Depuis des mois, c’est souvent avec beaucoup de légèreté qu’on évoque la fin de l’euro et avec plus d’arrogance encore qu’on décrète que la Banque centrale européenne (BCE) n’a qu’à mettre en marche la planche à billets pour sortir l’Europe de la crise. À mon sens, il ne faut surtout pas sous-estimer les conséquences d’une éventuelle disparition de l’euro. J’estime également que la vraie question n’est pas de savoir si la BCE va se décider à jouer ou non le rôle que les marchés, les agences de notation, la presse économique et bien des gouvernements voudraient lui faire jouer. L’essentiel, me semble-t-il, est plutôt de mieux saisir l’ampleur et la complexité des défis auxquels l’Europe est confrontée, de savoir pourquoi l’Europe est en crise et de comprendre comment elle peut espérer s’extraire du marasme actuel.
On ne peut pas prendre à la légère une éventuelle disparition de l’euro parce qu’elle ébranlerait tout l’édifice de la construction européenne. Or le monde actuel a un criant besoin du modèle européen. L’Europe est, en effet, le meilleur sinon le seul exemple de pays ennemis qui ont réussi à dépasser leurs haines séculaires. Ils ont appris non seulement à coexister pacifiquement mais à définir un projet commun et à le construire ensemble. Si l’on ne pouvait plus citer l’exemple de l’Europe, quel autre modèle donnerait-on aux trop nombreux pays qui, un peu partout dans le monde, en sont encore à s’entretuer? Il faut aussi garder à l’esprit que l’Europe a été une formidable machine à produire de la démocratie, de la prospérité et du droit.
On oublie trop facilement qu’il y a quelques décennies à peine, l’Espagne, le Portugal et la Grèce étaient encore des dictatures. La perspective de pouvoir entrer dans l’Union européenne (UE) a été et reste le principal moteur de la démocratisation dans les pays d’Europe centrale et orientale. Il en est de même en Turquie, même si les perspectives d’adhésion ne sont pas immédiates. On oublie aussi que, pendant des décennies, l’Europe assurait à tous ses nouveaux adhérents un rattrapage économique spectaculaire. Elle n’y parvient plus aujourd’hui, parce qu’on a sans doute ouvert la porte trop tôt à un trop grand nombre de candidats. Et que dire de l’extraordinaire capacité de l’Europe à générer du nouveau droit et de nouvelles réglementations en matière de commerce, d’environnement, de santé, de sécurité ou même de droits de la personne? Dans presque tous les domaines, les normes européennes sont devenues les standards internationaux les plus élevés.
L’ultime raison, et peut-être la plus importante, de ne pas envisager à la légère l’échec de l’Europe, c’est l’existence d’un modèle économique différent sur ce continent. Il y a, en vérité, plusieurs variantes de ce modèle européen, qu’on pense aux pays scandinaves, à l’Allemagne ou à la France, mais on retrouve dans tous ces pays une même volonté très affirmée de faire de la croissance économique, de la justice sociale et de la protection de l’environnement des objectifs indissociables. On veut éviter d’immoler l’un sur l’autel de l’autre. On n’y parvient pas toujours, mais on s’y emploie et, chose certaine, on fait mieux que partout ailleurs dans le monde. Le refus de l’Europe de faire de la croissance économique le seul objectif et le seul critère de réussite est tout à son honneur.
Le débat qui fait rage autour du rôle que devrait jouer la BCE est à l’image de ce qu’a été toute l’histoire de la construction européenne. Aujourd’hui comme hier, le débat oppose ceux qui veulent faire rapidement ce qui est possible à ceux qui, au contraire, veulent prendre le temps de faire ce qui est souhaitable. En réalité, l’Europe a toujours choisi la première voie. En sera-t-il de même aujourd’hui?
