Au cours des dernié€res élections provinciales québé- coises, on a fait grand cas de l’échec du gouvernement sortant relativement aÌ€ son engagement de réduire l’impoÌ‚t personnel d’un milliard de dollars par année. AÌ€ l’insulte s’est ajoutée l’injure, lorsque Jean Charest en fin de campagne a promis d’utiliser les sommes supplé- mentaires versées par Ottawa en vertu du programme de péréquation pour réduire le fardeau fiscal des Québécois. Qu’en est-il vraiment de la performance des libéraux au cours de leur premier mandat relativement aÌ€ leurs promesses électorales de 2003?
Pour faire un bilan, il faut passer en revue plusieurs années budgétaires. L’exercice est un peu aride, mais c’est le prix aÌ€ payer pour s’y retrouver. Le tableau 1 résume les bud- gets depuis l’année 2002-2003 incluant le budget préélec- toral (non voté) de Mme Marois du 11 mars 2003 et celui de M. Séguin présenté le 12 juin 2003. Les trois années budgé- taires suivantes constituent les trois premié€res années du mandat libéral. Pour le budget 2006-2007, les données sont les estimations préliminaires et on peut les considérer comme tré€s pré€s des réalisations. Le budget illustratif pour l’année budgétaire 2008-2009 est totalement hypothétique (il a été présenté par M. Audet en février 2007), mais il est nécessaire pour juger du cadre financier du PLQ présenté en mars 2003 et des réalisations du gouvernement.
On doit noter le coÌ‚té rose du budget 2003-2004 présen- té avant la campagne électorale par le Parti québécois au pouvoir. Par rapport aÌ€ l’année précédente, Pauline Marois anticipait une hausse considérable des revenus (presque 4 milliards) et laissait entrevoir aux électeurs une hausse importante des dépenses (2,6 milliards) avec malgré tout un surplus considérable de 809 millions.
Le premier budget de M. Séguin présenté en juin 2003 était plus réaliste. AÌ€ la suite du rapport sur les finances publiques préparé par l’ancien vérificateur Guy Breton, il a pris une série de mesures (réductions des dépenses, resserre- ment de plusieurs mesures fiscales, intensification de la récupération des sociétés d’EÌtat et de la réserve fiscale) pour faire face aÌ€ l’impasse budgétaire.
Dans les faits, l’année budgétaire 2003-2004 fut plus difficile que ne l’avait anticipé le ministre des Finances : des revenus de 51,6 milliards plutoÌ‚t que de 55 milliards ; des dépen- ses aussi élevées qu’en 2002-2003 et un déficit de 359 millions lié aÌ€ la radiation d’actifs de la Société générale de financement. Seul un service de la dette moins couÌ‚teux que prévu (de 960 mil- lions) a permis de boucler le budget.
Le tableau 2 présente le cadre finan- cier proposé par le PLQ pour les années 2004-2005 aÌ€ 2008-2009 : revenus, dépenses et service de la dette prévus ; puis les baisses d’impoÌ‚t et enfin les revenus prévus apré€s les baisses d’impoÌ‚t ainsi qu’une estimation de la marge de manœuvre résiduelle.
Deux remarques s’imposent. La premié€re : les prédictions s’appuyaient sur les comptes publics de 2001-2002 et les statistiques de la synthé€se des opérations financié€res rendues publiques par le ministé€re pour 2002- 2003. Or celles-ci surestimaient les revenus pour 2002-2003, et cette sur- estimation a eu un impact aÌ€ la hausse sur les prévisions subséquentes du cadre financier. La deuxié€me : quand on compare les tableaux 1 et 2, on voit que les revenus prévus pour les deux premié€res années du cadre financier sont surestimés et que seule la prévi- sion de la troisié€me correspond aux revenus qui de fait seront réalisés. En revanche, le couÌ‚t prévu du service de la dette a été plutoÌ‚t conservateur (800- 900 millions de moins chaque année).
Sur les dépenses, premier constat : étant donné la rigueur dans le controÌ‚le des dépenses pour les années 2 et 3 du mandat, celles-ci collent de pré€s aux dépenses prévues dans le cadre finan- cier. Autre constat : une hausse impor- tante des dépenses aÌ€ partir de la quatrié€me année. Ainsi, pour l’année 2006-2007, la hausse est de 2,3 milliards supérieure aÌ€ celle prévue dans le cadre financier et de 3 milliards en 2007-2008. Cet écart s’explique surtout par le fait que le gouvernement a augmenté les dépenses en santé aÌ€ un rythme beau- coup plus rapide que prévu, avec un taux de croissance de 6 p. 100 plutoÌ‚t que de 5,1 p. 100. De mé‚me en éducation, le taux de croissance annuel qui devait é‚tre de 1,75 p. 100 sera de 2,3 p. 100 entre 2003-2004 et 2007-2008.
