Dans son exposé budgétaire, le ministre fédéral des Finances annonçait : « Je propose un programme de contrôle des dépenses sur deux ans qui s’appliquera à tous les secteurs de dépenses fédérales à l’exception des programmes de soutien du revenu des personnes âgées, des familles et des anciens combattants, de l’assurance-chômage, ainsi que du programme de péréquation et des versements du Régime d’assistance publique du Canada aux provinces à revenus plus faibles. […] Ce budget ne comporte aucun impôt nouveau. »

C’était en… 1990. La référence au Régime d’assistance publique du Canada, renommé en 1995, trahit ici Michael Wilson. Mais hormis cela, le parallèle avec les propos de Jim Flaherty 20 ans plus tard, presque jour pour jour, est saisissant : « Nous n’allons pas équilibrer le budget sur le dos des retraités. Nous n’allons pas équilibrer le budget en réduisant les paiements de transfert pour la santé et l’éducation, ou en augmentant les impôts des Canadiens qui travaillent dur. […] Dans le présent budget, le gouvernement présente un plan clair en trois points afin de rétablir l’équilibre budgétaire. Premièrement, nous allons terminer la mise en œuvre des mesures de stimulation comme prévu. Ensuite, nous allons prendre des mesures précises pour limiter l’augmentation des dépenses de programmes. Enfin, nous allons lancer un examen complet des dépenses administratives du gouvernement. »

En annonçant son plan, le ministre s’est montré hautement optimiste : « Dans deux ans, a-t-il ainsi affirmé, le déficit aura baissé de moitié. Dans trois ans, il aura diminué des deux tiers. Et peu après, le déficit sera éliminé. »

Ainsi donc, les effets sur les finances publiques de la pire récession depuis les années 1930, que certains appellent déjà la « Grande Récession », auront selon lui disparu dans cinq ans. Malheureusement, si le passé est garant de l’avenir, ce scénario reposant exclusivement sur des mesures de contrôle des dépenses a peu de chances de se réaliser.

Au tournant des années 1990, au terme d’une décennie qui avait commencé par une forte récession, Michael Wilson était aux prises avec un déficit de 29 milliards de dollars pour l’année financière 1989-1990. Des déficits similaires avaient été enregistrés pour chaque année de la décennie, faisant passer le déficit accumulé de 92 milliards de dollars en 1980-1981 à 344 milliards en 1989-1990. Le déficit accumulé avait donc été multiplié par 3,7 en 10 ans, un dérapage historique des finances fédérales.

Dès 1989, le gouvernement avait annoncé son intention de s’attaquer au déficit, et le budget de 1990, avec un ambitieux plan de contrôle des dépenses sur deux ans, concrétisa cette intention. Le gouvernement imposa des limites à la croissance des transferts aux provinces et de certains programmes fédéraux (sciences et technologies, Indiens et Inuits, défense et aide étrangère) et élimina carrément d’autres (par exemple l’aide aux travaux de construction dans le domaine de l’exploitation des sables bitumineux, le Programme de stimulation de l’exploration minière au Canada, et le projet de brise-glace Polar 8). Le plan prévoyait également l’élimination des subventions aux entreprises au profit d’aides financières remboursables. Il annonça également son intention d’améliorer la productivité dans le secteur public et sa volonté de réduire la croissance des salaires des fonctionnaires (l’inflation était alors une préoccupation centrale).

Ce plan prévoyait des économies de 3 milliards de dollars la première année et de 4 milliards la deuxième, pour des économies totales de 19 milliards de dollars sur cinq ans. Le gouvernement anticipait un excédent de fonctionnement (excédent avant les intérêts sur la dette) de 31 milliards en 1994-1995.

On connaît la suite. En 1994-1995, l’excédent de fonctionnement se trouvait sous la barre des 8 milliards, à peine au quart de l’objectif fixé par le ministre Wilson cinq ans auparavant. Bien sûr, la récession avait pris de court les conservateurs de Brian Mulroney, mais l’épisode illustre toute la difficulté de remettre les finances publiques sur les rails en n’ayant recours qu’à des compressions de dépenses.