Faute de pouvoir réaliser l’union politique dont ils rêvaient, les pères fondateurs de l’Europe ont créé une communauté du charbon et de l’acier puis un marché commun en se disant que l’idée d’une union politique naîtrait dans le cœur et l’esprit de ceux qui découvriraient, à l’usage, les bénéfices de la coopération européenne. Quand on a voulu ouvrir la communauté à de nouveaux Etats, on a cru d’abord possible de poursuivre en parallèle un processus d’intégration toujours plus poussée. Lorsqu’il s’est avéré impossible de maintenir ces deux objectifs en même temps, on a sacrifié l’intégration à l’élargissement, car, là encore, il était plus facile d’admettre de nouveaux membres que de convaincre tout le monde d’effectuer de nouveaux transferts de souveraineté. Enfin, lorsqu’on a voulu réaliser une union économique et monétaire, il est apparu plus facile d’adopter une monnaie commune que de mettre en place les mécanismes nécessaires pour gérer cette union, et les politiques budgétaires et fiscales convergentes pour la soutenir. Chaque fois, on a opté pour la voie la plus facile en espérant que le plus difficile se ferait tout seul, mais on sait désormais que ce n’est pas le cas. La crise de l’euro est là pour nous l’enseigner, et de forte manière. Cette fois, les Allemands sont bien décidés à corriger les erreurs commises au moment de la création de la monnaie commune, et ils ne cèderont pas sur le roôle de la BCE tant qu’ils n’auront pas obtenu toutes les réformes qu’ils souhaitent. Les enjeux sont politiques. On a toujours voulu les évacuer, mais ils reviennent en force. Cette fois, il faudra y faire face. Faute de le reconnaître, l’Europe court à sa perte.
Avant d’essayer de voir comment l’Europe peut sortir de la crise actuelle, il faut déjà comprendre comment elle en est arrivée là. Depuis plus de 20 ans, plusieurs facteurs contribuent à miner les bases de la construction européenne. Nous en retiendrons cinq. Premièrement, on assiste à des évolutions trop divergentes sur l’ensemble du continent. L’époque ou l’adhésion à la Communauté européenne se traduisait par un rattrapage économique rapide est bien révolue. Déjà au moment de la dernière grande vague d’adhésions, celle des pays d’Europe centrale, il était évident qu’il n’y aurait pas de miracle. Le rattrapage, s’il devait avoir lieu, serait un processus à la fois long et pénible. Pour l’heure, le fossé entre les 27 se creuse plus qu’il ne se comble, et des pays que l’on croyait tirés d’affaire, comme le Portugal et l’Irlande, menacent de replonger. Même si on évoque beaucoup moins souvent les évolutions divergentes de la France et de l’Allemagne, celles-ci sont bien réelles et d’une importance peut-être encore plus grande pour l’avenir de l’Europe. Depuis 20 ans, la France n’a pas beaucoup évolué. Elle a continué à creuser ses déficits budgétaires et commerciaux, elle n’a pas su accroître sa compétitivité, et, pour l’essentiel, ses grands projets de réforme sont restés lettre morte. Même Nicolas Sarkozy, qui s’est fait élire à la présidence de la République sur un programme audacieux de réformes éco nomiques et sociales, termine son mandat avec un bilan, somme toute, bien modeste.
Au cours de la même période, l’Allemagne a connu, elle, des transformations radicales. Avec la réunification, elle est passée du jour au lendemain de 60 à 80 millions d’habitants, mais s’est trouvée devant des écarts de revenu considérables entre les nouveaux et les anciens ressortissants. Les paiements de transfert nécessaires pour combler ces écarts ont été chiffrés à 75 milliards d’euros par an pendant 20 ans. Dès son arrivée au pouvoir, le chancelier Gerhard Schroeder a saisi l’urgence absolue pour l’Allemagne d’opérer les changements essentiels à l’accroissement de sa compétitivité. Il a engagé le pays dans un programme audacieux de réformes économiques et sociales. Leur mise en œuvre a, certes, assuré la défaite de son parti aux élections de 2005, mais toutes ces réformes ont permis à l’Allemagne de se maintenir parmi les économies les plus performantes du monde, malgré l’entrée en scène des pays émergents.
