sur les réductions des dépenses, présente un haut niveau de risque. D’abord, parce que ce genre d’opération est ardu en démocratie. Puis, parce que toute amélioration durable de la productivité du secteur public " amener celui-ci à faire plus avec moins " requiert des investissements à court terme pour des économies à long terme, et non des coupes.

L’absence de mesure significative du côté des revenus n’est pas une surprise. C’eût été difficile pour un gouvernement qui a consenti d’importantes réductions fiscales avant la récession de renverser aujourd’hui la vapeur. La réduction progressive de la ponction fiscale fédérale est d’ailleurs un objectif clair des conservateurs depuis leur retour au pouvoir en 2006. Consentis en période de surplus, ces allégements fiscaux viennent aujourd’hui ajouter au casse-té‚te du retour à l’équilibre budgétaire.

Malgré son pari risqué de faire reposer le succès de son plan sur des mesures de réduction des dépenses, il faut saluer une autre composante de la stratégie Flaherty qui isole, d’une certaine manière, les transferts aux provinces des compressions annoncées. Cela lui permet d’éviter un écueil important de la stratégie de Paul Martin.

En effet, les diminutions des transferts aux provinces dans les années 1990 ont eu des conséquences profondes sur les prestations de services aux Canadiens dans toutes les provinces. Ébranlées par ces modifications unilatérales aux arrangements financiers intergouvernementaux, les provinces ont continué à accumuler des déficits substantiels pendant plus longtemps que le gouvernement fédéral, qui engrangea 11 imposants surplus consécutifs de 1997-1998 à 2007-2008.

Cette manifestation du déséquilibre fiscal vertical, qui a fait couler beaucoup d’encre au début des années 2000, a contribué à confirmer l’exception canadienne en matière de partage intergouvernemental de la dette publique. En effet, l’endettement des provinces représentant près de la moitié des dettes du secteur public, le Canada fait aujourd’hui bande à part en matière d’endettement des entités fédérées. En 2006, le gouvernement fédéral n’était plus responsable que de 49,6 p. 100 de la dette publique au pays, alors qu’aux États-Unis, ce pourcentage s’établissait à 75,6 p. 100. Les provinces canadiennes (responsables de 45,1 p. 100 de la dette publique du pays) tirent donc un boulet plus significatif que les États australiens (39,3 p. 100), les länder allemands (30,7 p. 100), les cantons suisses (30,3 p. 100) ou encore les États américains (10,4 p. 100).

Lorsque l’on regarde vers l’avenir, cette situation est préoccupante, car les provinces sont plus que jamais aux premières loges des grands défis économiques, en commençant par l’investissement en capital humain (en éducation, en santé, etc.) dont elles sont constitutionnellement responsables. Dans le contexte de 2010, une stratégie à la Paul Martin aurait donc été particulièrement contre-indiquée.

Mais, mé‚me à l’époque, l’approche Martin n’était guère plus judicieuse car, tout en sabrant les transferts aux provinces, elle ne réduisait pas significativement les dépenses faites par Ottawa en vertu de son pouvoir de dépenser. En fait, ces dépenses dans les champs de compétence des provinces ont plutôt eu tendance à se multiplier sous le règne des libéraux (pensons seulement aux bourses d’études du millénaire).

Le régime minceur que le ministre Flaherty prévoit imposer à l’appareil gouvernemental fédéral au cours des prochaines années représente une occasion en or de s’attaquer à cette question. Dans l’évaluation stratégique des dépenses fédérales, une attention particulière devrait é‚tre portée à celles faites en vertu du pouvoir fédéral de dépenser. En se désengageant des champs de compétence des provinces et en réduisant d’autant sa ponction fiscale, le gouvernement fédéral libérerait un espace fiscal dont pourraient se prévaloir les provinces au fur et à mesure que les pressions liées à l’accélération du vieillissement de la population se feront sentir.

