Le 27 avril dernier, les Inuits du Nunavik se sont prononcés par voie de référendum sur le projet de création d’un gouvernement régional dans le Nord du Québec. Cet exercice de démocratie directe est passé quelque peu inaperçu en pleine campagne électorale fédérale. Il mérite cependant qu’on s’y attarde. À plus de 66 p. 100, les Nunavimmiuts (habitants du Nunavik) ont rejeté l’entente, que plusieurs voyaient pourtant comme une avancée importante vers une plus grande autonomie politique.

Comment expliquer ce retentissant coup de gueule des Inuits? Quelles leçons tirer de cet échec pour la suite des choses au Nunavik mais aussi pour l’ensemble des communautés autochtones au pays, qui aspirent à une plus grande autonomie politique?

Au cours des semaines suivant le référendum, diverses explications ont été avancées pour expliquer le rejet de l’entente. Si certains critiquent le processus ou accusent les Inuits d’avoir manqué de courage, une analyse préliminaire des débats qui précèdent le vote révèle un véritable malaise au sein de la population face à une entente qui, au fond, n’allait peut-é‚tre pas assez loin. En trame de fond de cette campagne : le Plan Nord du gouvernement de Jean Charest et les multiples enjeux soulevés par cet ambitieux projet de développement pour les communautés concernées.

Le Nunavik, c’est ce territoire de plus de 500 000 km au nord du Québec. Peuplé à 90 p. 100 par les Inuits, ce vaste espace potentiellement riche en ressources naturelles, mais difficile d’accès, demeure un objet de convoitise pour les grandes sociétés minières et autres entrepreneurs économiques. En faciliter l’accès aux fins de développement est précisément l’idée maîtresse du Plan Nord du gouvernement Charest.

C’est dans ce contexte que les Inuits revendiquent aujourd’hui un plus grand contrôle sur la gouvernance de la région. Il s’agit non seulement de bénéficier d’un tel développement, mais aussi, et surtout, d’en minimiser les effets négatifs sur les communautés, tant au plan environnemental qu’humain.

En fait, cette volonté d’obtenir une autonomie plus importante ne date pas d’hier. Déjà au tournant des années 1970, les Inuits du Nord du Québec formulaient un projet d’autonomie régionale. La Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ), négociée en 1975, constituait en ce sens une première étape. En plus d’établir le régime foncier sur le territoire, elle prévoyait notamment la création de trois structures admini|stratives régionales relevant du gouvernement du Québec, soit l’Administration régionale Kativik, opérant à la manière d’une municipalité régionale, la Régie régionale de la santé et des services sociaux du Nunavik et la Commission scolaire Kativik.

Bien que fort innovateur pour l’époque, on s’est rendu compte au fil des années que ce régime administratif régional comportait plusieurs limites. S’ils sont dans les faits contrôlés par les Inuits, majoritaires dans la région, les organismes régionaux demeurent entièrement soumis aux lois et règlements du gouvernement du Québec. Ils tendent également à travailler en vase clos, en fonction de leurs domaines d’expertise bien précis, ce qui ne favorise pas la concertation ou la définition de grandes orientations stratégiques pour le développement économique et social, voire culturel, de la région.

L’idée d’un véritable gouvernement régional refait surface de manière périodique depuis la signature de la CBJNQ.

L’entente soumise récemment à la population proposait la fusion des trois unités administratives existantes sous l’autorité commune d’une assemblée régionale et d’un conseil exécutif élus directement par la population de la région.

Cette entente, qui était inspirée du rapport de 2001 de la Commission sur le Nunavik, ne prévoyait cependant aucun nouveau pouvoir législatif pour la nouvelle assemblée chapeautant ces organes régionaux, qui auraient continué de relever du gouvernement du Québec. Il s’agissait donc d’abord et avant tout d’un projet de consolidation afin de permettre une meilleure coordination entre les divers organes administratifs régionaux, mais aussi, et surtout, de renforcer la légitimité démocratique de ces derniers auprès de la population. Fait à noter, la création d’une assemblée et d’un exécutif élus au suffrage universel au niveau régional aurait constitué une première au sein d’une province canadienne.

Ce processus de fusion devait constituer, aux dires mé‚me de l’entente finale, une première étape vers la création d’un véritable gouvernement autonome pour la région, doté de pouvoirs législatifs. Cet « étapisme » version inuite fut rejeté par la population du territoire le 27 avril 2011.