Au-delà de ces défis économiques, l’Allemagne s’est vue confrontée à un vrai défi politique, celui de gérer les craintes et les appréhensions qu’allait inspirer à tous ses voisins et à tous ses partenaires européens le fait qu’elle soit devenue le seul vrai poids lourd d’une Europe dont le centre de gravité s’est clairement déporté vers l’Est. Pour répondre à ce défi, l’Allemagne a tout de suite pris le parti de se faire le champion d’une plus grande intégration européenne. Au lendemain de la réunification, elle proposait déjà à la France de constituer un noyau dur au cœur de l’Europe, qui serait à la fois le symbole de l’intégration européenne et sa force motrice. Cette idée sera reprise quelques années plus tard par Joschka Fischer, qui ira jusqu’à parler d’un pro- jet fédéral européen. Or la France ne répondra jamais à ces avances. Le seul projet qui verra le jour à cette époque sera celui de la monnaie commune. L’euro naîtra cependant dans des conditions moins qu’idéales. Il aurait fallu mettre en place des politiques économiques et fiscales communes, mais personne n’était prêt à abandonner de grands pans de souveraineté.
Aujourd’hui, la crise de l’euro et la faiblesse de sa propre économie obligent la France à se rallier au discours des Allemands sur la nécessité d’avancer sur la voie d’une plus grande intégration européenne, quitte à perdre en route ceux qui ne veulent pas ou ne peuvent pas suivre. Parce que l’écart de développement entre les deux pays s’est trop creusé, la France a beaucoup perdu de sa capacité à influencer l’Allemagne. On le voit, notamment, dans le débat sur le rôle de la BCE. L’Allemagne continuera néanmoins à jouer la carte du couple franco-allemand, parce que la poursuite de son ordre du jour européen l’exige. L’image d’une Allemagne dominatrice continue de hanter l’ensemble des pays européens, et les Allemands en sont bien conscients. Reste à voir si un attelage aussi déséquilibré peut aller bien loin et réussir à tirer bien droit.
Le deuxième facteur qui met en péril la construction européenne est l’affaiblissement des institutions supranationales et, notamment, la marginalisation croissante de la Commission européenne. Pendant des décennies, son président a été une personnalité politique de premier plan, tels Walter Hallstein ou Jacques Delors, à laquelle on demandait à la fois d’in- carner l’avenir du projet européen et d’en montrer le chemin. Cette époque est, elle aussi, bien révolue. L’Europe est devenue progressivement beaucoup moins communautaire, moins bruxelloise, et beaucoup plus intergou vernementale. Le choix d’un José Manuel Barroso comme président de la Commission, personnage plutôt terne et sans grande ambition, n’est pas le fruit du hasard. Son plus grand mérite est de ne pas faire d’ombre à des chefs de gouvernement européens décidés à rester maîtres du jeu. Ils l’ont élu et réélu pour cette raison.
Troisièmement, la résurgence des discours nationalistes dans tous les pays de l’UE ne fait rien non plus pour consolider l’édifice. La mondialisation a eu de graves conséquences pour la plupart des économies européennes et a généré beaucoup d’anxiété. Insécurisées par une concurrence qu’elles n’ont pas vu venir et des délocalisations qui ont détruit le tissu industriel de régions entières, les populations sont devenues très sensibles aux propos de ceux qui leur promettent la protection du monde extérieur et leur parlent avec nostalgie d’une époque où les pays maitrisaient leur destin à l’intérieur de frontières qui étaient les leurs. Faute d’apparaître comme une partie de la solution, l’Europe est considérée comme une partie du problème.
The inner workings of government
Keep track of who’s doing what to get federal policy made. In The Functionary.
The Functionary
Our newsletter about the public service.
Nominated for a Digital Publishing Award.
