Le gouvernement fédéral pourrait difficilement prétendre pratiquer un fédéralisme d’ouverture s’il ne corrigeait pas le déséquilibre fiscal. Lors de la dernié€re campagne électorale, le Parti conservateur de Stephen Harper a promis d’apaiser l’insatisfaction ressentie par plusieurs citoyens aÌ€ l’endroit du systé€me fédéral. Or, depuis la réduction drastique des transferts aux provinces dans la dernié€re moitié des années 1990, l’écart entre les revenus et les responsabilités des gouvernements fédéral et provinciaux est devenu une source majeure de mécontentement aÌ€ travers le Canada. Pratiquer le fédéralisme d’ouverture exige donc une correction du déséquilibre fiscal.
L’ampleur de ce déséquilibre ne fait cependant pas consensus. Bien qu’il ait été l’objet de savants calculs, les résultats ne font pas l’unanimité, et la raison en est bien simple : si le calcul des revenus des gouvernements fédéral et provinciaux pose peu de problé€mes, l’évaluation du couÌ‚t de leurs responsabilités respectives constitue un défi. Car d’un gouvernement aÌ€ l’autre, les différences idéologiques se traduisent par des préférences distinctives en matié€re de dépenses publiques. Par exemple, les conservateurs pourraient opter pour des dépenses plus élevées que les libéraux dans le domaine de la défense. En conséquence, l’évaluation du couÌ‚t des responsabilités militaires du gouvernement fédéral pourrait varier, selon que l’évaluateur adopte une perspective conservatrice plutoÌ‚t que libérale.
Si un calcul précis du déséquilibre fiscal n’est pas possible, comment saurons-nous que celui-ci a été réglé? Les citoyens auront certes raison d’é‚tre méfiants lorsque Stephen Harper prétendra avoir corrigé ce déséquilibre, ce qui viendra assurément puisque sa réélection pourrait en dépendre. Comment pourrons-nous savoir qu’il a tenu promesse? Comment saurons-nous s’il pratique le fédéra- lisme d’ouverture qu’il a annoncé?
Ceux qui seront aÌ€ l’affuÌ‚t d’indices suggérant un ré€glement devront é‚tre attentifs aÌ€ ce que l’on dit des montants amputés aÌ€ la correction du déséquilibre fiscal. Une certaine déception des citoyens pourrait é‚tre justifiée si les premiers ministres provinciaux devaient exprimer leur insatisfaction aÌ€ l’endroit de ces montants. Il faut cependant garder aÌ€ l’esprit que les pre- miers ministres des provinces n’ont pas intéré‚t aÌ€ trop jubiler, puisqu’ils participent aÌ€ une négociation permanente avec le gouvernement fédéral sur le partage des ressources aÌ€ l’intérieur de la fédération. Une approbation trop enthousiaste pourrait é‚tre interprétée par le gouvernement fédéral comme une victoire des provinces aÌ€ ses dépens, ce qui pourrait l’indisposer pour les négociations aÌ€ venir.
Outre les sommes investies dans le ré€glement du déséquilibre fiscal, quelques « instruments » pourraient fournir des indices de ré€glement. Trois sont fréquemment évoqués pour fins de correction du déséquilibre fiscal : l’augmentation des transferts fédéraux vers les provinces, un nouveau mode de calcul de la péréquation et le transfert de points d’impoÌ‚t. L’analyse de ces moyens permet de s’éloigner des con- sidérations stratégiques propres aux négociations intergouvernementales.
L’augmentation des transferts fédéraux est sans doute l’instrument le moins susceptible de satisfaire les provinces, mé‚me si ces transferts sont inconditionnels, pour la simple et bonne raison que le gouvernement fédéral peut les réduire aÌ€ loisir (ou les augmenter) sans consulter les provinces. AÌ€ titre d’exemple, le gouvernement de Jean Chrétien a réduit les transferts de manié€re radicale et unilatérale aÌ€ partir de 1995. Entre 1995 et 1999, les provinces ont ainsi été privées de pré€s de 40 p. 100 des fonds provenant du gouvernement fédéral, d’ouÌ€ l’insistance de plusieurs d’entre elles pour un retour au seuil de 1994. Un gouvernement qui pratique le fédéralisme d’ouverture devrait rechercher un instrument pour régler le déséquilibre fiscal qui ne soit pas trop sensible aux conjonctures et aux changements de gouvernement. Peu fiables, les transferts fédéraux offrent, au mieux, un placebo aux provinces en manque urgent de revenus.
Plus que les transferts, la péréquation possé€de des qualités structurelles qui la rendent moins dépendante de la bonne volonté du gouvernement fédéral. Elle est un principe de redistri- bution interprovinciale des richesses qui a pour but de permettre aux provinces les plus pauvres d’offrir des services publics comparables aÌ€ ceux des provinces les plus riches aÌ€ des niveaux d’imposition semblables.
