Le projet d’un instrument international visant à pro- téger la diversité culturelle a franchi une étape importante ces dernières semaines. Lors d’une réunion tenue au Cap, en Afrique du Sud, au mois d’octobre, les ministres de la culture de vingt et un pays ont en effet approuvé l’ébauche d’une éventuelle et probable Convention internationale sur la diversité culturelle. Dans les jours suivants, le Sommet de la francophonie de Beyrouth a lui aussi préconisé l’adoption d’un accord afin de mieux encadrer les États qui cherchent activement à protéger leur culture. Le Canada et le Québec sont au nombre des pro- moteurs les plus convaincus de cet instrument, notam- ment au sein du Réseau international sur la politique cul- turelle. Avec comme toile de fond un nouveau cycle de négociations au sein de l’Organisation mondiale du com- merce (OMC), il devenait impérieux d’affirmer avec déter- mination le rôle de la culture comme moteur de l’identité. Lorsqu’on accole à la culture une définition large qui puise ses racines dans les faits anthropologiques de chaque nation, le réflexe de protection en est un qui vient presque naturellement.

Cette initiative se situe dans un élan de protection iden- titaire des États. D’aucuns diront que les nations tendent de plus en plus à se ressembler, que leur singularité s’efface et donne aux détails l’ampleur d’un trait fondamental. Dans cette optique, et considérant que la mondialisation accélère ce phénomène, il devient pressant de valoriser ces dif- férences et de permettre leur libre déploiement. Toutefois, ce souci protecteur ne vise pas à déstabiliser les fondements du droit économique international et veut donc préserver la quiétude relative des ententes économiques. Le jeu"au sens mécanique de l’intervalle qui permet le mouvement"per- met alors aux discours des États d’osciller entre la valorisa- tion de l’identité nationale et les bienfaits du commerce international.

On a longtemps réfléchi aux droits individuels et au droit au commerce de manière quasi abstraite, sans les intégrer au contexte social ou au particula- risme des cultures. L’affirmation d’une diversité culturelle est donc une façon de proposer un contrepoids à une pensée qui vise l’universel sans s’encombrer du relatif et ainsi de placer des droits culturels parmi l’éventail des droits fon- damentaux. On exagère à peine en affirmant que, dans le discours de plusieurs ministres de la Culture, l’inviolabilité de la culture côtoie aujourd’hui l’inviolabilité de l’é‚tre humain.

Certains fondements des droits culturels en tant que droits de la personne sont connus. La Déclaration universelle des droits de l’homme ou encore le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966 posent les principes de l’accès de chaque citoyen à la vie cul- turelle et de la protection des intéré‚ts des auteurs. Ces instruments sont rédigés sur le mode des grands principes, sans s’intéresser au contenu des politiques culturelles. Ils utilisent une définition qui ne retient pas comme fondement premier celui du maintien de la diversité culturelle, bien que le concept d’identité ne leur soit pas totale- ment étranger.

De son côté, l’UNESCO a un long passé attes- tant son attachement aux politiques culturelles, de la Conférence intergouvernementale sur les poli- tiques culturelles en Europe tenue à Helsinki en 1972 à la Déclaration de Mexico de 1982. L’organisme a fait des droits culturels de vérita- bles droits de la personne, lesquels s’inscrivent au bas d’une typologie où l’on retrouve d’abord des droits politiques et des droits économiques : ces droits concernent l’individu et ne sont pas liés à l’identité d’un peuple ou à la survie de sa culture. Parallèlement, l’UNESCO a abondamment traité de la culture comprise comme un fait de civilisa- tion. On pourrait citer nombre de documents rédigés pour le compte de l’organisme qui traduisent la préoccupation qui tient aujourd’hui le haut du pavé. En 1970 par exemple, dans Les droits culturels en tant que droits de l’homme, on aborde la question de la diversité des cultures et de leur survie dans le cadre d’une culture uni- verselle. En 2001, l’organisme adoptait la Déclaration universelle de l’UNESCO sur la diversité culturelle, un texte qui reprend le thème du dia- logue des cultures et qui fait de la diversité cul- turelle un élément du « patrimoine commun de l’humanité » aussi important pour le genre humain que l’est la biodiversité pour le vivant.