De leur côté, les provinces ne devraient pas hésiter à réoccuper l’espace ainsi laissé vacant. Compte tenu de leur niveau d’endettement et de leurs responsabilités constitutionnelles en matière de capital humain, les provinces ne peuvent se payer le luxe de retomber dans l’ornière des déficits pour une longue période. Le retour à l’équilibre budgétaire devra é‚tre rapide et, pour les provinces les plus endettées, le remboursement de la dette devrait figurer en té‚te de liste des priorités.

Contrairement à la stratégie adoptée par Ottawa, il apparaît donc souhaitable que les provinces prennent les moyens nécessaires pour se doter de ressources financières suffisantes en vue de s’acquitter adéquatement de leurs responsabilités. Les pressions qui s’exerçaient déjà sur les dépenses provinciales en santé et en éducation avant la « Grande Récession » ne se sont pas atténuées depuis, bien au contraire. Avec le retrait imminent des premiers baby-boomers du marché du travail, il deviendra aussi plus difficile pour les gouvernements de financer leurs dépenses. Bien que ces pressions n’apparaissent pas a priori ingérables, négocier le virage démographique qui s’annonce requiert que les provinces disposent de toute la marge de manœuvre nécessaire, ce qui passe par des finances publiques en ordre.

Dans un tel contexte, si plusieurs provinces risquent fort d’annoncer dans les prochaines années des hausses d’impôts, de taxes ou de divers tarifs, elles ne doivent pas perdre de vue l’importance de bien contrôler la croissance de leurs dépenses de fonctionnement. L’approche Wilson-Flaherty devrait inspirer les provinces et les amener à lancer un vaste chantier pour accroître la productivité dans le secteur public. Car, paradoxalement, la récession aura peut-é‚tre entraîné un certain relâchement de la contrainte budgétaire et permis des dépenses " financées par endettement " qu’une faible rentabilité sociale n’aurait pas justifié en temps normal.

Dans les provinces comme à Ottawa, c’est peut-é‚tre le thème de la responsabilité envers les jeunes générations qui résume le mieux les principes qui devraient guider les gouvernements en ce printemps de reprise économique timide. Sur ce thème, les deux extraits suivants, que 20 ans séparent, illustrent bien la cohérence dans le temps du discours conservateur : « […] notre génération ferait preuve d’irresponsabilité si elle optait pour la facilité, en transmettant le déficit actuel à nos enfants. Il serait tout aussi irresponsable de leur laisser en héritage un environnement dégradé », écrivait Michael Wilson en février 1990, alors que son successeur affirmait en mars dernier : « Nous n’allons pas refiler une dette insoutenable à nos enfants et à nos petits-enfants. »

Mais alors que réduction du déficit et environnement allaient de pair dans le discours de Michael Wilson, au point d’é‚tre mentionnés dans deux phrases successives, le mot « environnement » n’apparaît qu’une seule fois dans le discours de Jim Flaherty, dans la section consacrée à l’investissement en recherche et développement. L’équité intergénérationnelle ne serait-elle dorénavant que financière?

Si les similitudes entre les exposés budgétaires de 1990 et 2010 abondent, certaines différences sont donc perceptibles. L’une d’entre elles est peut-é‚tre moins anodine qu’il n’y paraît. Le site Web du budget de 2010 montre Jim Flaherty étrennant ses nouvelles chaussures, « une paire de ECCO au coût de 271,20 $ » selon le très sérieux site Web de la Bibliothèque du Parlement. Selon la mé‚me source, Michael Wilson (dont le budget n’avait pas de site Web, signe des temps !) n’avait quant à lui pas porté de souliers neufs. Doit-on y voir le symbole d’une différence d’approche entre les deux hommes? Souhaitons quela volonté de M. Flaherty de soutenir l’économie canadienne n’éclipse pas sa détermination à remettre rapidement le cap sur l’équilibre budgétaire à l’expiration du plan de relance.