Depuis 1982, ce principe est inscrit dans la constitution canadienne, ce qui réduit la capacité du gouvernement fédéral aÌ€ décider unilatéralement de ses modalités, bien que celles-ci, en bout de course, relé€vent tout de mé‚me d’une politique fédérale. De plus, la péréquation, contrairement aux transferts, est toujours inconditionnelle. En principe, donc, elle est un instrument plus acceptable que les transferts pour résoudre le déséquilibre fiscal.
L’utilisation de ce moyen comporte néanmoins des difficultés. La péréquation a pour but d’équilibrer les ressources entre les provinces les plus riches et les provinces les plus pauvres et non pas de rééquilibrer les revenus des gouvernements fédéral et provinciaux en fonction de leurs responsabilités respectives.
La péréquation est une mesure redistributive inter- provinciale qui ne saurait offrir une solution égalitaire, du point de vue des provinces, au problé€me du déséquilibre fiscal. GraÌ‚ce aÌ€ ses ressources pétrolié€res, l’Alberta ne manque pas de moyens pour exercer ses responsabilités en éducation, en santé et en matié€re sociale. Une province pourrait certes suggérer qu’un changement aÌ€ la formule de péréquation qui augmenterait ses revenus, sans accroiÌ‚tre ceux de l’Alberta, irait dans le sens d’un ré€glement du problé€me. Cependant, une telle solution devrait é‚tre comprise comme relevant d’un déséquilibre fiscal interprovincial, dit horizontal, plutoÌ‚t que fédéral-provincial. Une redistribu- tion interprovinciale, par l’entremise d’une nouvelle formule de péréquation, ne changerait rien au fait que le gouvernement fédéral a trop de revenus, tel que l’illustrent les surplus budgétaires pléthoriques qu’il dégage depuis 1998.
Le déséquilibre fiscal est un problé€me qui se pose avec la mé‚me acuité dans toutes les provinces, dans la mesure ouÌ€ on le définit comme un écart entre les revenus et les responsabilités du gouvernement fédéral. Le problé€me du déséquilibre fiscal ne peut pas é‚tre réduit aÌ€ un enjeu de revenus pour des provinces en manque de ressources; il est aussi une question de principe touchant aÌ€ l’équilibre entre responsabilités constitutionnelles et revenus fiscaux. Dans la mesure ouÌ€ des provinces comme l’Alberta voient le déséquilibre fiscal sous cet angle, il est improbable que le gouvernement fédéral puisse les convaincre d’accepter une entente intergouvernementale sur une formule de péréquation que le Québec et d’autres provinces en qué‚te de revenus pourraient concevoir comme une solution au déséquilibre fiscal.
L’instrument le plus prometteur est donc le transfert de points d’impoÌ‚t du gouvernement fédéral vers les provinces. Celui-ci pourrait s’effectuer par le biais d’une entente entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux qui lierait la réduction d’un certain nombre de points de l’impoÌ‚t fédéral aÌ€ l’enjeu du déséquilibre fiscal et autoriserait donc une augmentation équivalente de points au niveau provincial.
Certains politiciens fédéraux ont affirmé que les gouvernements provinciaux avaient eu tout le loisir de profiter des réductions de l’impoÌ‚t fédéral consenties au cours des dernié€res années pour augmenter leur propre taux d’imposition et ainsi amoindrir le déséquilibre fiscal. Au lieu de cela, affirment-ils, les provinces ont plutoÌ‚t choisi de réduire, elles aussi, leur taux d’imposition. Bien qu’exacte, cette affirmation est néanmoins incomplé€te en ce qu’elle ne tient pas compte des difficultés poli- tiques qui sont associées aÌ€ la hausse des impoÌ‚ts.
Dans un contexte ouÌ€ les baisses d’impoÌ‚t sont valorisées, un gouvernement qui augmente les impoÌ‚ts ne saurait éviter d’é‚tre blaÌ‚mé. Les baisses d’impoÌ‚t des dernié€res années ont été réalisées en misant, à tort ou à raison, sur leur effet bénéfique sur la croissance économique. Selon les partisans des baisses d’im- poÌ‚t, moins le citoyen paie d’impoÌ‚t, plus son revenu disponible est élevé. Et plus son revenu disponible est élevé, plus il épargne, investit et dépense, ce qui stimule la croissance économique. Si le gouvernement d’une province devait profiter des baisses d’impoÌ‚t du gouvernement fédéral pour accroiÌ‚tre le sien, ses citoyens l’accuseraient immédiate- ment de surseoir aux avantages économiques que la baisse d’impoÌ‚t fédéral confé€re au reste du Canada.