Une fois l’entente négociée, plusieurs pensaient que sa ratification par la population concernée ne serait qu’une simple formalité. Les résultats du référendum sont pourtant sans équivoque : aucune des 14 communautés inuites de la région ne s’est prononcée en faveur de l’entente. Avec un taux de participation de 54,5 p. 100, seulement 1 400 personnes sur les 7 881 électeurs admissibles au vote, soit 17,6 p. 100, ont approuvé l’entente.

Comment expliquer ce rejet massif? Le 9 mai dernier, dans un éditorial qui a fait couler beaucoup d’encre dans la région, Jim Bell du Nunatsiaq News s’est montré fort critique face au « manque de courage » des Inuits du Nunavik qui ont rejeté l’entente. Selon lui, ceux-ci souffriraient, à l’image des Québécois, d’insécurité identitaire.

Au-delà de ce genre d’explication un peu simpliste, certains y voient plutôt un désaveu du leadership en place. D’autres encore s’attardent au manque de consultation et d’information entourant le processus. L’entente est pourtant le fruit d’un long parcours, depuis le dépôt du rapport de la Commission du Nunavik en 2001 jusqu’à la proposition finale en 2011, en passant par l’entente de principe de 2007. À chaque étape, la population a été consultée, des séances d’information ont été organisées, et la documentation pertinente fut largement distribuée.

Il est toujours plus facile de blâmer les électeurs, ou le processus, que le contenu de ce type d’entente. Pourtant, un regard attentif sur les débats ayant précédé le vote nous permet de comprendre pourquoi les Inuits ont voté « non ».

Déjà au moment du dépôt du rapport de la Commission du Nunavik, puis lors des négociations ayant mené à l’entente finale, des voix dissidentes se sont fait entendre. Les représentants de la Commission scolaire, en particulier, ont refusé de participer au processus de négociation, puis ont tenté sans succès d’obtenir une injonction contre l’entente sous prétexte qu’elle modifierait la CBJNQ. La Commission scolaire cherchait ainsi à protéger son autonomie et son rôle unique dans la formation des jeunes de la région. Luttes de pouvoir entre institutions, diront certains. Pour d’autres, au contraire, cette résistance de la Commission scolaire reflétait une véritable inquiétude au sein de la population par rapport à la concentration du pouvoir au niveau régional.

À l’approche du scrutin, d’autres opinions se sont également manifestées. Plusieurs personnalités politiques inuites influentes se sont montrées sceptiques face à l’entente, dont l’ancien président de la Société Makivik, Zebedee Nungak, le principal négociateur inuit de la CBJNQ, le sénateur Charlie Watt, ainsi que Mary Simon, l’actuelle présidente d’Inuit Tapiriit Kanatami, la principale organisation inuite pancanadienne.

Toutefois, c’est au sein d’un groupe Facebook que l’opposition a trouvé son point d’ancrage. Le groupe de discussion Nunavik and the Nunavik Regional Government’s Final Agreement atteint des sommets de popularité quelques jours avant le référendum. Fort de quelque 1000 membres, soit près de 10 p. 100 de la population de la région, ce forum de discussion virtuel servira d’espace permettant aux jeunes et moins jeunes de poser des questions sur l’entente, d’exprimer leur opinion sur celle-ci, mais aussi de débattre d’enjeux plus larges quant à l’avenir du Nunavik. D’ailleurs, au moment d’écrire ces lignes, le groupe était toujours actif.

En plus de constituer un remarquable exercice de démocratie virtuelle, ce groupe de discussion représente une mine d’or pour comprendre l’opposition à l’entente. Une analyse exhaustive et systématique des opinions exprimées sur cette page Facebook dépasse le cadre du présent article. Il est néanmoins possible d’en tirer certaines conclusions préliminaires.

Quelques grands thèmes ressortent des discussions. Tout d’abord, plusieurs y expriment leurs inquiétudes face au manque d’information et d’engagement concret concernant la suite des choses. Si la fusion des organismes régionaux est une première étape, quelle sera la prochaine? Quels pouvoirs cette nouvelle assemblée cherchera-t-elle à obtenir de Québec? À quelles conditions? Voudra-t-on « rouvrir » la CBJNQ afin de modifier les droits qui y sont reconnus? Ou encore renégocier le régime foncier sur le territoire?