Les promesses sont présentées dans le troisié€me tableau. La plupart des observateurs ont mal compris ces promesses et en ont véhiculé dans l’opinion publique une vision réductrice. Rappelons en premier lieu que le cadre financier prévoyait des baisses d’impoÌ‚t nominales non pour la pre- mié€re année du mandat, mais aÌ€ partir de la seconde année. Ensuite, les baisses d’impoÌ‚t incluaient l’indexa- tion des paramé€tres de la fiscalité ainsi que l’introduction d’une déduction fiscale de 1 000 $ pour les salariés. La réduction de la taxe sur le capital des grandes entreprises devait é‚tre auto- financée par une réduction des sub- ventions et des crédits fiscaux aux entreprises. Troisié€mement, on promettait de faire passer les dépenses en santé et services sociaux de 17,5 milliards en 2002-2003 aÌ€ 23,7 milliards en 2008-2009 (soit 35,7 p. 100 sur six ans) ; les dépenses en éducation, loisirs et sport de 11,1 milliards en 2002-2003 aÌ€ 12,8 mil- liards en 2008-2009 (14,8 p. 100 sur six ans). Quatrié€mement, les libéraux avaient promis de ne pas augmenter les autres dépenses budgétaires. Et finalement, ils prévoyaient des dépenses pour des actions prioritaires (valoriser le travail, soutenir le revenu, investir dans le capital humain, les infrastructures de transport et des communications, réduction graduelle de la taxe sur le capital des PME) de 3,3 milliards sur cinq ans.
Les réalisations sont présentées dans le tableau 4. Pour les dépen- ses en santé et services sociaux, le gou- vernement atteindra et probablement dépassera la cible visée dans le plan financier un an plus toÌ‚t que prévu avec des dépenses prévues de 23 610 millions en 2007-2008. Cette augmentation des dépenses s’est faite en respectant l’équilibre budgétaire en partie graÌ‚ce aux importantes augmen- tations des transferts fédéraux pour la santé. En éducation, les dépenses prévues pour 2007-2008, 13,4 mil- liards, sont plus élevées de 505 mil- lions que celles prévues pour 2008-2009 dans le cadre financier (12,8 milliards). Dans l’ensemble des autres ministé€res, les dépenses nomi- nales n’ont pas été réduites : certains ministé€res ont écopé de l’emphase mise sur la santé et l’éducation, mais d’autres non, par exemple les services de garde (hausse de 400 millions de 2002-2003 aÌ€ 2005-2006, avant les mesures de rattrapage des salaires et d’équité salariale).
Cela explique pourquoi les dépenses de 53,6 milliards prévues pour 2007-2008 dépassent de 3 mil- liards les dépenses prévues dans le cadre financier. Les baisses d’impoÌ‚t promises ont donc été sacrifiées mais pas totalement.
Rappelons que l’année budgétaire 2003-2004 a été tré€s difficile pour les finances publiques et que le défi de respecter la premié€re baisse promise d’un milliard pour l’année 2004-2005 était considérable. Il ne faut pas non plus oublier que tous les ténors et experts qui se sont prononcés publiquement aÌ€ l’époque sur cette question ont suggéré de passer outre aÌ€ cette promesse.
Malgré tout, le gouvernement a annoncé d’importantes modifications de la fiscalité au printemps 2004, applicables aÌ€ compter de janvier 2005. Par ailleurs, on peut considérer la nou- velle politique de soutien familial et la prime au travail comme étant des baisses (ciblées) d’impoÌ‚t. Ce sont en fait des crédits d’impoÌ‚t remboursables (au fédéral, on comptabilise ces mesures comme des dépenses fiscales qui réduisent les revenus fiscaux du gouvernement). Il s’agit d’un montant de 890 millions. En outre, le gouverne- ment a apporté une modification aÌ€ la fiscalité personnelle (un seul régime) qui se traduit par une modeste baisse de l’impoÌ‚t personnel de 219 millions. Cette baisse sera perçue, aÌ€ tort, comme la seule réalisation au titre de la réduc- tion des impoÌ‚ts personnels.