C’est pour éviter une telle situation qu’une entente est nécessaire. Celle-ci indiquerait clairement aux citoyens que la baisse de l’impoÌ‚t fédéral ne vise pas aÌ€ accroiÌ‚tre leur revenu disponible, mais aÌ€ réduire les revenus fédéraux au profit des revenus provinciaux. Dans le cadre d’une telle entente, les gouverne- ments provinciaux pourraient éviter les blaÌ‚mes qui accompagnent les hausses d’impoÌ‚t.
Le transfert de points d’impoÌ‚t aurait un effet structurel beaucoup plus durable qu’une augmentation des transferts en espé€ces ou une nouvelle formule de péréquation. Bien suÌ‚r, puisqu’il préserverait son pouvoir d’augmenter unilatéralement ses impoÌ‚ts, le gouvernement fédéral pourrait en tout temps, en théorie, recréer le déséquilibre que le transfert de points d’impoÌ‚t avait pour objet d’éliminer. En réalité, cependant, les diffi- cultés politiques qui viennent d’é‚tre évoquées l’en empé‚cheraient. Bref, une fois le transfert réalisé, il ne serait pas facile pour le gouvernement fédéral de recréer un déséquilibre fiscal. Cet instrument constituerait donc une solution durable au déséquilibre fiscal. Il serait aussi facilement acceptable par les provinces, dans la mesure ouÌ€ elles reconnaissent la disproportion des revenus du gouvernement fédéral par rapport aÌ€ ses responsabilités.
Si, toutefois, des gouvernements provinciaux devaient préférer des interventions fédérales dans leurs champs de compétence au transfert de points d’impoÌ‚t, un gouvernement qui pratique le fédéralisme d’ouverture devrait accepter une solution asymétrique. Au cours des années 1960, le gouvernement libéral de Lester B. Pearson avait accepté le principe selon lequel une province pouvait se retirer d’un programme fédéral dans un domaine de compétence provinciale en échange de points d’impoÌ‚t. Dans le contexte trudeauiste de la fin des années 1960, ce principe a été l’objet d’une vive opposition, puisqu’il autorisait l’inégalité, ou l’asymétrie, entre les provinces qui acceptaient les programmes fédéraux et celles qui mettaient en œuvre leurs propres programmes graÌ‚ce aÌ€ un transfert de points d’impoÌ‚t.
Seul le Québec s’était alors prévalu de cette prérogative, créant entre autres son propre régime de retraite, géré par la Caisse de dépoÌ‚t et placement. Cette asymétrie en faveur du Québec uniquement, aÌ€ laquelle cer- tains ont injustement accolé un risque de désintégration du pays, avait accentué encore l’opposition au principe du droit de retrait avec compensation, qui a été abandonné par la suite.
Si les praticiens du fédéralisme d’ouverture devraient avant tout insister sur l’importance pour les provinces d’exercer leurs responsabi- lités dans leurs champs de compétence, ils ne devraient pas hésiter non plus aÌ€ accepter un fédéralisme asymétrique lorsque des provinces insistent sur la mise en place d’un programme fédéral dans un de leurs champs de compétence.
En cette période prébudgétaire, les analystes politiques se prononcent abondamment sur le montant nécessaire pour corriger le déséquilibre fiscal et n’hésitent pas aÌ€ proposer des seuils en dessous desquels le ré€glement ne saurait é‚tre satisfaisant. Si on ne peut ignorer l’idée d’un seuil, le déterminer pose problé€me, puisque l’estimation du couÌ‚t des responsabilités gouvernementales dépend de préférences idéologiques ou partisanes. Les instruments sur lesquels reposera le ré€glement du déséquilibre fiscal sont beaucoup moins commentés par les analystes et pourtant ils présentent l’avantage non négligeable de ne pas é‚tre si empé‚trés dans ce type de considération. Il n’y a aucune raison de présumer que l’idéologie de l’un ou l’autre des partis politiques canadiens prédispose aÌ€ préférer un instrument plutoÌ‚t qu’un autre, en supposant bien suÌ‚r que ces partis reconnaissent le déséquilibre fiscal.
Suivant l’analyse que je viens de proposer, un gouvernement qui ferait reposer le ré€glement du déséquilibre fiscal sur un transfert de points d’impoÌ‚t fournirait aux citoyens une solide indication qu’il pratique le fédéralisme d’ouverture. Peut-é‚tre est-il irréaliste de croire que le ré€glement de ce problé€me puisse reposer sur un seul instrument, mais sans un recours important au transfert de points d’impoÌ‚t, l’insatisfaction aÌ€ l’endroit du systé€me fédéral pourrait ne pas s’estomper et ce, indépendamment du montant du ré€glement.
EÌric Montpetit est professeur au département de science politique aÌ€ l’Université de Montréal. Cet article est en partie tiré de son nouveau livre Le fédéralisme d’ouverture : La recherche d’une légitimité canadienne au Québec qui vient tout juste de paraiÌ‚tre chez Septentrion.