Il est vrai que le gouvernement Mulroney avait tenté d’augmenter ses revenus en procédant à une nécessaire mais très impopulaire réforme de la taxe de vente et en adoptant la taxe sur les produits et services (TPS), qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1991. Mais ce n’est que sous la férule de Paul Martin, après 1995, que le déficit a réellement été jugulé. Or l’approche de ce dernier divergeait considérablement de celle de son prédécesseur, notamment par la réduction massive des transferts aux provinces et par l’adoption de certaines mesures fiscales (particulièrement en ce qui concerne le traitement des gains en capital). La décision des libéraux de ne pas respecter la promesse électorale de « scrapper » [sic] la TPS a également contribué au retour à l’équilibre budgétaire.

Les conservateurs de 2010 ressemblent bien peu aux progressistes-conservateurs de 1990. Mais s’ils ont perdu leur épithète progressiste en cours de route, ils ont conservé une approche de lutte au déficit très semblable. Comme le plan conservateur de 1990, le plan conservateur de 2010 prévoit une résorption du déficit en cinq ans. Les montants des compressions dans les deux plans présentent égale- ment de troublantes similitudes : 17,6 milliards de dollars sur cinq ans en 2010 contre 19 milliards sur cinq ans en 1990. En tenant compte de l’inflation, le plan de 2010 est donc plus modeste que celui de 1990. Sans compter que l’on s’attaque aujourd’hui à un déficit record de 53,8 milliards de dollars (pour l’année financière 2009-2010).

Comme dans le plan de 1990, les mesures fiscales ne représentent qu’une petite partie (14 p. 100) des mesures d’économie budgétaires en 2010. Le reste (86 p. 100) consiste pour l’essentiel en une reprise du plan de 1990 :

  • Limiter la croissance des dépenses de la Défense nationale à partir de 2012-2013 (14 p. 100) ;
  • Geler l’enveloppe de l’aide internationale à partir de 2011-2012 (26 p. 100) ;
  • Améliorer la productivité dans le secteur public (« contenir les coûts administratifs de l’appareil gouvernemental ») (39 p. 100) ; et
  • Effectuer un examen stratégique des dépenses du gouvernement (7 p. 100).

Il y a cependant une différence de taille entre 1990 et 2010 : le déficit auquel on s’attaque aujourd’hui comprend 28 milliards de dollars de dépenses liées au Plan d’action économique du Canada, des mesures en principe temporaires (un montant de 19 milliards est prévu pour 2010-2011). La réduction de la moitié du déficit de 2010-2011 à 2011-2012 (environ 27,6 milliards de dollars) s’explique donc essentiellement par l’expiration du plan de relance.

Il est encore trop tôt pour juger si un plan d’action d’une telle ampleur pourra vraiment être mis au rancart en douceur, comme l’envisage le ministre Flaherty. Des facteurs à la fois économiques et politiques laissent penser que ce sera une opération plus risquée qu’il ne le croit.

Ainsi, la reprise économique au Canada survivra-t-elle au débranchement de son puissant respirateur artificiel ? Une reprise « en W », qui verrait à nouveau l’économie piquer du nez après le rebond initial (que nous connaissons présentement), rendrait instantanément inopérant le plan de retour à l’équilibre budgétaire présenté par Jim Flaherty. C’est en quelque sorte le scénario qui s’est réalisé lors de la récession de 1990-1992 et qui avait sonné le glas du plan Wilson de retour à l’équilibre budgétaire.

Au plan politique, il est difficile d’imaginer que les nombreux gagnants du Plan d’action économique s’abstiendront de militer de manière intensive pour maintenir certaines de ses mesures. Le contexte de gouvernement minoritaire à Ottawa et l’approche d’inévitables élections à plus ou moins brève échéance font en sorte que la pression politique sera forte pour prolonger certaines des mesures « temporaires » du plan de relance. Parions que le 31 mars 2011, date d’échéance prévue des mesures, ne sera pas de tout repos à la Chambre des communes.