Quatrièmement, il faut incriminer le manque de rigueur à l’intérieur de la zone euro qui a conduit au non-respect des règles établies et à l’adhésion de pays qui n’auraient jamais dû être admis. Il est difficile de décider s’il faut en vouloir plus aux Grecs qui sont entrés en trichant ou à ceux qui les ont laissés entrer en sachant pertinemment bien qu’ils avaient triché ! Quant aux règles établies, comme la règle du déficit budgétaire maximal de 3 p. 100 et celle de l’endettement maximal de 60 p. 100 par rapport au PIB, il faut savoir qu’elles ont été violées plus de cent fois depuis la mise en place de la monnaie commune et qu’aucune des sanctions prévues n’a été appliquée. Pire, aucun pays n’a été irréprochable, ni même l’Allemagne. On se rend compte aujourd’hui des conséquences de ce laxisme, et on se dit aussi combien il aurait été sage d’ajouter d’autres critères, comme ceux de la dette privée et de la compétitivité.
Enfin, il faut ajouter à tous ces facteurs de fragilisation de la construction européenne le sabotage opéré de l’intérieur par le Royaume-Uni depuis son entrée dans l’UE. En effet, le Royaume n’a eu de cesse de stopper toute évolu- tion vers une Europe plus et mieux intégrée. Pour les Anglais, l’UE est une zone de libre-échange qui n’a pas vocation à devenir autre chose. Leur objectif unique a toujours été de diluer l’idée européenne dans l’idée libérale. Ils se sont faits les promoteurs de l’élargissement de l’UE aux pays d’Europe centrale en pariant que ces nouveaux pays ne seraient pas disposés à sacrifier la moin- dre parcelle d’une souveraineté qu’ils venaient tout juste de recouvrer. Le pre- mier ministre John Major a fait rayer du traité de Maastricht toute référence à la finalité fédérale de l’UE, et ses successeurs ont bloqué à Lisbonne toute référence dans les textes constitutifs au drapeau ou à l’hymne européen, sym- boles trop visibles d’une Europe plus politique qu’ils s’entêtent à nier. Dès le départ, ils ont été hostiles à l’euro et ont toujours souhaité son échec. Sans sombrer dans la paranoïa, on peut considérer que le Royaume-Uni s’est employé et s’emploie toujours à miner la crédibilité de la monnaie commune. Il est bien aidé en cela par les pontes de la City et par une presse économique internationale largement anglo-saxonne.
Comment et à quel prix l’Europe peut-elle espérer sortir du marasme actuel? D’abord, en cessant d’évacuer les questions politiques et en leur accordant enfin la priorité qui leur est due. On a assez dit que les gouvernements s’en- dettent pour sauver des banques qui ne le méritent pas et qui, une fois ren- flouées, ne jouent pas le rôle qu’on attend d’elles. On a assez dit aussi que ces mêmes gouvernements imposent à leurs populations des mesures d’austérité dont on ne sait pas si elles suffiront à enrayer la crise et dont on peut même penser qu’elles pourraient, à terme, tuer ce qui reste d’activité économique dans certains pays. Manifestement, ce discours économique tourne en rond et ne débouche jamais que sur une énième exhortation à la BCE d’accroître la masse monétaire dans la zone euro. Or le vrai défi pour l’Europe est ailleurs. L’Europe doit se choisir un avenir commun et trouver le courage de le construire. Est-ce qu’on s’engage sur la voie d’une union plus et mieux intégrée ou est-ce qu’on préfère assister au lent « détricotage » des institutions européennes au bénéfice des gouvernements nationaux? Le sommet européen du 8 décembre fournit à cet égard des indications intéressantes.
Entre le « plus d’Europe » et le « moins d’Europe », 26 des 27 membres de l’UE, pour le moment du moins, semblent avoir choisi la première option. Le Royaume-Uni, encore une fois, a fait exception. Alors que l’ensemble des Etats membres débattaient d’enjeux essentiels pour l’avenir de l’Europe, le premier ministre David Cameron cherchait, lui, le moyen de soustraire la City à l’application des nouveaux règlements européens en matière financière. Il s’est heurté à l’hostilité de tous et est reparti de Bruxelles plus isolé que jamais. Pour l’heure, les 26 ne se sont entendus que sur le principe d’une plus grande convergence budgétaire. Tout, ou presque, reste encore à faire. Lorsque les détails seront connus et que les décisions auront été soumises à l’approbation des Parlements nationaux, il n’est pas exclu qu’il y ait, parmi les 26, des pays qui reculent. Il n’est pas exclu non plus que la zone euro puisse gagner ou perdre des membres, mais il est clair qu’il existe désormais une volonté de franchir un nouveau pas dans l’intégration européenne. Ceux qui n’y sont pas prêts ne pourront empécher les autres d’aller de l’avant. Le risque qu’on se trouve avec une Europe à plusieurs vitesses est pleinement assumé. La chance que le Royaume-Uni choisisse de quitter le navire, aussi.
