Le gouvernement fédéral pourrait difficilement prétendre pratiquer un fédéralisme d’ouverture s’il ne corrigeait pas le déséquilibre fiscal. Lors de la dernière campagne électorale, le Parti conservateur de Stephen Harper a promis d’apaiser l’insatisfaction ressentie par plusieurs citoyens à l’endroit du système fédéral. Or, depuis la réduction drastique des transferts aux provinces dans la dernière moitié des années 1990, l’écart entre les revenus et les responsabilités des gouvernements fédéral et provinciaux est devenu une source majeure de mécontentement à travers le Canada. Pratiquer le fédéralisme d’ouverture exige donc une correction du déséquilibre fiscal.

L’ampleur de ce déséquilibre ne fait cependant pas consensus. Bien qu’il ait été l’objet de savants calculs, les résultats ne font pas l’unanimité, et la raison en est bien simple : si le calcul des revenus des gouvernements fédéral et provinciaux pose peu de problèmes, l’évaluation du coût de leurs responsabilités respectives constitue un défi. Car d’un gouvernement à l’autre, les différences idéologiques se traduisent par des préférences distinctives en matière de dépenses publiques. Par exemple, les conservateurs pourraient opter pour des dépenses plus élevées que les libéraux dans le domaine de la défense. En conséquence, l’évaluation du coût des responsabilités militaires du gouvernement fédéral pourrait varier, selon que l’évaluateur adopte une perspective conservatrice plutôt que libérale.

Si un calcul précis du déséquilibre fiscal n’est pas possible, comment saurons-nous que celui-ci a été réglé? Les citoyens auront certes raison d’é‚tre méfiants lorsque Stephen Harper prétendra avoir corrigé ce déséquilibre, ce qui viendra assurément puisque sa réélection pourrait en dépendre. Comment pourrons-nous savoir qu’il a tenu promesse? Comment saurons-nous s’il pratique le fédéra- lisme d’ouverture qu’il a annoncé?

Ceux qui seront à l’affût d’indices suggérant un règlement devront é‚tre attentifs à ce que l’on dit des montants amputés à la correction du déséquilibre fiscal. Une certaine déception des citoyens pourrait é‚tre justifiée si les premiers ministres provinciaux devaient exprimer leur insatisfaction à l’endroit de ces montants. Il faut cependant garder à l’esprit que les pre- miers ministres des provinces n’ont pas intéré‚t à trop jubiler, puisqu’ils participent à une négociation permanente avec le gouvernement fédéral sur le partage des ressources à l’intérieur de la fédération. Une approbation trop enthousiaste pourrait é‚tre interprétée par le gouvernement fédéral comme une victoire des provinces à ses dépens, ce qui pourrait l’indisposer pour les négociations à venir.

Outre les sommes investies dans le règlement du déséquilibre fiscal, quelques « instruments » pourraient fournir des indices de règlement. Trois sont fréquemment évoqués pour fins de correction du déséquilibre fiscal : l’augmentation des transferts fédéraux vers les provinces, un nouveau mode de calcul de la péréquation et le transfert de points d’impôt. L’analyse de ces moyens permet de s’éloigner des con- sidérations stratégiques propres aux négociations intergouvernementales.

L’augmentation des transferts fédéraux est sans doute l’instrument le moins susceptible de satisfaire les provinces, mé‚me si ces transferts sont inconditionnels, pour la simple et bonne raison que le gouvernement fédéral peut les réduire à loisir (ou les augmenter) sans consulter les provinces. À titre d’exemple, le gouvernement de Jean Chrétien a réduit les transferts de manière radicale et unilatérale à partir de 1995. Entre 1995 et 1999, les provinces ont ainsi été privées de près de 40 p. 100 des fonds provenant du gouvernement fédéral, d’où l’insistance de plusieurs d’entre elles pour un retour au seuil de 1994. Un gouvernement qui pratique le fédéralisme d’ouverture devrait rechercher un instrument pour régler le déséquilibre fiscal qui ne soit pas trop sensible aux conjonctures et aux changements de gouvernement. Peu fiables, les transferts fédéraux offrent, au mieux, un placebo aux provinces en manque urgent de revenus.

Plus que les transferts, la péréquation possède des qualités structurelles qui la rendent moins dépendante de la bonne volonté du gouvernement fédéral. Elle est un principe de redistri- bution interprovinciale des richesses qui a pour but de permettre aux provinces les plus pauvres d’offrir des services publics comparables à ceux des provinces les plus riches à des niveaux d’imposition semblables.