Plus généralement, une stratégie comme celle de Jim Flaherty, qui se base sur les réductions des dépenses, présente un haut niveau de risque. D’abord, parce que ce genre d’opération est ardu en démocratie. Puis, parce que toute amélioration durable de la productivité du secteur public ― amener celui-ci à faire plus avec moins ― requiert des investissements à court terme pour des économies à long terme, et non des coupes.

L’absence de mesure significative du côté des revenus n’est pas une surprise. C’eût été difficile pour un gouvernement qui a consenti d’importantes réductions fiscales avant la récession de renverser aujourd’hui la vapeur. La réduction progressive de la ponction fiscale fédérale est d’ailleurs un objectif clair des conservateurs depuis leur retour au pouvoir en 2006. Consentis en période de surplus, ces allégements fiscaux viennent aujourd’hui ajouter au casse-tête du retour à l’équilibre budgétaire.

Malgré son pari risqué de faire reposer le succès de son plan sur des mesures de réduction des dépenses, il faut saluer une autre composante de la stratégie Flaherty qui isole, d’une certaine manière, les transferts aux provinces des compressions annoncées. Cela lui permet d’éviter un écueil important de la stratégie de Paul Martin.

En effet, les diminutions des transferts aux provinces dans les années 1990 ont eu des conséquences profondes sur les prestations de services aux Canadiens dans toutes les provinces. Ébranlées par ces modifications unilatérales aux arrangements financiers intergouvernementaux, les provinces ont continué à accumuler des déficits substantiels pendant plus longtemps que le gouvernement fédéral, qui engrangea 11 imposants surplus consécutifs de 1997-1998 à 2007-2008.

Cette manifestation du déséquilibre fiscal vertical, qui a fait couler beaucoup d’encre au début des années 2000, a contribué à confirmer l’exception canadienne en matière de partage intergouvernemental de la dette publique. En effet, l’endettement des provinces représentant près de la moitié des dettes du secteur public, le Canada fait aujourd’hui bande à part en matière d’endettement des entités fédérées. En 2006, le gouvernement fédéral n’était plus responsable que de 49,6 p. 100 de la dette publique au pays, alors qu’aux États-Unis, ce pourcentage s’établissait à 75,6 p. 100. Les provinces canadiennes (responsables de 45,1 p. 100 de la dette publique du pays) tirent donc un boulet plus significatif que les États australiens (39,3 p. 100), les länder allemands (30,7 p. 100), les cantons suisses (30,3 p. 100) ou encore les États américains (10,4 p. 100).

Lorsque l’on regarde vers l’avenir, cette situation est préoccupante, car les provinces sont plus que jamais aux premières loges des grands défis économiques, en commençant par l’investissement en capital humain (en éducation, en santé, etc.) dont elles sont constitutionnellement responsables. Dans le contexte de 2010, une stratégie à la Paul Martin aurait donc été particulièrement contre-indiquée.

Mais, même à l’époque, l’approche Martin n’était guère plus judicieuse car, tout en sabrant les transferts aux provinces, elle ne réduisait pas significativement les dépenses faites par Ottawa en vertu de son pouvoir de dépenser. En fait, ces dépenses dans les champs de compétence des provinces ont plutôt eu tendance à se multiplier sous le règne des libéraux (pensons seulement aux bourses d’études du millénaire).

Le régime minceur que le ministre Flaherty prévoit imposer à l’appareil gouvernemental fédéral au cours des prochaines années représente une occasion en or de s’attaquer à cette question. Dans l’évaluation stratégique des dépenses fédérales, une attention particulière devrait être portée à celles faites en vertu du pouvoir fédéral de dépenser. En se désengageant des champs de compétence des provinces et en réduisant d’autant sa ponction fiscale, le gouvernement fédéral libérerait un espace fiscal dont pourraient se prévaloir les provinces au fur et à mesure que les pressions liées à l’accélération du vieillissement de la population se feront sentir.