D’autres modifications au régime fiscal des particuliers apportées au fil des années se sont traduites par des baisses d’impoÌ‚t. L’indexation des paramé€tres du régime d’imposition des particuliers (1 531 millions) ; l’in- troduction d’une déduction de 500 $ pour les salariés, augmentée aÌ€ 1 000 $ en 2006-2007 ; la hausse des seuils d’imposition au 1er janvier 2008 et une série de mesures secondaires représentent une baisse des impoÌ‚ts personnels de 2,6 milliards. En ajoutant les autres mesures de dépen- ses fiscales, les baisses d’impoÌ‚t ou les hausses de revenus disponibles découlant de ces mesures atteignent 3 499 millions. Cela n’est pas tré€s loin de la cible visée de 5 milliards, rappelons-le, pour l’année 2008-2009
En outre, le gouvernement a fait un petit pas pour réduire la dette avec son Fonds des générations (500 millions) et pour régler correctement le dossier de l’équité salariale (la réserve de 500 mil- lions dégagée en 2006-2007 servira aÌ€ payer 500 millions en 2007-2008 au titre de l’équité salariale). On ne relé€ve pas ici les autres mesures au chapitre des actions prioritaires qui sont plus disper- sées et plus fastidieuses aÌ€ comptabiliser.
Le gouvernement avait-il la marge de manœuvre pour remplir ses engagements sur les baisses d’impoÌ‚t? Clairement, sur la base du cadre finan- cier du PLQ, la réponse est oui. S’il avait suivi strictement son plan de dépenses, le gouvernement aurait pu baisser les impoÌ‚ts de 2,3 milliards addi- tionnels, compte tenu d’un couÌ‚t de service de la dette inférieur d’environ 800 millions en moyenne annuelle- ment aÌ€ celui prévu. En fait, il aurait pu remplir ses engagements d’une baisse cumulée de 4 milliards dé€s l’année budgétaire 2007-2008.
Le gouvernement a simplement décidé de dépenser plus que prévu en santé, en éducation, en services de garde et de ne pas réduire les dépenses des autres ministé€res. Il a créé le Fonds des générations et s’est entendu avec les syndicats en étant, somme toute, relativement généreux dans le dossier sur l’équité salariale.
Pourquoi les libéraux ont-ils changé leur fusil d’épaule une fois au pouvoir? Les politologues ont suÌ‚re- ment de meilleures réponses que nous. Toutefois, on peut déjaÌ€ noter que ceux qui s’attendaient aÌ€ é‚tre les principaux bénéficiaires des baisses d’impoÌ‚t ont plutoÌ‚t vu le gouvernement mettre en place des mesures fiscales plus généreuses pour les familles et pour les travailleurs aÌ€ faible revenu. Cela les a possiblement éloignés du PLQ au pro- fit de l’ADQ. Pourtant, leur fardeau fis- cal a bel et bien diminué et s’ils sont salariés, ils profitent en outre d’une déduction de 1 000 $, au taux margi- nal moyen d’un salarié aÌ€ temps plein. Au total, c’est une réduction d’impoÌ‚t non négligeable.
Ce bilan serait incomplet si on ne revenait pas sur certains choix faits par le gouvernement durant son premier mandat et si on ne présentait pas ceux qui, aÌ€ notre avis, sont porteurs du développement social et économique du Québec aÌ€ long terme.
Au moment de son élection, le PLQ se disait pré‚t aÌ€ gouverner, aÌ€ prendre des décisions difficiles, aÌ€ les défendre au plan des principes et aÌ€ innover en ce qui concerne les politiques publiques. La situation budgétaire diffi- cile durant la premié€re année du man- dat l’a conduit aÌ€ composer avec des compressions budgétaires et aÌ€ prendre des mesures fiscales pour faire face aÌ€ celles-ci. Par ailleurs, il s’est vite retrou- vé sur la défensive avec des décisions controversées dans des dossiers se- condaires (la sous-traitance, le finance- ment des services de garde). Il a alors fait certains choix pour le moins dis- cutables. En voici cinq exemples.
Les services de garde. Le gouverne- ment décide d’augmenter le tarif de 5 $ aÌ€ 7 $ et annonce qu’il devrait par la suite suivre le rythme de croissance des couÌ‚ts pour maintenir la part de financement des familles utilisatrices des services. C’est un principe défendable, qui est notamment appliqué dans les pays scan- dinaves ouÌ€ la contribution parentale tourne autour de 20 aÌ€ 30 p. 100 du couÌ‚t, avec un plafond selon le revenu familial. Rappelons qu’en 2005-2006 le gou- vernement québécois versait 1,6 mil- liard pour financer les services de garde. La contribution publique pour un enfant de moins de 18 mois en CPE est d’environ 15 000 $ par année.