L’enjeu auquel tente de répondre la Convention internationale sur la diversité culturelle est économique mais il est aussi lié de manière inextricable à l’identité. Les produits et services cul- turels sont certes assimilables à des marchandises mais il n’en demeure pas moins que ces marchan- dises sont différentes des autres, ainsi que le rap- pelait récemment la Déclaration de Beyrouth. Elles sont plus signifiantes que les marchandises usuelles parce qu’elles façonnent l’identité des États. Au Canada, le concept d’identité est d’ailleurs au cœur des politiques culturelles fédérales, comme en témoignent des législations aussi importantes que la Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur les télécommunications. Au Québec, la notion d’identité est un des motifs d’intervention avoué, aux côtés de la démocratisation de la cul- ture et du soutien aux auteurs et aux interprètes. Lorsque le Québec a l’impression qu’il est empé‚ché dans sa capacité d’établir des lois cul- turelles, il se replie généralement sur la notion d’identité pour dénoncer cet état de fait.

La Convention internationale sur la diversité culturelle devient une nécessité parce qu’il y a péril en la demeure, les États se sentant menacés dans leur pouvoir de mettre en œuvre des lois qui protègent leur culture. Les appels répétés à l’avènement d’une contrainte organisée"qu’ils soient alarmistes ou modérés"ont tous en com- mun de faire ressortir les aspects néfastes de la libéralisation des échanges économiques. Le soutien public à la culture est remis en cause et il s’agit donc de résister avec les meilleurs moyens possibles à l’application des seules lois du marché au secteur culturel. L’absence d’un soutien étatique à la culture fait craindre l’ef- fritement de cette culture au profit de celle du voisin du Sud qui arrive en trombe chez nous. L’uniformisation, l’homogénéisation, l’ablation des différences, tous ces concepts se réfèrent essentiellement à une mé‚me menace, celle de l’américanisation croissante des modes de vie. Le discours qui sous-tend la Convention ne condamne pas la culture américaine et ne verse pas dans un antiaméricanisme primaire; il vise au contraire à permettre à cette culture de se déployer mais aussi, et c’est là que réside le point fort de l’argumentaire, de permettre aux autres cultures de s’exprimer. Ce que certains ont acquis par les lois du marché, les autres le gagneront par un mécanisme de contraintes.

Il faut souligner que, pour l’heure, les pro- duits et services culturels sont à l’abri des accords de libéralisation du commerce. Sans entrer dans les nuances des accords qui délimitent ce secteur, on peut affirmer que le Canada et le Québec peu- vent adopter des mesures de protection cul- turelle, soit parce que les industries culturelles sont exemptées de l’application de l’ALÉNA, ou soit parce que le Canada a inscrit des réserves ou qu’il a refusé de faire des concessions à leur sujet. De manière générale on peut prétendre que le financement direct aux artistes, aux producteurs ou diffuseurs, les mesures fiscales, le contrôle de la propriété des entreprises culturelles et l’imposi- tion d’un contenu national ont encore droit de citer, mé‚me si ces mesures représentent pour la plupart des entorses aux règles normales d’un commerce sans entraves. La protection de la cul- ture représente ainsi une exception aux impéra- tifs du libre-échange. C’est pour ériger cette exception en principe autonome et, du mé‚me souffle, pour donner une suite tangible au postu- lat de la menace qui plane sur les identités locales, que certains États se sont engagés à faire adopter un cadre réglementaire universel et contraignant.

La Convention internationale sur la diversité cul- turelle est donc un rempart que se donnent les États pour parer aux effets néfastes des ententes économiques sur la culture. Le projet qui est actuellement soumis n’a rien de défini- tif : il représente une ébauche et c’est à ce titre, avec toutes les précautions qui doivent s’appli- quer, que ses grands principes seront ici com- mentés. L’ambition première de l’instrument est de dépasser le stade de la Déclaration de l’UNESCO de 2001 et de créer des règles contrai- gnantes, c’est-à-dire d’aller au-delà d’une déclara- tion d’intention et d’agir pour ériger une norme légale.