De leur côté, les provinces ne devraient pas hésiter à réoccuper l’espace ainsi laissé vacant. Compte tenu de leur niveau d’endettement et de leurs responsabilités constitutionnelles en matière de capital humain, les provinces ne peuvent se payer le luxe de retomber dans l’ornière des déficits pour une longue période. Le retour à l’équilibre budgétaire devra être rapide et, pour les provinces les plus endettées, le remboursement de la dette devrait figurer en tête de liste des priorités.

Contrairement à la stratégie adoptée par Ottawa, il apparaît donc souhaitable que les provinces prennent les moyens nécessaires pour se doter de ressources financières suffisantes en vue de s’acquitter adéquatement de leurs responsabilités. Les pressions qui s’exerçaient déjà sur les dépenses provinciales en santé et en éducation avant la « Grande Récession » ne se sont pas atténuées depuis, bien au contraire. Avec le retrait imminent des premiers baby-boomers du marché du travail, il deviendra aussi plus difficile pour les gouvernements de financer leurs dépenses. Bien que ces pressions n’apparaissent pas a priori ingérables, négocier le virage démographique qui s’annonce requiert que les provinces disposent de toute la marge de manœuvre nécessaire, ce qui passe par des finances publiques en ordre.

Dans un tel contexte, si plusieurs provinces risquent fort d’annoncer dans les prochaines années des hausses d’impôts, de taxes ou de divers tarifs, elles ne doivent pas perdre de vue l’importance de bien contrôler la croissance de leurs dépenses de fonctionnement. L’approche Wilson-Flaherty devrait inspirer les provinces et les amener à lancer un vaste chantier pour accroître la productivité dans le secteur public. Car, paradoxalement, la récession aura peut-être entraîné un certain relâchement de la contrainte budgétaire et permis des dépenses ― financées par endettement ― qu’une faible rentabilité sociale n’aurait pas justifié en temps normal.

Dans les provinces comme à Ottawa, c’est peut-être le thème de la responsabilité envers les jeunes générations qui résume le mieux les principes qui devraient guider les gouvernements en ce printemps de reprise économique timide. Sur ce thème, les deux extraits suivants, que 20 ans séparent, illustrent bien la cohérence dans le temps du discours conservateur : « […] notre génération ferait preuve d’irresponsabilité si elle optait pour la facilité, en transmettant le déficit actuel à nos enfants. Il serait tout aussi irresponsable de leur laisser en héritage un environnement dégradé », écrivait Michael Wilson en février 1990, alors que son successeur affirmait en mars dernier : « Nous n’allons pas refiler une dette insoutenable à nos enfants et à nos petits-enfants. »

Mais alors que réduction du déficit et environnement allaient de pair dans le discours de Michael Wilson, au point d’être mentionnés dans deux phrases successives, le mot « environnement » n’apparaît qu’une seule fois dans le discours de Jim Flaherty, dans la section consacrée à l’investissement en recherche et développement. L’équité intergénérationnelle ne serait-elle dorénavant que financière ?

Si les similitudes entre les exposés budgétaires de 1990 et 2010 abondent, certaines différences sont donc perceptibles. L’une d’entre elles est peut-être moins anodine qu’il n’y paraît. Le site Web du budget de 2010 montre Jim Flaherty étrennant ses nouvelles chaussures, « une paire de ECCO au coût de 271,20 $ » selon le très sérieux site Web de la Bibliothèque du Parlement. Selon la même source, Michael Wilson (dont le budget n’avait pas de site Web, signe des temps !) n’avait quant à lui pas porté de souliers neufs. Doit-on y voir le symbole d’une différence d’approche entre les deux hommes ? Souhaitons que la volonté de M. Flaherty de soutenir l’économie canadienne n’éclipse pas sa détermination à remettre rapidement le cap sur l’équilibre budgétaire à l’expiration du plan de relance.