Mais Québec a finalement laissé tomber l’idée de toute hausse sub- séquente. Dans les faits, avec l’intro- duction par le gouvernement Harper d’une allocation de 100 $ par mois par enfant aÌ‚gé de moins de six ans, les familles utilisatrices des services de garde aÌ€ 7 $ ont vu leur contribution réelle diminuer.
Pourtant, mé‚me avec une hausse entre 1 $ et 3 $ par jour, les familles qui utilisent les services aÌ€ contribution réduite resteraient gagnantes finan- cié€rement puisqu’elles recevraient du fédéral environ 1 000 $ par enfant. De mé‚me, le fardeau d’une hausse de tarif plus élevée, disons de 4 $ par jour, ne serait pas entié€rement absorbé par les parents, car ceux-ci verraient le montant déduit de leur revenu imposable au palier fédéral et leur impoÌ‚t fédéral total diminuer légé€rement.
Avec une telle mesure, le gouvernement aurait pu disposer d’une marge supplémentaire de 200 millions. Celle-ci aurait pu é‚tre consacrée aÌ€ l’amélioration de la qualité des services, au financement de nouvelles places, notamment des places aÌ€ temps partiel qui font cruellement défaut dans le systé€me actuel, facilitant la conciliation travail-famille pour les familles avec de tré€s jeunes enfants. Ou encore, le gouvernemnet aurait pu consacrer cette somme au soutien familial, une autre façon de réduire l’impoÌ‚t des familles. L’ADQ s’est tournée justement vers les familles qui n’utilisent pas les services de garde aÌ€ 7 $, par choix ou par contrainte, et qui ont l’impression d’é‚tre laissées pour compte par la politique familiale actuelle.
La baisse de la taxe de vente fédérale. Le gouvernement a laissé passer l’occasion de faire une réforme fiscale audacieuse en n’occupant pas le champ fiscal laissé libre par la baisse de 1 p. 100 de la TPS fédérale. Contrairement aÌ€ la croyance véhiculée dans l’opinion publique, les taxes de vente sont progressives, car les plus riches dépensent plus, et plus sur les produits taxés. Elles le sont d’autant plus que des produits « essentiels » sont taxés aÌ€ taux nul ou exclus de l’assiette fiscale (aliments, logement, etc.) et que les crédits rem- boursables de taxe de vente (TPS, TVQ) viennent annuler, voire dépas- ser, les taxes de vente que pourraient payer les ménages aÌ€ faible revenu. Les taxes de vente ont moins d’effets négatifs que les impoÌ‚ts personnels qui découragent le travail, l’épargne et l’investissement. C’était une occa- sion de réduire les impoÌ‚ts personnels et d’augmenter la TVQ, avec un effet nul sur les recettes fiscales. Lorsque M. Landry était ministre des Finances, le gouvernement avait réa- lisé une telle réforme en faisant pass- erlaTVQde6p.100aÌ€7p.100.Elle est encore possible. Cela permettrait aÌ€ Québec de récupérer une partie du champ fiscal dégagé par le gouverne- ment fédéral et de réduire sa dépen- dance envers les transferts fédéraux pour boucler ses budgets.
L’augmentation des frais de scolarité au niveau universitaire. La Conférence des recteurs rappelle chaque année que les universités du Québec auraient besoin de 400 millions de plus par année pour é‚tre financées aÌ€ la hauteur de la moyenne des univer- sités canadiennes.
La manié€re la plus efficace et équitable de le faire est de hausser les frais au niveau de la moyenne cana- dienne, de les moduler en fonction du couÌ‚t des grands domaines d’études et d’ajuster les paramé€tres du régime des pré‚ts et bourses de manié€re aÌ€ ne pas nuire aÌ€ l’accessibilité (par exemple, en haussant les bourses et en instaurant une politique de remboursement des pré‚ts liée aux revenus de travail, une fois les études terminées). Les hausses « promises » pour les prochaines années sont ridiculement faibles et tré€s en deçaÌ€ d’un rattrapage des frais qui auraient été exigibles s’ils avaient été indexés sur la base de l’évolution du couÌ‚t de l’en- seignement universitaire (ou mé‚me de l’enseignement pri- maire et secondaire, dont le couÌ‚t s’est accru de 55 p. 100 entre 1993 et 2003).
Le remboursement de la dette. La création du Fonds des générations est une initiative heureuse pour faire face au fardeau de la dette, mais il faut faire plus.