Au-delà d’un engagement à négocier, le projet d’entente restait en effet fort vague quant aux intentions des gouvernements dans l’éventualité d’un véritable transfert de compétences législatives au niveau régional. Après 10 ans de négociations, les Inuits du Nunavik ont donc refusé de donner un chèque en blanc Ì€ leurs représentants, et encore plus aux gouvernements.

Ensuite, certains soulignent le peu d’attention portée dans l’entente au rôle de ce nouveau gouvernement en matière de protection et de promotion de la culture, de la langue et de l’identité du peuple inuit. Alors que prend forme le Plan Nord, avec son potentiel de bouleversement au plan économique et environnemental, mais aussi démographique, il s’agit pourtant de questions centrales auxquelles le projet, tel que soumis à la population, offrait peu de réponses. Au-delà de la gestion des programmes et services, en quoi un gouvernement régional favorisera-t-il la pérennité et la vitalité de l’inuktitut ou encore du mode de vie inuit dans un contexte où l’économie de la région est en pleine transformation?

Cette inquiétude par rapport à la place de l’identité et de la langue au sein des institutions régionales s’explique.

Contrairement à la grande majorité des ententes d’autonomie gouvernementale négociées par les peuples autochtones au Canada, le projet de gouvernement du Nunavik, à l’instar du modèle adopté au Nunavut, visait la création d’un gouvernement régional public. Comme c’est le cas actuellement au sein des organismes administratifs existants, les nonInuits de la région devaient avoir droit aux services " et le droit de vote " au sein de la nouvelle entité. Comment s’assurer, dans ce contexte, que l’autorité régionale sera un véritable gouvernement par et pour les Inuits? Malgré la forte majorité inuite au Nunavik, plusieurs craignent que le gouvernement régional ne soit, précisément, rien de plus qu’un organe inféodé aux pratiques de gestion et aux priorités de Québec.

Force est de constater que 35 ans après la signature de la Convention de la Baie James, la méfiance envers le gouvernement provincial, véhicule d’un autre nationalisme, ne s’est pas estompée.

Un dernier point ressort également des débats virtuels. Face aux bouleversements que s’appré‚te à vivre la région, les plus jeunes s’impatientent. La fusion des organismes administratifs existants ne règlera pas les nombreux problèmes auxquels font face les Nunavimmiuts, que ce soit en matière de décrochage scolaire, de violence familiale ou de santé. La crise du logement au Nunavik, où près d’une personne sur deux vit dans des conditions de surpeuplement, exige une réponse rapide et concrète. En quoi ce projet de fusion aurait-il changé quoi que ce soit à cette situation devenue, pour plusieurs, intenable?

Les jeunes du Nunavik veulent en fait aller plus loin. Plusieurs intervenants au sein du groupe de discussion Facebook ont souhaité la création d’un véritable gouvernement inuit autonome, avec des ressources correspondant aux besoins et aux attentes de la population. L’arrivée du Plan Nord n’a fait qu’exacerber ce sentiment d’urgence et cette volonté de contrôler les outils de développement économique et social de la région.

Depuis un demi-siècle, les Inuits du Nord du Québec vivent une période de transition accélérée, passant d’un mode de vie traditionnel à une supposée « modernité », qui repose d’abord et avant tout sur l’économie de marché. Pour le meilleur et pour le pire, le Plan Nord risque fort d’accélérer ce processus. Cette transition est ardue et a des conséquences souvent dramatiques, comme en témoignent les conditions de vie au sein des communautés du Nord (voir le tableau 1).

L’autonomie gouvernementale n’est évidemment pas une panacée dans un tel contexte. En soi, un plus grand contrôle en matière d’éducation ou d’environnement ne règle rien. Mais la possibilité pour une population en qué‚te de repères de définir sa propre trajectoire face aux changements ne doit pas é‚tre sous-estimée. Les jeunes du Nunavik " plus de 50 p. 100 des Inuits ont moins de 20 ans " sont à la recherche d’une vision pour l’avenir qui leur permettra d’affronter les transformations en cours avec une certaine confiance et une certaine sérénité. Le projet de création d’un gouvernent régional, tel que soumis à la population, n’a pas réussi à mobiliser ces jeunes.

En fait, les négociateurs inuits ont voulu y aller de manière prudente, en proposant une première étape qui ne bouleverserait en rien l’ordre des choses. Si cette approche terre à terre a su charmer les autorités provinciales et fédérales, elle ne semble pas avoir convaincu la population concernée. Trop d’incertitudes, pas assez de changement, ont semblé dire de manière quasi contradictoire les citoyens du Nunavik.