D’entrée de jeu, lorsqu’on regarde l’ensem- ble de la problématique, on ne peut s’empé‚cher de voir apparaître des traits paradoxaux. La rai- son en est toute simple : le nouvel instrument joue sur la double nature des États, celle de vouloir é‚tre partie prenante du commerce inter- national et celle d’encourager les moyens qui garantissent son identité. Les États se donnent donc des outils afin de se prémunir contre ce qu’ils ont eux-mé‚mes mis au monde et qu’ils encouragent de tous leurs vœux : l’OMC et le libre commerce. C’est d’ailleurs l’aspect le plus trouble du discours des gouvernements, soit la recherche d’un dosage entre commerce et cul- ture. Jamais est-il question d’atténuer l’emprise de l’OMC ou de retourner à un hypothétique état de nature où le commerce extérieur était lourdement frappé de taxes. Rarement d’ailleurs les règles ou les fondements de l’OMC sont remis en cause, comme s’il y avait là quelque chose d’irrémédiablement acquis.

Cela dit, le projet consiste à sortir la culture du mécanisme de l’exception négociée dans les divers accords économiques et à mettre en œuvre un nouvel outil exclusivement dédié à la recon- naissance et à la protection de la diversité cul- turelle. Il s’agit pour la culture de changer de statut, de passer d’une exception négociée et tou- jours vulnérable à une entité autonome qui aura le poids nécessaire pour établir un équilibre avec les règles commerciales.

Dans le projet soumis, la culture est définie comme « l’ensemble des traits distincts spi- rituels et matériels, intellectuels et affectifs qui caractérisent une société ou un groupe social ». La Convention énonce ensuite quelques principes qui motivent le soutien à la diversité culturelle dont ceux-ci : les biens et services cul- turels sont « vecteurs d’identité, de valeurs et de sens »; les États doivent trouver un équilibre entre la protection de leur propre culture et l’ou- verture à celle des autres; le marché ne peut é‚tre le seul régulateur de la diversité culturelle. La Convention poursuit en reconnaissant l’impor- tance d’élaborer des politiques culturelles nationales, sans que le contenu de ces politiques soit dicté. Ainsi on rappelle que l’aide financière et les institutions de service public sont des pôles d’intervention privilégiés, mais que chaque État peut agir au gré des ressources dont il dispose. Sur cet aspect, ce qui distingue cette convention du régime usuel des accords internationaux c’est qu’elle ne prescrit pas de minimum à atteindre pour chaque pays. Le contenu de ces politiques" par exemple des niveaux de financement, des quotas de musique nationale ou des mesures pour rendre les musées plus accessibles"est laissé à la discrétion des États. Le principe est donc de permettre à chaque État de déterminer ses actions et, en ce sens, la Convention n’est pas un « Kyoto de la culture » comme certains l’ont nommée, parce qu’elle ne contient pas un seuil minimal à atteindre. Elle demeure toutefois rap- prochée de l’esprit de ce type d’accord interna- tional en ceci qu’elle veut faire admettre sa pro- pre légitimité en l’énonçant dans un instrument autonome.

Plus loin, la Convention propose de renforcer la coopération culturelle internationale, par le biais d’échanges ou d’ententes, mais également en invi- tant les États à se consulter afin de tenir des posi- tions communes. Ces aspects de la Convention, bien que fondamentaux, ne la distinguent pas des tentatives précédentes. Ce qui demeure novateur dans le projet soumis, et qui de ce point de vue tente de marquer un changement important de stratégie, est le chapitre qui inclut un dispositif institutionnel"qui inaugure essentiellement un conseil devant veiller au bon fonctionnement de la Convention"et un mécanisme de règlement des différends dans les cas où un État prendrait des mesures incompatibles avec la Convention. Ce dernier élément fait pour l’instant l’objet de deux options, lesquelles, sans entrer dans leurs modalités techniques, proposent d’abord l’avenue de la mé- diation et ensuite, en cas d’échec, envisagent des moyens de contraindre les États déclarés fautifs à corriger la situation ou au plaignant à exercer sur eux des formes de sanctions.