Une option serait de ne pas financer par des ressources publiques les services ouÌ€ il est tout aÌ€ fait de mise, pour des raisons d’équité et d’efficacité, que les utilisateurs paient les couÌ‚ts sociaux et soient incités finan- cié€rement aÌ€ prendre des décisions plus judicieuses. Comme plusieurs observa- teurs l’ont fait remarquer, les tarifs d’électricité au Québec sont faibles, n’encouragent pas aÌ€ moduler la con- sommation et rendent financié€rement non intéressantes toutes les mesures d’économie d’énergie. Une tarification basée sur les couÌ‚ts et les bénéfices so- ciaux modifierait les comportements et dégagerait des surplus exportables qui pourraient alimenter le Fonds des générations.
De mé‚me, si les environnementa- listes étaient moins populistes, ils défendraient l’idée de hausser la taxe sur l’essence et d’adopter un pro- gramme d’inspection obligatoire des véhicules automobiles, plutoÌ‚t que d’applaudir aÌ€ des mesures purement symboliques comme taxer les tré€s grosses cylindrées et subventionner les voitures hybrides tré€s couÌ‚teuses, achetées par les plus nantis. Les ventes de ces voitures représentent moins de 2 p. 100 des nouveaux achats et un grain de sable dans le parc des véhicules moteurs.
Le fardeau fiscal. La suggestion d’u- tiliser une partie ou la totalité des nou- veaux montants de péréquation attribués au Québec pour financer une baisse des impoÌ‚ts personnels au Québec est une idée défendable et légitime compte tenu des objectifs du systé€me de péréquation. Un de ces objectifs est de rendre disponible un panier de biens et services publics en demandant aux citoyens un effort fiscal comparable aÌ€ l’effort moyen fait dans les provinces. La réduction des écarts entre les fardeaux fiscaux provinciaux s’inscrit dans cet objectif.
Bien entendu, cet écart ne disparaiÌ‚- tra jamais totalement dans la mesure ouÌ€ le Québec veut se donner un panier de biens et services publics plus large et important que celui offert dans les autres provinces. Reste que de 2002- 2003 aÌ€ 2007-2008, le gouvernement aura augmenté les dépenses de pré€s de 10 milliards et baissé les impoÌ‚ts person- nels de 2,6 milliards (incluant l’indexa- tion et la hausse des seuils d’imposition au 1er janvier 2008 mais excluant le soutien familial et la prime au travail). Dans ce sens, en baissant les impoÌ‚ts de 700 millions graÌ‚ce aux paiements de péréquation, le gouvernement ne ferait pas un geste dramatique, puisqu’au bout du compte les baisses d’impoÌ‚t totales depuis 2002-2003 ne représen- teraient qu’un peu plus de 26 p. 100 de la hausse des dépenses.
Dans les années aÌ€ venir, le secteur manufacturier ne sera plus le seul aÌ€ é‚tre confronté aÌ€ la con- currence venant des pays émergents, en particulier la Chine, l’Inde et le Brésil. Il est aussi aÌ€ prévoir que le cours du baril de pétrole restera élevé et que la dette extérieure du Canada continuera aÌ€ baisser, ce qui pourrait pousser le dollar canadien aÌ€ s’apprécier par rapport au dollar américain et augmenter encore le prix relatif de nos biens par rapport aÌ€ ceux des EÌtats-Unis.
La concurrence internationale tré€s vive ne peut é‚tre évitée. Et si la produc- tivité des travailleurs canadiens et québécois n’augmente pas de manié€re significative, elle forcera les gouverne- ments, dans un contexte de vieillisse- ment de la population, aÌ€ faire des choix douloureux. Une fiscalité plus concur- rentielle est un outil efficace pour con- trer l’exode de nos travailleurs les plus productifs et les plus en demande. Elle incite aussi les travailleurs aÌ€ mieux se former et aÌ€ tra- vailler des heures plus longues et sur plus d’an- nées, puisque le travail s’en trouve mieux rémunéré et l’effort au travail plus récompensé (le ché€que de paie net d’impoÌ‚t).
Le danger d’un gou- vernement minoritaire, c’est de flirter avec le populisme, comme l’y incite l’ADQ. Le chef de l’opposition au dernier jour de la campagne électorale a évoqué l’idée de geler les hausses de tarifs du Régime public d’assurance automobile aÌ€ venir le 1er janvier 2008. Or ce Régime s’ap- puie sur des crité€res d’équité et de gou- vernance judicieux : faire payer intégralement aux assurés, chaque année (pour éviter les transferts entre les générations d’assurés), le couÌ‚t de la protection (des indemnités qui sont fonction du revenu de ceux qui subis- sent des dommages corporels peu importe ouÌ€ dans le monde). On a eu tendance ces dernié€res années aÌ€ oublier ces principes. Nous avons en ce domaine aussi un tré€s important rattrapage aÌ€ faire.