C’est là le défi de ce type d’entente. Il faut savoir concilier les attentes des uns avec les craintes des autres. Pour convaincre, diront les observateurs, il faut vendre une certaine vision de l’avenir. C’est peut-é‚tre ce qui a manqué à cette entente marquée par le pragmatisme de ses négociateurs. En fait, comme bien d’autres accords semblables récemment négociés avec les peuples autochtones ailleurs au pays, le projet de création du gouvernement du Nunavik fut le fruit de compromis multiples, le produit d’un contexte de négociation « hyperjudiciarisé » qui n’est pas nécessairement favorable à l’innovation. Trop souvent, le désir de trouver un langage qui satisfait l’ensemble des parties fait perdre de vue l’objectif derrière le processus lui-mé‚me.

Cette entente d’autonomie n’est d’ailleurs pas la seule au pays qui fut rejetée par la population autochtone concernée après de longues années de négociations. Que ce soit dans le cadre de la négociation d’un « traité moderne » ou encore dans le but de se soustraire à la Loi sur les Indiens, les Premières Nations, comme les Inuits, refusent souvent de suivre leurs représentants sur la voie du compromis avec les gouvernements en place.

Les négociateurs autochtones  font aussi face à plusieurs contraintes lors de telles négociations. Le fait qu’ils se retrouvent à la table avec un ou parfois deux gouvernements souvent jaloux de leurs propres compétences ne facilite en rien leur tâche. De plus, les représentants gouvernementaux y arrivent avec une marge de manœuvre limitée, leur mandat, à la fois trop précis et trop vague, laissant peu de place à la recherche de solutions hors du cadre institutionnel existant. À ce sujet, on lira avec intéré‚t la série d’articles parue dans Options politiques en juillet 2009 pour souligner le 10e anniversaire du Nunavut.

Ce cadre institutionnel dont on peine à sortir, on l’aura compris, c’est aussi celui de la souveraineté étatique et du partage des compétences tel que défini dans la Constitution canadienne. À travers la négociation d’ententes d’autonomie gouvernementale, les peuples autochtones revendiquent en quelque sorte « leur part » de cette souveraineté, qu’elle soit partagée ou non. Si les gouvernements sont souvent pré‚ts à déléguer la gestion des politiques et des programmes aux gouvernements autochtones, ils hésitent encore aujourd’hui à leur consentir un véritable pouvoir législatif et décisionnel, en particulier en ce qui a trait à la gestion du territoire et des ressources. C’est pourtant là le nerf de la guerre.

Le gouvernement du Québec est particulièrement jaloux de ses prérogatives lorsque vient le temps de négocier les compétences des gouvernements autochtones. Les négociateurs du Québec ont mé‚me insisté pour que la nouvelle entité au Nunavik soit définie comme un gouvernement « régional », afin d’éviter, a-t-on précisé, toute confusion avec le « véritable » gouvernement sur le territoire de la province. L’ouverture envers les peuples autochtones dont se vante le Québec s’arré‚te là où commence la souveraineté de l’Assemblée nationale.

Dans un tel contexte, quelles  leçons tirer de l’échec du projet de gouvernement autonome pour le Nunavik? Le projet de fusion n’est pas nécessairement mort, mais il devra évidemment é‚tre repensé. Les représentants inuits devront aussi revoir leur approche.

Plusieurs responsables proposent déjà de laisser à la population l’initiative de définir un projet qui, sans nécessairement faire l’unanimité, répondra à tout le moins aux préoccupations exprimées durant la campagne référendaire. D’aucuns parlent d’une assemblée constituante qui permettrait de préciser davantage le mandat des négociateurs tout en lui donnant une légitimité démocratique plus grande face aux gouvernements. Cette approche trouve de nombreux échos ailleurs au Canada, alors que plusieurs Premières Nations choisissent d’élaborer leur propre constitution avant de se lancer dans un processus de négociation avec le gouvernement fédéral.

De leur côté, Québec et Ottawa doivent prendre acte de la volonté démocratique du peuple du Nunavik. Le processus de négociation actuel, marqué par la crainte de créer un précédent ou de déroger à la sacrosainte souveraineté parlementaire, n’est pas compatible avec la volonté des peuples autochtones de redéfinir, de manière démocratique, leurs relations avec l’État et avec la population canadienne.