L’instrument proposé se veut un objet juridique autonome, mais il requiert un orga- nisme de rattachement pour maximiser ses effets. La solution qui pour l’instant est retenue intro- duit dans l’arène un joueur qui a peu d’affinités avec le commerce et beaucoup avec la culture, l’UNESCO. Faire intervenir une instance qui a, à maintes reprises, démontré son expertise cul- turelle représente un avantage non négligeable. Des réserves peuvent par contre é‚tre émises sur le pouvoir de contrainte de cette avenue. Il faut savoir que, placé sous l’égide de l’UNESCO, l’ins- trument ne lierait pas directement les membres de l’OMC. Cette option a néanmoins le mérite de loger les préoccupations culturelles à une enseigne où la majorité des États sont présents, dont les États-Unis qui ont annoncé récemment leur intention de réintégrer l’organisme.

L’autre hypothèse envisagée consistait à abriter l’instrument au sein mé‚me de l’OMC. Cette solution, bien qu’elle comporte certains avantages, a été écartée en raison d’une méfiance documentée quant au sort que réserve l’OMC à la culture. On croit ainsi que la culture se trouverait fragilisée si elle devait é‚tre protégée par l’instance mé‚me qui la menace. Il est vrai que de présenter la protection de la culture comme une exception au libre commerce peut, à terme, mener à l’ef- fritement de l’exception. Cependant, une notion de diversité culturelle qui serait inscrite comme principe premier et comme fondement de l’inter- prétation des différends soumis à l’OMC"par exemple dans un accord distinct où l’on inscrirait aussi les droits de la personne, de l’environ- nement, etc."pourrait avoir un impact tout autre. La chose aurait, et c’est peut-é‚tre son attrait le plus décisif, une capacité plus immédiate de contraindre les États. Par contre, la difficulté appréhendée de faire voter un tel instrument par les membres de l’OMC milite, à prime abord du moins, contre cette approche.

Dans ce contexte, c’est toute la question des relations entre le nouvel instrument et l’OMC qui doit é‚tre éclaircie et qui permet un certain scepticisme quant à l’approche retenue. Un tel enjeu est crucial, considérant par exemple qu’il n’y a pas encore de critères qui rattachent formellement les relations entre les accords envi- ronnementaux et les accords de l’OMC. Il demeure certain que les États pourront toujours recourir au mécanisme de l’OMC et ainsi é‚tre potentiellement confrontés à des décisions con- currentes, l’une émanant d’une instance cul- turelle et l’autre d’une instance économique. Nul doute que la décision émanant de l’organe cul- turel, mé‚me si elle est prise avant celle de l’OMC, pourrait servir à interpréter le différend à l’OMC mais, à l’évidence, ce type de phare interprétatif n’est pas en soi un outil contraignant. Il faudra donc que cet outil affirme rapidement et vigoureusement ses positions face à l’OMC, afin de « contaminer » cette dernière avec des préoc- cupations culturelles.

La réussite du projet de Convention sera mesurée à l’étalon de son pouvoir réel de contraindre ou, à tout le moins, de convaincre. C’est sur cet aspect que les espoirs, tout comme les doutes, sont les plus profonds. S’il faut éventuellement ranger le nouvel instrument dans le rayon des bonnes inten- tions, rien n’aura été gagné. Ce n’est pas faire preuve d’hérésie que de douter de l’approche pri- vilégiée lorsqu’on la compare avec l’objectif fixé. Postuler que la culture recèle de manière intrin- sèque de grands pans de l’identité des États requiert d’aller au front pour inscrire ce principe dans les accords de l’OMC. Le risque de voir la diversité cul- turelle se marginaliser n’est pas levé avec l’entrée en scène de la Convention et de l’UNESCO, parce qu’il faut nécessairement que les membres de l’OMC acceptent d’é‚tre liés par la nouvelle convention. Si les membres de l’OMC, qui sont à peu près les mé‚mes que ceux qui doivent signer la Déclaration, ne peuvent admettre que la culture est hiérar- chiquement supérieure au commerce, ou du moins qu’elle est son égale, il faut alors reprendre le débat au tout début et, au risque de devenir bé‚tement manichéen, placer les États devant l’alternative de choisir entre culture et commerce.

 

Ce texte s’appuie sur le projet de Déclaration rendu public par le gouvernement français sur le site Internet suivant : www.culture. gouv.fr/culture/actualites/politique/diversite/ diversite-consultation.htm