Depuis 1982, ce principe est inscrit dans la constitution canadienne, ce qui réduit la capacité du gouvernement fédéral à décider unilatéralement de ses modalités, bien que celles-ci, en bout de course, relèvent tout de mé‚me d’une politique fédérale. De plus, la péréquation, contrairement aux transferts, est toujours inconditionnelle. En principe, donc, elle est un instrument plus acceptable que les transferts pour résoudre le déséquilibre fiscal.

L’utilisation de ce moyen comporte néanmoins des difficultés. La péréquation a pour but d’équilibrer les ressources entre les provinces les plus riches et les provinces les plus pauvres et non pas de rééquilibrer les revenus des gouvernements fédéral et provinciaux en fonction de leurs responsabilités respectives.

La péréquation est une mesure redistributive inter- provinciale qui ne saurait offrir une solution égalitaire, du point de vue des provinces, au problème du déséquilibre fiscal. Grâce à ses ressources pétrolières, l’Alberta ne manque pas de moyens pour exercer ses responsabilités en éducation, en santé et en matière sociale. Une province pourrait certes suggérer qu’un changement à la formule de péréquation qui augmenterait ses revenus, sans accroître ceux de l’Alberta, irait dans le sens d’un règlement du problème. Cependant, une telle solution devrait é‚tre comprise comme relevant d’un déséquilibre fiscal interprovincial, dit horizontal, plutôt que fédéral-provincial. Une redistribu- tion interprovinciale, par l’entremise d’une nouvelle formule de péréquation, ne changerait rien au fait que le gouvernement fédéral a trop de revenus, tel que l’illustrent les surplus budgétaires pléthoriques qu’il dégage depuis 1998.

Le déséquilibre fiscal est un problème qui se pose avec la mé‚me acuité dans toutes les provinces, dans la mesure où on le définit comme un écart entre les revenus et les responsabilités du gouvernement fédéral. Le problème du déséquilibre fiscal ne peut pas é‚tre réduit à un enjeu de revenus pour des provinces en manque de ressources; il est aussi une question de principe touchant à l’équilibre entre responsabilités constitutionnelles et revenus fiscaux. Dans la mesure où des provinces comme l’Alberta voient le déséquilibre fiscal sous cet angle, il est improbable que le gouvernement fédéral puisse les convaincre d’accepter une entente intergouvernementale sur une formule de péréquation que le Québec et d’autres provinces en qué‚te de revenus pourraient concevoir comme une solution au déséquilibre fiscal.

L’instrument le plus prometteur est donc le transfert de points d’impôt du gouvernement fédéral vers les provinces. Celui-ci pourrait s’effectuer par le biais d’une entente entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux qui lierait la réduction d’un certain nombre de points de l’impôt fédéral à l’enjeu du déséquilibre fiscal et autoriserait donc une augmentation équivalente de points au niveau provincial.

Certains politiciens fédéraux ont affirmé que les gouvernements provinciaux avaient eu tout le loisir de profiter des réductions de l’impôt fédéral consenties au cours des dernières années pour augmenter leur propre taux d’imposition et ainsi amoindrir le déséquilibre fiscal. Au lieu de cela, affirment-ils, les provinces ont plutôt choisi de réduire, elles aussi, leur taux d’imposition. Bien qu’exacte, cette affirmation est néanmoins incomplète en ce qu’elle ne tient pas compte des difficultés poli- tiques qui sont associées à la hausse des impôts.

Dans un contexte où les baisses d’impôt sont valorisées, un gouvernement qui augmente les impôts ne saurait éviter d’é‚tre blâmé. Les baisses d’impôt des dernières années ont été réalisées en misant, à tort ou à raison, sur leur effet bénéfique sur la croissance économique. Selon les partisans des baisses d’im- pôt, moins le citoyen paie d’impôt, plus son revenu disponible est élevé. Et plus son revenu disponible est élevé, plus il épargne, investit et dépense, ce qui stimule la croissance économique. Si le gouvernement d’une province devait profiter des baisses d’impôt du gouvernement fédéral pour accroître le sien, ses citoyens l’accuseraient immédiate- ment de surseoir aux avantages économiques que la baisse d’impôt fédéral confère au reste du Canada.