On sent derrière cette évolution toute la pression de l’Allemagne qui veut absolument rattraper les erreurs commises lors de la création de l’euro. On reconnaît aussi la propension des Allemands à privilégier souvent, sinon toujours, les solutions à moyen et à long terme. La discipline budgétaire devra devenir une vertu européenne et non seulement allemande. Les sanctions prévues seront désormais effectives, et on ne prendra pas le risque d’encourager le laxisme des mauvais éléves en faisant de la BCE la banque de dernier ressort des États. À ceux qui s’étonnent qu’on ne permette pas à la BCE de jouer le rôle des banques centrales américaine ou anglaise, il faut répondre que, pour une fois, les Européens cherchent à faire non pas ce qui est le plus facile mais ce qui est le plus souhaitable. Bien des étapes devront encore être franchies avant que l’Allemagne ne dépasse sa hantise de l’inflation et qu’elle n’abandonne sa religion sur l’indépendance de la Banque centrale.
L’évolution souhaitée par l’Allemagne et acceptée a priori par l’immense majorité des États membres de l’UE, qu’ils fassent partie ou non de la zone euro, prendra du temps, et il n’est pas certain que l’Europe en ait beaucoup. Rien n’indique que la sortie de crise soit imminente, mais rien ne garantit non plus que des remèdes plus spectaculaires et à plus court terme seraient mieux aptes à extraire l’Europe des turbulences actuelles.
On parle aujourd’hui clairement de fédéralisme budgétaire. Peut-on pour autant considérer qu’on se rapproche dans les faits d’une forme de gouvernement fédéral européen? Peut- être, mais alors… à pas de souris ! Les résistances sont et resteront énormes. Les nouveaux transferts de compé tences qu’implique la convergence budgétaire devront être présentés habilement à des populations de plus en plus eurosceptiques. On insistera sur le fait que la nouvelle Europe est intergouvernementale et que ce n’est donc pas Bruxelles qui dicte ces règles, mais bien des États souverains qui se les imposent à eux-mêmes. Certains trouveront que Bruxelles joue encore un rôle trop important, d’autres jugeront que ce rôle est devenu trop marginal.
C’est de leadership politique dont l’Europe a le plus besoin aujourd’hui. Il faudra qu’émergent des chefs d’État et de gouvernement capables d’articuler une vraie vision de l’avenir et de faire partager cette vision aux Européens en général et aux nouvelles générations en particulier. L’Europe ne peut plus avancer en s’inspirant seulement des idéaux de ses pères fondateurs. L’évoca- tion des horreurs de la Seconde Guerre mondiale ne mobilise plus personne. Il faut réussir à convaincre les Européens que c’est ensemble et seulement ensemble qu’ils parviendront à relever les défis auxquels ils sont confrontés, et Dieu sait s’ils sont nombreux. Ils vont de la mondialisation aux changements climatiques, du vieillissement de la population au sousfinancement des programmes sociaux, et de la croissance des inégalités au chômage des jeunes.
Doit-on être optimiste quant à l’avenir de l’Europe? Oui, parce que les Européens ont en eux les ressources nécessaires pour sortir de la crise. Non, parce que le courage politique est une denrée rare et qu’il en faudra vraiment beaucoup. Le pire, heureusement, n’est jamais certain. Il n’est, hélas, jamais exclu non plus.
Photo: Shutterstock