C’est pour éviter une telle situation qu’une entente est nécessaire. Celle-ci indiquerait clairement aux citoyens que la baisse de l’impôt fédéral ne vise pas à accroître leur revenu disponible, mais à réduire les revenus fédéraux au profit des revenus provinciaux. Dans le cadre d’une telle entente, les gouverne- ments provinciaux pourraient éviter les blâmes qui accompagnent les hausses d’impôt.

Le transfert de points d’impôt aurait un effet structurel beaucoup plus durable qu’une augmentation des transferts en espèces ou une nouvelle formule de péréquation. Bien sûr, puisqu’il préserverait son pouvoir d’augmenter unilatéralement ses impôts, le gouvernement fédéral pourrait en tout temps, en théorie, recréer le déséquilibre que le transfert de points d’impôt avait pour objet d’éliminer. En réalité, cependant, les diffi- cultés politiques qui viennent d’é‚tre évoquées l’en empé‚cheraient. Bref, une fois le transfert réalisé, il ne serait pas facile pour le gouvernement fédéral de recréer un déséquilibre fiscal. Cet instrument constituerait donc une solution durable au déséquilibre fiscal. Il serait aussi facilement acceptable par les provinces, dans la mesure où elles reconnaissent la disproportion des revenus du gouvernement fédéral par rapport à ses responsabilités.

Si, toutefois, des gouvernements provinciaux devaient préférer des interventions fédérales dans leurs champs de compétence au transfert de points d’impôt, un gouvernement qui pratique le fédéralisme d’ouverture devrait accepter une solution asymétrique. Au cours des années 1960, le gouvernement libéral de Lester B. Pearson avait accepté le principe selon lequel une province pouvait se retirer d’un programme fédéral dans un domaine de compétence provinciale en échange de points d’impôt. Dans le contexte trudeauiste de la fin des années 1960, ce principe a été l’objet d’une vive opposition, puisqu’il autorisait l’inégalité, ou l’asymétrie, entre les provinces qui acceptaient les programmes fédéraux et celles qui mettaient en œuvre leurs propres programmes grâce à un transfert de points d’impôt.

Seul le Québec s’était alors prévalu de cette prérogative, créant entre autres son propre régime de retraite, géré par la Caisse de dépôt et placement. Cette asymétrie en faveur du Québec uniquement, à laquelle cer- tains ont injustement accolé un risque de désintégration du pays, avait accentué encore l’opposition au principe du droit de retrait avec compensation, qui a été abandonné par la suite.

Si les praticiens du fédéralisme d’ouverture devraient avant tout insister sur l’importance pour les provinces d’exercer leurs responsabi- lités dans leurs champs de compétence, ils ne devraient pas hésiter non plus à accepter un fédéralisme asymétrique lorsque des provinces insistent sur la mise en place d’un programme fédéral dans un de leurs champs de compétence.

En cette période prébudgétaire, les analystes politiques se prononcent abondamment sur le montant nécessaire pour corriger le déséquilibre fiscal et n’hésitent pas à proposer des seuils en dessous desquels le règlement ne saurait é‚tre satisfaisant. Si on ne peut ignorer l’idée d’un seuil, le déterminer pose problème, puisque l’estimation du coût des responsabilités gouvernementales dépend de préférences idéologiques ou partisanes. Les instruments sur lesquels reposera le règlement du déséquilibre fiscal sont beaucoup moins commentés par les analystes et pourtant ils présentent l’avantage non négligeable de ne pas é‚tre si empé‚trés dans ce type de considération. Il n’y a aucune raison de présumer que l’idéologie de l’un ou l’autre des partis politiques canadiens prédispose à préférer un instrument plutôt qu’un autre, en supposant bien sûr que ces partis reconnaissent le déséquilibre fiscal.

Suivant l’analyse que je viens de proposer, un gouvernement qui ferait reposer le règlement du déséquilibre fiscal sur un transfert de points d’impôt fournirait aux citoyens une solide indication qu’il pratique le fédéralisme d’ouverture. Peut-é‚tre est-il irréaliste de croire que le règlement de ce problème puisse reposer sur un seul instrument, mais sans un recours important au transfert de points d’impôt, l’insatisfaction à l’endroit du système fédéral pourrait ne pas s’estomper et ce, indépendamment du montant du règlement.

 

Éric Montpetit est professeur au département de science politique à l’Université de Montréal. Cet article est en partie tiré de son nouveau livre Le fédéralisme d’ouverture : La recherche d’une légitimité canadienne au Québec qui vient tout juste de paraître chez Septentrion.